Árið 2025, þriðjudaginn 8. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 62/2025, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 13. mars 2025 um að gefa út breytt rekstrarleyfi vegna sjókvíaeldis ÍS 47 ehf. í Önundarfirði.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. apríl 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir Arctic Sea Farm ehf., rekstraraðili sjókvíaeldis í Önundarfirði, þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 13. mars 2025 að gefa út breytt rekstrarleyfi vegna sjókvíaeldis ÍS 47 ehf. í Önundarfirði. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 30. maí 2025.
Málavextir: Árið 2013 fékk ÍS 47 ehf. útgefið rekstrarleyfi til að stunda sjókvíaeldi á þorski og regnbogasilungi í Önundarfirði til framleiðslu á allt að 200 tonnum árlega. Í janúar 2021 gaf Matvælastofnun út rekstrarleyfi FE-1109 til félagsins fyrir 1.000 tonna hámarkslífmassa á eldi á sömu tegundum á svæðunum Valþjófsdal og Ingjaldssandi. Í október 2022 barst Skipulagsstofnun tilkynning frá félaginu, sbr. 19. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, um framleiðsluaukningu, færslu eldissvæðis og tegundabreytingu, þ.e. að stunda eldi á frjóum laxi í stað þorsks. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, dags. 7. febrúar 2023, komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að fyrirhuguð framkvæmd væri ekki líklegt til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og væri því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Á grundvelli þeirrar ákvörðunar sótti félagið um breytingu á rekstrarleyfi er fólst í því að heimila eldi á frjóum laxi samhliða því sem heimild til eldis á þorski mundi falla út en hámarkslífmassi yrði eftir sem áður óbreyttur. Þá var einnig sótt um færslu svæðis frá Ingjaldssandi yfir á Hundsá. Hinn 20. desember 2024 auglýsti Matvælastofnun tillögu að breyttu rekstrarleyfi og veitti frest til að koma að athugasemdum til 27. janúar 2025. Bárust athugasemdir á kynningartíma tillögunnar frá kæranda þessa máls, Skipulagsstofnun og Landhelgisgæslu Íslands. Hinn 13. mars s.á. gaf Matvælastofnun út umsótt rekstrarleyfi og er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.
Árið 2016 fékk kærandi framselt rekstrarleyfi FE-1114/IS-36083 sem gefið hafði verið út á árinu 2011 til tíu ára til að stunda sjókvíaeldi í Önundarfirði á svæði innarlega í botni fjarðarins. Á árinu 2021 sótti kærandi um endurnýjun leyfisins en þeirri umsókn var hafnað af Matvælastofnun 4. júní 2021. Sætti sú ákvörðun kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem með úrskurði uppkveðnum 10. nóvember s.á. í máli nr. 105/2021 felldi ákvörðunina úr gildi þar sem málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar hafði ekki verið í samræmi við lög. Í kjölfarið tók stofnunin umsókn kæranda um endurnýjun til meðferðar að nýju og urðu lyktir málsins þær að umsókninni var hafnað 19. desember 2024. Var niðurstaðan á því reist að forsendur fyrir endurmati væru ekki fyrir hendi í ljósi þess að engin starfsemi hefði verið í firðinum af hálfu kæranda, en endurnýjun væri bundin við virk rekstrarleyfi. Kærandi kærði þá ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar, sbr. kærumál nr. 10/2025, sem með úrskurði uppkveðnum fyrr í dag felldi ákvörðun Matvælastofnunar úr gildi á þeim grundvelli að rökstuðningi ákvörðunarinnar hafi verið áfátt.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að með lögum nr. 59/2021 til breytinga á lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. bráðabirgðaákvæði IX, hafi verið lögfest sérstök heimild til að úthluta óráðstöfuðum lífmassa, m.a. í Önundarfirði. Hafi það verið vilji löggjafans að ekki kæmi til frekari úthlutunar á ófrjóum laxi nema að undangengnu útboði. Ekki verði með góðu móti séð hvernig hin kærða breyting á rekstrarleyfi leyfishafa samrýmist greindu bráðabirgðaákvæði. Tilefni sé til að varpa ljósi á hið augljósa og ótvíræða fordæmisgildi sem felist í hinni kærðu breytingu, en nánar tiltekið yrði leyfishöfum sem stundi eldi í öðrum tegundum en laxi heimilt að breyta tegund framleiðslunnar í lax og þannig komast hjá fyrirhuguðu útboði samkvæmt lögum nr. 59/2021.
Fyrir liggi að synjun Matvælastofnunar á umsókn kæranda um endurnýjun rekstrarleyfis sjókvíaeldis í Önundarfirði hafi verið kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. mál nr. 10/2025. Verði fallist á kröfu kæranda og leyfi hans endurnýjað þurfi m.a. að taka afstöðu til þess í máli þessu, m.a. að því er varði fjarlægðarmörk skv. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi. Verði það raunin sé ljóst að forsendur hinnar kærðu ákvörðunar séu brostnar.
Staðsetning eldissvæða í breyttu rekstrarleyfi leyfishafa fari gegn áformum kæranda um sjókvíaeldi í Önundarfirði. Þannig liggi fyrir að kærandi hafi undanfarin ár unnið að umhverfismati vegna aukinnar framleiðslu í Önundarfirði. Umhverfismatið hafi hins vegar tafist vegna meðferðar Matvælastofnunar á umsókn kæranda um endurnýjun á rekstrarleyfinu, en það haggi ekki skýrum og metnaðarfullum áformum félagsins þar að lútandi til framtíðar.
Í 4. tl. 2. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 540/2020 sé kveðið á um að í umsókn um breytingu á rekstrarleyfi skuli m.a. koma fram önnur þau gögn sem tilgreind séu í 12. gr. sem nauðsynleg séu til að Matvælastofnun geti metið hvort skilyrði til breytingar á gildandi rekstrarleyfi séu fyrir hendi. Það sé með öllu óljóst hvaða gagna stofnunin hafi aflað við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Þannig megi m.a. nefna kröfu b-liðar 2. mgr. 12. gr. um að umsókn skuli fylgja áætlun um fjárfestingar í búnaði ásamt staðfestingu á stöðu eigin fjár og eiginfjárhlutfalli umsækjanda. Fyrir liggi að með hinni kærðu ákvörðun hafi kæranda verið veitt leyfi til eldis á frjóum laxi, en ljóst sé að slík framleiðsla sé fjárfrekari og háð mun strangari kröfum en gildi um þorsk og regnbogasilung. Því hafi stofnuninni borið skylda til að leggja mat á framangreint, m.a. með yfirferð yfir ársreikninga leyfishafa, sem og önnur mikilvæg atriði sem tilgreind séu í reglugerðarákvæðinu.
Í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar frá 7. febrúar 2023 hafi verið sett skilyrði sem Matvælastofnun hafi borið, sbr. m.a. 24. og 27. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, að ganga úr skugga um að væri fullnægt fyrir útgáfu leyfis. Þannig hafi Minjastofnun Íslands komið á framfæri athugasemdum um að afla þyrfti heimilda um skipsskaða í Önundarfirði og fá fornleifafræðing til að fara yfir athuganir sem gerðar yrðu á hafsbotninum undir eldiskvíunum og eftir atvikum gera Minjastofnun grein fyrir niðurstöðum slíkra athuganna. Í greinargerð Matvælastofnunar með hinni kærðu ákvörðun bendi stofnunin á að í tillögu að rekstrarleyfi væri „gerð krafa um að framkvæmdaraðili leiti til Minjastofnunar áður en búnaður er settur út.“ Það skilyrði gangi of skammt til að koma til móts við athugasemdir Minjastofnunar.
Kærandi hafi gert athugasemdir við auglýsta tillögu að breyttu rekstrarleyfi leyfishafa að því er varði skilyrði um samstarf við aðra leyfishafa og lagt áherslu á mikilvægi þess að það yrði gert afdráttarlausara. Hafi kærandi m.a. haldið því fram að það yrði gert að skilyrði fyrir starfsemi á grundvelli rekstrarleyfisins að leyfishafi myndi skuldbinda sig til að undirrita samning við kæranda um samstarf félaganna í þessu tilliti þar sem skyldur aðila yrðu áréttaðar með skýrum hætti. Með slíkum samningi yrði betur tryggt að aðilar stæðu sameiginlega að m.a. sjúkdómavörnum, viðbrögðum við sjúkdómum og vöktun laxalúsar, en í því tilliti sé vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 33/2024. Í hinni kærðu ákvörðun hafi í engu verið tekið tillit til athugasemda kæranda.
Málsrök Matvælastofnunar: Stofnunin telur að vísa eigi kæru frá úrskurðarnefndinni þar sem hvorki skýr lagaheimild fyrir kæruaðild né lögvarðir hagsmunir geti rennt stoðum undir aðild kæranda. Hin kærða ákvörðun varði breytingu á rekstrarleyfi, en ekki hafi reynt á það fyrir nefndinni, svo stofnunin viti til, hvort kæruréttur sé fyrir hendi í slíkum tilvikum með tilliti til orðalags kæruheimildar 2. mgr. 4. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Að því er varði lögvarða hagsmuni sé alls óvíst hvort fyrirhuguð starfsemi kæranda í Önundarfirði muni eiga sér stað. Þá geti kæruaðild ekki byggst á því að kærandi hafi gert athugasemdir við auglýsta tillögu að rekstrarleyfi, enda hafi öllum verið frjálst að senda inn athugasemdir.
Heimild Matvælastofnunar til útgáfu á breyttu rekstrarleyfi byggi á 13. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi þar sem segi að stofnuninni sé heimilt að gera breytingar á eldistegundum að undangenginni umsókn. Óvíst sé hver vilji löggjafans hafi verið með lögum nr. 59/2021 er breytt hafi lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, en í breytingalögunum sé vísað til lífmassa en ekki tegunda, tilfærslu eldissvæða eða frjós lax. Með hinni kærðu breytingu á rekstrarleyfi leyfishafa hafi lífmassi ekki aukist heldur eingöngu verið gerð breyting á tegund og staðsetningu eldissvæðis.
Matvælastofnun hafi komist að þeirri niðurstöðu að hafna endurnýjun rekstrarleyfis kæranda, en sú ákvörðun sé til skoðunar hjá úrskurðarnefndinni, sbr. kærumál nr. 10/2025, og alls óvíst hvort það falli honum í vil. Stofnuninni beri að fara eftir málshraðareglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og hafi henni því ekki verið stætt á að bíða með leyfisveitinguna þar til niðurstaða í kærumálinu lægi fyrir.
Að því er varði þau gögn sem kærandi telji að Matvælastofnun hafi borið að afla sé bent á að sami búnaður sé fyrir bæði lax og regnbogasilung sem standast verði þær kröfur sem gerðar séu í staðli NS 9415:2009, sbr. d-lið 23. gr. 29. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Farið hafi verið yfir eiginfjárhlutfall vegna fjárfestinga í búnaði í upphafi og liggi það því fyrir. Framlögð gögn sem fylgt hafi umsókn leyfishafa hafi verið fullnægjandi.
Leyfishafi hafi staðfest að hann muni fá fornleifafræðing til að kanna svæðið við Hundsá, þ.e. breytingarsvæðið, með tvígeislamæli svo ganga megi úr skugga um hvort einhverjar óþekktar minjar leynist á svæðinu. Í greinargerð með hinu breytta rekstrarleyfi komi fram að gerð sé krafa um að framkvæmdaraðili leiti til Minjastofnunar Íslands áður en búnaður sé settur út. Sama krafa komi fram í leyfinu sjálfu. Því hafi verið komið til móts við þær athugasemdir Minjastofnunar sem hún hafi komið á framfæri vegna matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar.
Fyrir liggi að leyfishafi sé með rekstrarleyfi og starfsemi í Önundarfirði en kærandi ekki. Af því leiði að leyfishafi hafi forgang að svæðinu, samanber reglu um 5 km fjarlægðarmörk milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila í 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Engar forsendur hafi verið fyrir hendi til að gera skilyrði rekstrarleyfisins um samræmda útsetningu seiða og hvíld svæða og samstarf milli aðila innan sjókvíaeldissvæðis afdráttarlausara.
Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er farið fram á frávísun kærumálsins þar sem kæranda skorti lögvarða hagsmuni. Kærandi hafi ekki stundað fiskeldi í Önundarfirði a.m.k. síðastliðin níu ár og í raun hafi starfsemi verið nánast engin frá því að leyfi hafi upphaflega verið veitt fyrir rúmum áratug. Telja verði útilokað að leyfi kæranda í botni Önundarfjarðar verði endurnýjað, en fyrirhuguð áform hans um fiskeldi í firðinum fari gegn gildandi strandssvæðisskipulagi sem Matvælastofnun sé bundin af. Það sé ekki raunhæft að ganga út frá því að kærandi muni hefja starfsemi í Önundarfirði og geti hann því ekki talist aðili máls á þeim forsendum þar sem á skorti að hann hafi þá beinu, verulegu og sérstöku hagsmuni sem réttlætt geti aðild. Engu breyti þó hann hafi komið athugasemdum á framfæri eftir auglýsingu að tillögu rekstrarleyfisins, enda ótvírætt að slíkt skapi viðkomandi ekki réttarstöðu aðila máls.
Fullyrðing kæranda um að sú breyting sem gerð hafi verið með breytingalögum nr. 59/2021 um fiskeldi hafi sérstaklega snúið að frjóum laxi sé hreinn og klár heilaspuni, enda komi slík sjónarmið hvorki fram í lagatexta né lögskýringargögnum. Tilgangur ákvæðisins um vannýttan lífmassa, þ.e. bráðabirgðaákvæði IX, hafi verið að lagfæra ágalla sem telja megi að hafi verið á 2. mgr. 4. gr. a. í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi sem fjalli um úthlutun eldissvæða. Fljótlega eftir gildistöku laganna hafi stjórnvöld komist að þeirri niðurstöðu að umrætt lagaákvæði myndi skapa réttaróvissu um ónýttar framleiðsluheimildir, þ.e. í tilteknum fjörðum væri leyfilegur lífmassi samkvæmt útgefnum rekstrarleyfum minni en metið burðarþol fjarðar, en hinum ónýtta lífmassa væri ekki hægt að úthluta þar sem ekki væri mögulegt að úthluta nýjum eldissvæðum í viðkomandi firði. Svæðin sem um ræði séu tæmandi talin í ákvæðinu og sé Önundarfjörður þar tilgreindur. Af því leiði afdráttarlaust að uppboð skv. 4. gr. a. komi ekki til álita vegna eldis í firðinum.
Benda megi á nokkur atriði sem sýni að úthlutun sé ekki möguleg. Í fyrsta lagi séu eldissvæðin sem til greina gætu komið á grundvelli strandsvæðisskipulags Vestfjarða öll innan helgunarsvæðis leyfishafa með hliðsjón af fjarlægðarmörkum á grundvelli 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi. Þrátt fyrir að gömul fordæmi liggi fyrir um undanþágu frá reglunni geti það í dag ekki talist ásættanlegt að veita undanþágur fyrir jafn mikla nálægð fiskeldisstöðva ótengdra aðila í ljósi ríkari krafna sem gerðar séu um varnir gegn útbreiðslu smitsjúkdóma og sýkinga. Af úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 33/2024 megi ráða að ekki verði hvikað frá lágmarksfjarlægðarmörkum nema á grundvelli heildstæðs mats á áhættu á aukinni dreifingu dýrasjúkdóma og sníkjudýra sem leitt geti í ljós að réttlætanlegt kunni að vera að heimila frávik. Jafnframt sé vísað til forsendna sem hafi legið til grundvallar burðarþolsmati Hafrannsóknastofnunar frá 18. júní 2018, en í lokaorðum matsins hafi stofnunin sagt að ástæða væri til að halda í þau lágmarksfjarlægðarmörk milli eldissvæða sem reglugerðin kvæði á um.
Í annan stað verði að líta til þess að núverandi eldissvæði í Önundarfirði þeki um 7% af flatarmáli fjarðarins. Í umsögn Hafrannsóknastofnunar, dags. 22. nóvember 2022, um tilkynningu leyfishafa um færslu eldissvæðis í firðinum, komi fram að nágrannaþjóðir miði við að þetta viðmið sé að hámarki 5%. Þótt stofnunin vísi ekki í heimildir til að skýra forsendur þessa viðmiðs megi ráða af umsögninni að stofnunin telji að vistfræðilegar forsendur, sem og kröfur sem leiði af lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála, hafi þá þýðingu að ekki komi til álita að heimila eldissvæði sem yrði verulega umfram þetta viðmið í sama vatnshloti. Verði nýjum eldissvæðum úthlutað í Önundarfirði yrði hlutfallið væntanlega 10–12% af heildarflatarmáli fjarðarins, sem samræmist ekki framangreindum viðmiðum.
Þau sjónarmið kæranda að hin kærða breyting á rekstrarleyfi leyfishafa sé ósamrýmanleg endurútgáfu rekstrarleyfis kæranda styðjist ekki við haldgóð rök. Eldissvæðið út af Valþjófsdal, sem sé í mestri nálægð við eldissvæði kæranda í botni fjarðarins, taki engum breytingum. Þá blasi við að Matvælastofnun hafi lagt mat á það hvort kærandi nyti lögvarinna hagsmuna sem gætu staðið í veg fyrir breytingum á rekstrarleyfi leyfishafa. Niðurstaða stofnunarinnar hafi verið sú að slíkir hagsmunir væru ekki fyrir hendi, m.a. vegna þess að umsókn kæranda um endurnýjun stangist á við gildandi strandssvæðisskipulag eins og fram hafi komið.
Ekki beri að leggja fram öll gögn sem tilgreind séu í 12. gr. reglugerðar nr. 540/2020 þegar sótt sé um breytingu á rekstrarleyfi, heldur aðeins þau sem Matvælastofnun meti að nauðsynleg séu til að stofnunin geti lagt mat á þær breytingar sem sótt sé um. Af reglugerðinni verði ekki ráðið að strangari kröfur séu gerðar að þessu leyti til þegar um sé að ræða eldi á frjóum laxi heldur en regnbogasilungi, enda sé kostnaður, fjárfesting og rekstrarskilyrði í meginatriðum með sama hætti. Skilyrði er varði minjavernd séu nú þegar uppfyllt þar sem leyfishafi hafi látið framkvæma rannsóknir á hafsbotni undir eldissvæðinu við Hundsá, en búnaður til fiskeldis verði ekki settur út fyrr en Minjastofnun Íslands hafi yfirfarið niðurstöðurnar. Að því er varði það sjónarmið kæranda að „mikilvægt“ sé að skilyrði um samstarf við ótengda rekstraraðila verði gert afdráttarlausara, sé bent á að ekkert bendi til þess að fyrirtækin tvö muni í náinni framtíð starfrækja eldi í Önundarfirði. Þar að auki verði ekki séð að tilefni eða heimild hafi verið til þess að Matvælastofnun mælti fyrir um strangari skilyrði en þau sem fram komi í rekstrarleyfinu. Í því samhengi verði að líta til þess að ekki hafi verið um að ræða nýtt leyfi heldur breytingu á leyfi, en heimild stofnunarinnar til þess að setja skilyrði skv. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 beinist vitanlega fyrst og fremst að nýjum leyfum.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi 13. febrúar 2024 tilkynnt á heimasíðu sinni um breytta stjórnsýsluframkvæmd vegna byggingarleyfisskyldra sjókvía utan netlaga. Ekki liggi fyrir upplýsingar um hvort leyfishafi hafi í samræmi við það aflað sér byggingarleyfis vegna þeirra sjókvía sem hann hyggist setja niður á hinu nýja eldissvæði, en ef svo sé ekki leiði slíkt til ógildingar á kærðri ákvörðun. Það sé ekki rétt sem fram komi í umsögn Matvælastofnunar að ekki hafi reynt hafi á kæruheimild vegna breytingu á útgefnum rekstrarleyfum, en í dæmaskyni megi nefna úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 80/2022 þar sem kærð breyting á rekstrarleyfi hafi hlotið efnismeðferð.
Viðbótarathugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að ekki sé þörf á að byggingarleyfi liggi fyrir áður en rekstrarleyfi sé gefið út, eins og fram hafi komið í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í kærumáli nr. 36/2024, sem hafi einmitt varðað rekstrarleyfi kæranda í Ísafjarðardjúpi. Leyfishafi muni afla byggingarleyfis vegna hins nýja eldissvæðis áður en starfsemi hefjist þar.
Niðurstaða: Um kæruaðild í þeim málum sem undir úrskurðarnefndina heyra er fjallað í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar er kveðið á um að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra eigi. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Almennt ber þó að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að kæranda skorti lögvarða hagsmuni tengda kærðri ákvörðun nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæfa þýðingu fyrir slíka hagsmuni að fá úr ágreiningi leyst.
Fyrir liggur að kærandi hefur um árabil haft með höndum rekstrarleyfi til að starfrækja sjókvíaeldi í Önundarfirði, en af fyrirliggjandi gögnum verður ráðið að engin starfsemi hafi farið fram í sjókvíum frá því kærandi fékk rekstrarleyfið framselt árið 2016. Rann gildistími leyfisins út árið 2021 og hefur kærandi freistað þess síðastliðin ár að fá það endurnýjað auk þess sem áform hans standa til þess að stunda umfangsmeira eldi í firðinum. Fyrr í dag kvað úrskurðarnefndin upp úrskurð í kærumáli nr. 10/2025 þar sem ákvörðun Matvælastofnunar frá 19. desember 2024, um að synja umsókn kæranda um endurnýjun leyfisins, var felld úr gildi á þeim grundvelli að rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar hefði verið áfátt. Á þessum tímapunkti er því ekki útséð um að kærandi muni starfrækja sjókvíaeldi í Önundarfirði. Af þeim sökum er ekki loku fyrir það skotið að úrlausn þessa kærumáls, um gildi rekstrarleyfis ÍS 47 ehf. fyrir sjókvíaeldi í Önundarfirði, geti haft áhrif á lögvarða hagsmuni kæranda. Uppfyllir hann því skilyrði kæruaðildar skv. fyrrgreindri 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.
Krafa kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar byggir að meginstefnu til á því að bráðabirgðaákvæði IX í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. 1. gr. breytingalaga nr. 59/2021, hefði átt að girða fyrir útgáfu hins breytta rekstrarleyfis þar sem á grundvelli ákvæðisins komi ekki til frekari úthlutunar á heimild til að ala frjóan lax nema að undangengnu útboði. Fram kemur í fyrsta málslið þessa bráðabirgðaákvæðis að heimilt sé að „úthluta opinberlega því magni í lífmassa sem heimilt getur verið að ala í Arnarfirði, Berufirði, Fáskrúðsfirði, Ísafjarðardjúpi, Reyðarfirði og Önundarfirði og er umfram heimildir í leyfum til fiskeldis og heimildir sem kunna að verða veittar á grundvelli umsókna sem til meðferðar koma samkvæmt ákvæði til bráðabirgða II.“ Af orðalagi bráðabirgðaákvæðisins verður ráðið að frekari lífmassi eldisdýra, sem heimilt getur verið að ala í Önundarfirði, komi ekki til úthlutunar nema að undangengnu útboði í samræmi við 3. mgr. 4. gr. a. í lögum nr. 71/2008. Engin aukning varð á heimiluðum lífmassa þegar gerð var breyting á rekstrarleyfi leyfishafa. Samkvæmt því á greint ákvæði ekki við um það tilfelli sem hér er til umfjöllunar og verður því að hafna sjónarmiðum kæranda þar að lútandi.
Af hálfu kæranda er á því byggt að staðsetning eldissvæða í breyttu rekstrarleyfi leyfishafa á nýtingarreitnum SN22 samkvæmt strandsvæðisskipulagi Vestfjarða fari gegn áformum kæranda um sjókvíaeldi í Önundarfirði. Ekki er hægt að líta svo á að áform kæranda um sjókvíaeldi á því sama svæði, sem ekki hafa hlotið málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, geti girt fyrir að kærandi nýti svæðið.
Í 13. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi er greint frá þeim gögnum sem fylgja skulu umsókn um breytingu á rekstrarleyfi, en eftir atvikum getur þurft að leggja fram sömu gögn og þegar sótt er um nýtt rekstrarleyfi, sbr. 4. tl. 2. mgr. reglugerðargreinarinnar. Telur kærandi að skort hafi á tilskilin gögn, s.s. um áætlun um fjárfestingar í búnaði ásamt staðfestingu á stöðu eigin fjár og eiginfjárhlutfalli umsækjanda, sbr. b-lið 2. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar. Þrátt fyrir að eldisstarfsemi taki óhjákvæmilega einhverjum breytingum þegar ala á lax í kví í stað þorsks verður ekki talið að um slíka breytingu sé að ræða að þörf hafi verið á þeim gögnum sem kærandi vísar til. Að þessu virtu verður að telja að fullnægjandi gögn hafi legið fyrir Matvælastofnun við afgreiðslu umsóknar leyfishafa.
Í matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar frá 7. febrúar 2023 er að finna umfjöllun um menningarminjar, en þar segir að með vísan til umsagnar Minjastofnunar Íslands þurfi að setja skilyrði í rekstrarleyfi um að fornleifafræðingur, með þekkingu á neðansjávarminjum, verði fenginn til að fara yfir athuganir sem gerðar verði á hafsbotninum undir eldiskvíum á eldissvæði við Hundsá og eftir atvikum gera Minjastofnun grein fyrir niðurstöðum. Í hinu kærða rekstrarleyfi segir að leyfishafa beri að hafa samráð við Minjastofnun um staðsetningu botnfestinga fyrir sjókvíaeldisstöð. Fallast má á með kæranda að skilyrðið sé ekki fyllilega í samræmi við tilmæli Skipulagsstofnunar. Til þess er á hinn bóginn að líta að í matsskylduákvörðun getur stofnunin einvörðungu sett fram ábendingar en ekki skilyrði um tilhögun framkvæmdarinnar, sbr. 2. mgr. 20. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat og áætlana. Í samræmi við það er leyfisveitanda, við útgáfu leyfis fyrir tilkynningarskyldri framkvæmda, einungis skylt skv. 26. gr. laganna að kynna sér tilkynningu framkvæmdaraðila og ákvörðun og kanna hvort framkvæmdin sé í samræmi við tilkynnta framkvæmd. Að þessu athuguðu er ekki um ræða annmarka að lögum sem varðað getur gildi hinnar kærðu ákvörðunar, en leyfishafi hefur við meðferð þessa kærumáls upplýst að þegar hafi farið fram rannsóknir á hafsbotni undir eldissvæðinu við Hundsá og að búnaður til fiskeldis verði ekki settur út fyrr en Minjastofnun hafi farið yfir niðurstöðu þeirra rannsókna.
Að lokum hefur kærandi gert athugasemdir við skilyrði í umþrættu rekstrarleyfi sem snýr að samstarfi við aðra leyfishafa um samræmda útsetninga seiða og hvíld eldissvæða og sameiginlegar sjúkdómavarnir, en að mati kæranda hefði skilyrðið átt að vera afdráttarlausara og skyldur aðila í því tilliti áréttaðar með skýrari hætti. Með hliðsjón af því að greint skilyrði er í samræmi við orðalag 6. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020, sem og því að engu öðru fiskeldi er nú til að dreifa í Önundarfirði, verður að hafna þessum sjónarmiðum kæranda.
Fyrir liggur að hin umþrætta ákvörðun Matvælastofnunar frá 13. mars 2025, um að gefa út breytt rekstrarleyfi vegna sjókvíaeldis kæranda í Önundarfirði, var í samræmi við matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar. Að teknu tilliti til þess og því sem að framan greinir, svo og þar sem ekki verður séð að neinir þeir annmarkar séu á málsmeðferð eða efni hinnar kærðu ákvörðunar sem varða geta gildi hennar, verður kröfu kæranda þar um því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um að ógilda ákvörðun Matvælastofnunar frá 13. mars 2025 um að gefa út breytt rekstrarleyfi vegna sjókvíaeldis ÍS 47 ehf. í Önundarfirði.
