Ár 2005, föstudaginn 25. nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ásgeir Magnússson héraðsdómari.
Fyrir var tekið mál nr. 62/2005, kæra fjögurra íbúa og eigenda fasteigna við Stigahlíð í Reykjavík á ákvörðun Borgarráðs Reykjavíkur frá 7. júlí 2005 um að samþykkja tillögu að breyttu deiliskipulagi lóðar Menntaskólans við Hamrahlíð.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 10. ágúst 2005, er barst nefndinni 11. sama mánaðar, kæra Ó, Stigahlíð 50, Ó og Þ, Stigahlíð 56 og H, Stigahlíð 60, Reykjavík, þá ákvörðun Borgarráðs Reykjavíkur frá 7. júlí 2005 að samþykkja tillögu að breyttu deiliskipulagi lóðar Menntaskólans við Hamrahlíð. Ákvörðunin var auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 29. ágúst 2005. Verður að skilja erindi kærenda svo að þeir krefjist ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Málsatvik: Þann 22. desember 2004 samþykkti skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur að auglýsa tillögu að deiliskipulagi lóðar Menntaskólans við Hamrahlíð, gerðu í nóvember 2004. Áður hafði nefndin vísað málinu til kynningar í hverfisráði Hlíða. Borgarráð samþykkti bókun skipulags- og byggingarnefndar á fundi sínum þann 6. janúar 2005. Umrædd skipulagstillaga, sem auglýst var, gerði ekki ráð fyrir því að í gildi væri deiliskipulag fyrir lóðina og var hún því sett fram eins og um nýtt deiliskipulag væri að ræða.
Athugasemdir bárust við tillöguna á auglýsingatíma frá 10 íbúum í Stigahlíð 50-64, með bréfi dags. 23. febrúar 2005, þar á meðal kærendum máls þessa. Í þeim athugasemdum var m.a. bent á að þegar lóðir við Stigahlíð hefðu verið seldar hefði kaupendum verið kynnt þágildandi deiliskipulag, sem samþykkt hafi verið árið 1983, en í því hafi verið gert ráð fyrir byggingarheimildum á lóð menntaskólans sunnan við núverandi skólahús.
Í framhaldi af þessum athugasemdum voru eldri samþykktir vegna lóðarinnar yfirfarnar og töldu borgaryfirvöld, eftir þá athugun, að með vísan til 11. tl. til bráðabirgða með skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 mætti líta svo á að fyrrnefnt deiliskipulag frá 1983 væri í gildi. Einnig kom fram nýrra deiliskipulag, frá árinu 1990, sem gerði ráð fyrir viðbyggingum austan við skólahúsið. Í kjölfar þessa leituðu borgaryfirvöld álits Skipulagsstofnunar á því hvaða deiliskipulag, ef nokkurt, væri í gildi á lóðinni. Í áliti stofnunarinnar, dags. 23. mars 2005, kom fram að deiliskipulagið frá 1990 teldist í gildi þrátt fyrir að það hafi ekki verið kynnt, enda fullnægði það skilyrðum 11. tl. bráðabirgðarákvæðis skipulags- og byggingarlaga. Lagði stofnunin til að uppsetningu skipulagstillögunnar yrði breytt í samræmi við þetta álit og að hún yrði auglýst að nýju, svo breytt.
Á fundi skipulagsráðs Reykjavíkur 20. apríl 2005 var lagt til að tillagan yrði auglýst að nýju með þeim breytingum sem fram kæmu í umsögn skipulagsfulltrúa. Ákvað Borgarráð á fundi sínum hinn 28. apríl 2005 að tillagan yrði auglýst að nýju og að halda bæri kynningarfund um málið. Var tillagan auglýst og jafnframt kynnt á opnum fundi sem haldinn var 18. maí 2005.
Á fundi skipulagsráðs, 29. júní 2005, var tillagan tekin fyrir á ný að lokinni auglýsingu. Athugasemdabréf höfðu þá borist frá einum íbúa við Hamrahlíð og nokkrum íbúum við Stigahlíð. Á fundinum var lagt fram bréf menntamálaráðuneytisins, dags. 15. júní 2005, og umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 20. júní 2005. Skipulagsráð samþykkti tillöguna með þeim breytingum sem fram komu í umsögn skipulagsfulltrúa en einhverjar breytingar munu hafa verið gerðar á tillögunni með hliðsjón af athugasemdum nágranna sem m.a. miðuðu að því að draga úr skuggavarpi yfir á grannlóðir. Var málinu vísað til Borgarráðs sem samþykkti ákvörðunina á fundi sínum hinn 7. júlí 2005.
Málið var eftir þetta sent Skipulagsstofnun til yfirferðar. Lýsti stofnunin þeirri afstöðu sinni í bréfi, dags. 28. júlí 2005, að ekki væri gerð athugasemd við að tillagan yrði auglýst í B-deild Stjórnartíðinda, en kallað var eftir lagfærðum gögnum. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins birtist loks hinn 29. ágúst 2005. Höfðu kærendur þá þegar kært ákvörðun borgaryfirvalda um skipulagið til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 10. ágúst 2005, svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er bent á að óvanalega hátti til um Stigahlíð því einbýlishúsalóðir þar hafi verið seldar hæstbjóðendum. Þegar gerður hafi verið kaupsamningur við Reykjavíkurborg vegna lóðakaupanna hafi kaupendum verið afhent innbundið hefti með deiliskipulagsuppdráttum og skilmálum svæðisins, dags. í janúar 1983. Kærendum sé ljóst að af þessu leiði ekki að þeir eigi rétt á því að deiliskipulag svæðisins standi óbreytt um aldur og ævi. Þeir óski hins vegar eftir því að tillit sé tekið til þessa og að skipulag svæðisins sé í anda þess skipulags lóðar Menntaskólans við Hamrahlíð frá árinu 1983 sem þeim hafi verið kynnt sérstaklega og sagt að unnið yrði eftir.
Ekki verði fallist á að deiliskipulag, sem samþykkt hafi verið í Borgarráði 26. júní 1990, hafi haft nokkurt gildi. Tillaga að deiliskipulagi lóðar Menntaskólans við Hamrahlíð hafi fyrst verið kynnt sem nýtt deiliskipulag snemma á árinu 2005. Tillagan hafi síðan verið endurkynnt sem breyting deiliskipulags frá árinu 1990. Verði ráðið af bréfi skipulags- og byggingarsviðs Reykjavíkurborgar til Skipulagsstofnunar, dags. 15. mars 2005, og svari Skipulagsstofnunar varðandi þetta efni, að vafi hafi þótt leika á um gildi umrædds skipulags. Talsvert skorti á upplýsingar varðandi meðferð deiliskipulagsins frá árinu 1990. Einungis komi fram í bréfi skipulags- og byggingarsviðs að umrætt skipulag hafi verið samþykkt í Borgarráði 26. júní 1990. Skipulagið hafi ekki verið kynnt hagsmunaaðilum og ekki komi fram hvort það hafi verið samþykkt í borgarstjórn og auglýst með lögbundnum hætti. Af bréfaskrifum megi sjá að starfsmenn skipulags- og byggingarsviðs hafi að minnsta kosti talið vafasamt að umrætt skipulag væri gilt og hafi þeir snúið sér til Skipulagsstofnunar varðandi gildi þess. Ekki sé hægt að fallast á að skipulagið hafi öðlast gildi við gildistöku 11. tl. bráðabirgðaákvæðis skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, heldur hljóti það ákvæði að hafa átt að taka til þeirra skipulagsákvarðana sem eðlilega afgreiðslu hafi hlotið samkvæmt eldri skipulagslögum. Ákvæðið geti ekki hafa átt að vera allsherjar syndaaflausn, yfirbreiðsla, vegna mistaka við skipulagsgerð. Umrætt deiliskipulag frá árinu 1990 hafi að líkindum ekki lotið eðlilegu stjórnsýsluferli deiliskipulags. Hagsmunaaðilar hafi þar af leiðandi ekki átt þess kost að gera athugasemdir, kynna sér skipulagið og haga sínum gerðum í samræmi við það.
Þar sem eigendum lóða í Stigahlíð hafi verið kynnt deiliskipulagið frá árinu 1983 sérstaklega og með beinum hætti hljóti stjórnvöldum að hafa verið skylt að kynna nýtt og gjörbreytt skipulag á árinu 1990 með sambærilegum hætti.
Kærendur benda á að enginn rökstuðningur liggi að baki fullyrðingum þess efnis að hagkvæmara sé að reisa hinar umdeildu viðbyggingar á austurhluta lóðar Menntaskólans við Hamrahlíð í stað suðurhluta hennar. Athyglisvert sé að starfsmenn skipulags- og byggingarsviðs taki heldur ekki undir fullyrðingar skipulagshöfunda þess efnis. Ekki hafi verið tekin sjálfstæð afstaða til þeirrar grundvallarspurningar hvort viðbyggingar við Menntaskólann í Hamrahlíð hefðu ekki allt eins getað verið sunnan megin við skólann, en á þann veg hafi arkitekt skólans séð framtíðarstækkun hans fyrir sér. Ekki hafi heldur verið lagðir á vogaskálarnar þeir mörgu kostir sem felist í því að beina viðbyggingum skólans inn á suðurhluta lóðar. Megi þar nefna verndun yfirbragðs aðalbyggingar og að ásýnd skólans verði önnur, léttari og fallegri, verði vel gert útisvæði og sparkvöllur staðsett á eystri hluta lóðar. Enginn vafi sé á því að það samræmdist betur nábýli skólans við hina lágreistu íbúðarbyggð Stigahlíðar ef farið væri eftir meginstefnu deiliskipulagsins frá árinu 1983.
Kærendur benda einnig á að núverandi tillaga geri ráð fyrir tvöfalt meira byggingarmagni en áformað hafi verið í skipulagstillögunni frá 1990 og sé því ekki hægt að fallast á staðhæfingu borgaryfirvalda um að breytingar nú víki aðeins lítillega frá þeirri tillögu. Þá hafi ekki verið gerð fullnægjandi grein fyrir áhrifum aukinnar bílaumferðar og ekki hafi verið tekin afstaða til gangandi umferðar. Ekki sé heldur gerð grein fyrir því við hvaða fjölgun nemenda og kennara sé miðað í mati borgaryfirvalda.
Skilaboð frá starfsmönnum skipulags- og byggingarsviðs á fundi með íbúum og í bréfi, dags. 20. júní 2005, þess efnis að íbúar geti krafist skaðabóta ef á þá sé hallað lýsi ekki skilningi á eðli þessa máls. Íbúar Stigahlíðar séu ekki á móti viðbyggingu við Menntaskólann við Hamrahlíð en sætti sig ekki við að það sé gert með metnaðarlausum hætti þar sem ekki verði séð að tillit sé tekið til nærliggjandi byggðar eða byggingalistarlegs gildis aðalbyggingar skólans.
Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 14. nóvember 2005, gerir Hróbjartur Jónatansson hrl. f.h. kærenda ítarlega grein fyrir frekari sjónarmiðum þeirra í málinu. Er þar fyrst vísað til álits umboðsmanns Alþingi í máli nr. 727/1993 þar sem fram komi sjónarmið sem leggja eigi til grundvallar við úrlausn máls þessa. Þá er frá því greint að ákveðið hafi verið á árinu 1984 að selja lóðir við Stigahlíð hæstbjóðendum, en verð lóðanna hafi verið afar hátt, um 20 milljónir króna að meðaltali reiknað til núvirðis. Við sölu lóðanna hafi verið vísað til deiliskipulags er samþykkt hafi verið í Borgarráði þann 12. júlí 1983 og 14. nóvember 1983. Í afsölum fyrir lóðunum hafi verið tekið fram að um þær giltu skipulags- og byggingaskilmálar sem samþykktir hefðu verið af skipulagsnefnd og Borgarráði og afsalshafinn hefði kynnt sér og skuldbundið sig til að hlíta. Hafi þarna verið vísað til þess skipulags sem gert hafi ráð fyrir byggingum á suðurhluta skólalóðarinnar, en opnu svæði og sparkvelli á austurhluta hennar.
Með vísan til framangreindra skilmála um sölu lóðanna sé vafalaust að bæði þáverandi borgaryfirvöld og kaupendur lóðanna hafi litið svo á að hluti bindandi samningsskilmála um lóðirnar væri þágildandi deiliskipulag og þar af leiðandi hafi falist í lóðarsölusamningunum þær forsendur að ekki yrði hróflað við deiliskipulaginu í framtíðinni nema samkomulag tækist um slíkt með borgaryfirvöldum og eigendum fasteigna við Stigahlíð 50-94.
Af kynningargögnum sjáist að hið nýja deiliskipulag byggi á skipulagi sem samþykkt hafi verið í borgarráði 1990. Það skipulag hafi ekki verið kynnt kærendum með þeim hætti sem þágildandi skipulagslög nr. 19/1964, hafi mælt fyrir um, sbr. 11. gr. sbr., 17. gr. þeirra laga og þar af leiðandi hafi það ekki gildi gagnvart kærendum. Einungis skipulagið frá 1983 hafi gildi gagnvart þeim enda hafi það verið kynnt sérstaklega fyrir kaupendum lóðanna og auk þess verið hluti samningsskilmála um lóðirnar. Bráðabirgðaákvæði 11. tl. núgildandi skipulags- og byggingarlaga sem með afturvirkum hætti leysi sveitarstjórn undan þeirri skyldu að auglýsa deiliskipulag stríði berlega gegn eignaréttarákvæði stjórnarskrárinnar. Því sé ætlað að hafa íþyngjandi verkanir gagnvart kærendum og svipti þá þeim almenna andmælarétti sem viðurkenndur sé í stjórnsýslurétti þegar um sé að ræða aðgerðir stjórnvalda sem snerta hagsmuni manna. Á grundvelli þessa beri að skýra bráðabirgðaákvæðið þröngt og í samræmi við tilgang þess. Af lögskýringargögnum verði helst ráðið að 11. tl. bráðabirgðaákvæðisins sé ætlað að lögfesta skipulag sem hafi þegar verið framkvæmt og þar af leiðandi kunnugt hlutaðeigandi einstaklingum sem átt hafi hagsmuna að gæta. Af þessum sökum beri að skýra ákvæðið svo að það nái einvörðungu til skipulags sem þegar hafi verið hrint í framkvæmd með byggingu mannvirkja en ekki, eins og hér hátti til, að lögfesta skipulag sem ekki hafi verið byggt eftir. Í slíkum tilfellum verði, í samræmi við núgildandi skipulagslög, að leggja deiliskipulag, sem ekki hafi komið til framkvæmda, undir málsmeðferðarreglur núgildandi skipulags- og byggingarlaga áður en ráðist verði í byggingu mannvirkja. Deiliskipulagið frá 1990 hafi því ekkert gildi gagnvart kærendum og beri því að leggja til grundvallar að áður gildandi skipulag sé frá 1983.
Kærendur telja loks, með hliðsjón af sjónarmiðum í tilvitnuðu áliti umboðsmanns Alþingis, að Reykjavíkurborg þurfi að sýna fram á að veigamiklar ástæður réttlæti þá ákvörðun borgarinnar að brjóta samninga við viðsemjendur sína um téðar lóðir í Stigahlíð og breyta þágildandi deiliskipulagi með þeim hætti sem borgin stefni að. Skorti verulega á að borgaryfirvöld hafi réttlætt breytinguna á deiliskipulaginu með fullnægjandi hætti. Engar breytingar hafi orðið á landfræðilegum aðstæðum á svæðinu en þó sé vísað til sjónarmiða um þær sem rök fyrir breytingunni. Í raun séu engin málefnaleg skilyrði fyrir því að fella deiliskipulagið frá 1983 úr gildi með þeim hætti sem gert hafi verið.
Í þessu sambandi skipti einnig afar miklu máli að byggingarleyfishafinn sjálfur, menntamálaráðuneytið, hafi lýst því yfir skriflega að ekki sé þörf á þeirri byggingu sem merkt sé II í breytingu þeirri á deiliskipulagi sem hér sé deilt um. Sú þörf kunni þó að skapast einhvern tímann í framtíðinni. Með hliðsjón af þessu sé fráleitt að breyta deiliskipulaginu nú á þann hátt sem ráðgert sé, sérstaklega þegar litið sé til mótmæla íbúa við Stigahlíð við þessum breytingum, sem m.a. hafi sannanlega í för með sér skerðingu kvöldsólar í þeim húsum við Stigahlíð sem liggi næst hinum nýja byggingarreit auk þess að þrengja byggðina, skerða grenndarrými og útileikjaaðstöðu á svæðinu, auka umferð og verðfella fasteignir kærenda.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er hafnað málsástæðum kæranda og sjónarmiðum um að umrædd skipulagsbreyting valdi þeim tjóni.
Einnig er því vísað á bug að gallar hafi verið á afgreiðslu málsins og vísað til málsgagna, en af þeim megi ráða að vandað hafi verið til meðferðar málsins.
Kærendur byggi aðallega á gildi eldri deiliskipulagsáætlana á svæðinu. Eins og áður hafi komið fram hafi það verið álit Skipulagsstofnunar að deiliskipulag frá 1990 væri í gildi þrátt fyrir að það hefði ekki verið kynnt íbúum sérstaklega, en slík túlkun sé í samræmi við 11. tl. bráðabirgðaákvæðis skipulags- og byggingarlaga þar sem deiliskipulag teljist hafa gildi sem unnið hafi verið á grundvelli aðalskipulags og samþykkt af sveitarstjórn fyrir 1. janúar 1998 án tillits til þess hvort það hafi verið auglýst, staðfest af ráðherra eða samþykkt af skipulagsstjóra ríkisins skv. eldri lögum og reglugerðum. Með vísan til þessa hafi skipulagsráð ákveðið að auglýsa að nýju tillögu að breytingu á deiliskipulagi lóðar Menntaskólans við Hamrahlíð en fyrri tillaga hafi verið sett upp eins og um nýtt skipulag lóðarinnar væri að ræða. Jafnframt megi benda á að Reykjavíkurborg hafi ekki heimild til að velja og hafna þegar gildi eldri deiliskipulagsákvarðana sé metið. Í 11. tl. til bráðabirgða séu tekin af öll tvímæli um að skipulagsuppdrættir, sem uppfylli lágmarksskilyrði um útlit og framsetningu slíkra áætlana og fullnægi að öðru leyti skilyrði ákvæðisins, séu í gildi og sé Reykjavíkurborg óheimilt að líta framhjá þeim þegar unnið sé deiliskipulag í grónum hverfum borgarinnar. Ekki sé því fallist á þær röksemdir að umþrætt deiliskipulag frá 1990 hafi ekki öðlast gildi.
Ástæður þess að nýjum byggingum sé markaður reitur austan núverandi byggingar séu fyrst og fremst sjónarmið um aðgengi og landfræðilegar aðstæður. Embættismenn Reykjavíkurborgar hafi að sjálfsögðu farið yfir þær röksemdir sem lagðar séu til grundvallar þegar ákveðið sé að ráðast í deiliskipulagsgerð eða breytingar á fyrirliggjandi eldra deiliskipulagi. Ljóst þyki að landfræðilegar aðstæður geri það að verkum að nær ógerlegt sé að koma fyrir nýjum byggingum, sem uppfylli kröfur um rými, tengsl við núverandi byggingu og kostnað, á þeim stað sem áformað hafi verið í deiliskipulaginu frá árinu 1983. Ljóst sé einnig að allt aðgengi, þar með talið öryggisaðkoma og aðgengi fatlaðra, yrði ekki eins og best verði á kosið ef byggt væri sunnan við núverandi byggingu. Samkvæmt upplýsingum frá skipulagshöfundum sé það einnig ósk skólans að hlíðin njóti verndunar svo nýta megi hana áfram til kennslu í náttúrufræðum. Auk þessa megi einnig benda á að allt frá árinu 1990 hafi verið gert ráð fyrir því að betur fari á að viðbyggingar rísi á þeim stað þar sem nú sé fyrirhugað að reisa íþróttahús skólans.
Að því er varði umferðarmál þá hafi sérstaklega verið óskað eftir áliti verkfræðistofu framkvæmdasviðs Reykjavíkurborgar um áhrif aukins byggingarmagns á umferð í Hamrahlíð og nærliggjandi götum. Mat framkvæmdasviðs hafi verið að umrætt byggingarmagn gæti leitt til meðalumferðaraukningar um Hamrahlíð sem nemi 200 bílum á sólarhring. Það sé um 2,5% aukning, sem verði að teljast óverulegt. Einnig beri að líta á það að með skipulagsbreytingunni sé verið að leggja grunn að því að unnt verði að uppfylla nútíma kröfur til skólahúsnæðis með því að auka það að gæðum. Aðalmarkmið stækkunarinnar sé ekki fjölgun nemenda, heldur að koma allri starfsemi skólans undir eitt þak og gefa nemendum kost á líkamsrækt eins og lögboðið sé í framhaldsskólum, en áður hafa nemendur þurft að sækja leikfimi utan skólans. Ekki sé því fallist á að viðbyggingin hafi í för með sér slíka aukningu á umferð sem kærendur haldi fram. Talið sé að umferðaraukning á svæðinu verði í algeru lágmarki miðað við fyrirliggjandi umsögn verkfræðistofu.
Reykjavíkurborg telur einnig að sjónarmið kærenda um skerðingu á eignarrétti séu þess eðlis að það geti aldrei valdið ógildingu umræddra ákvarðana. Ljóst sé að hin samþykkta breyting á deiliskipulagi geti valdið einhverjum afmörkuðum grenndaráhrifum á hluta af lóðum kærenda en við slíkum áhrifum megi að jafnaði búast þegar gerðar séu breytingar á húsum í þéttbýli. Aukning skuggavarps inn á lóðir kærenda, þegar sól sé lægst á lofti, sé í lágmarki, auk þess sem útsýnisskerðing sé minniháttar. Við umfjöllun um grenndarsjónarmið verði sérstaklega að hafa í huga að í skipulags- og byggingarlögum sé gert ráð fyrir að sveitarstjórnir hafi heimildir til þess að vinna að og breyta skipulagsáætlunum sbr. t.d. 25. og 26. gr. þeirra laga.
Eigendur fasteigna í þéttbýli geti því ávallt vænst þess að breytingar verði gerðar á skipulagi sem haft geti í för með sér skerðingu á útsýni, aukið skuggavarp, umferðaraukningu eða aðrar breytingar. Verði menn almennt að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir með slíkum breytingum. Að teknu tilliti til allra atriða sé ljóst að grenndaráhrif fyrirhugaðra breytinga á húsi Menntaskólans við Hamrahlíð geti ekki talist það veruleg að leitt geti til ógildingar skipulagsbreytingarinnar á grundvelli almennra reglna grenndarréttarins. Telji aðilar sig hins vegar geta sannað að þeir hafi orðið fyrir tjóni umfram það sem almennt megi búast við hjá fasteignaeigendum í þéttbýli eigi þeir bótarétt skv. ákvæðum 33. gr. skipulags- og byggingarlaga. Um bótarétt sé úrskurðarnefndin hins vegar ekki bær til að fjalla.
Andmæli lóðarhafa: Af hálfu menntamálaráðuneytisins hefur ekki verið skilað greinargerð í máli þessu en í bréfi er ráðuneytið sendi úrskurðarnefndinni hinn 4. október 2005 vegna kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda er tekið fram að ráðuneytið telji öll áform um framkvæmdir á lóðinni styðjast við lögformlegar heimildir borgaryfirvalda.
Aðilar máls þessa hafa fært fram frekari röksemdir fyrir sjónarmiðum sínum í málinu. Verða þær ekki raktar hér frekar en úrskurðarnefndin hefur haft þær allar til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Vettvangsganga: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 17. nóvember 2005, en ekki þóttu efni til að boða til formlegrar vettvangsgöngu í málinu.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar Borgarráðs Reykjavíkur frá 7. júlí 2005 um að samþykkja tillögu að breyttu deiliskipulagi lóðar Menntaskólans við Hamrahlíð. Ágreiningur er um það hvaða skipulag hafi áður gilt á svæðinu og þar með hver hafi verið grundvöllur hinnar umdeildu ákvörðunar.
Af hálfu kærenda er því haldið fram að líta hefði átt á deiliskipulag frá árinu 1983 sem gildandi skipulag á svæðinu þegar tillaga að breyttu skipulagi var kynnt í ársbyrjun 2005, enda hafi það skipulag verið kynnt lóðarhöfum við Stigahlíð á árinu 1984 er þeir keyptu eignarlóðir sínar á svæðinu. Af hálfu borgaryfirvalda hefur hins vegar verið lagt til grundvallar að á svæðinu hafi gilt deiliskipulag sem samþykkt hafi verið á árinu 1990, en gildi þess eigi sér stoð í 11. tl. bráðabirgðaákvæðis skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Úrskurðarnefndin telur að rétt hafi verið að leggja til grundvallar að deiliskipulagið frá 1990 hafi gilt um svæðið þegar umdeild tillaga að breyttu skipulagi kom fram. Verður að skilja umrætt ákvæði 11. tl. til bráðabirgða á þann veg að deiliskipulagsákvarðanir, sem samþykktar hafi verið í sveitarstjórn fyrir 1. janúar 1998, gildi þrátt fyrir að þær hafi ekki verið auglýstar eða hlotið staðfestingu ráðherra eða skipulagsstjóra ríkisins eftir eldri lögum. Verður ekki fallist á að ákvæðið eigi einungis við um skipulag sem komið hafi að fullu til framkvæmda, eins og kærendur halda fram, enda þykja lögskýringargögn ekki gefa tilefni til þeirrar túlkunar.
Hvað varðar skilyrðið um samþykkt sveitarstjórnar skal áréttað að í Reykjavík hefur borgarráð lengi farið með vald sveitarstjórnar til að samþykkja deiliskipulagsákvarðanir og byggist það fyrirkomulag á samþykkum um stjórnsýslu borgarinnar. Verður því ekki fallist á að skipulaginu frá 1990 hafi verð áfátt hvað þetta varðar, eins og kærendur hafa haldið fram.
Af hálfu kærenda er einnig á því byggt að umrætt ákvæði 11. tl. til bráðabirgða stríði gegn eignaréttarákvæði stjórnarskrár. Fellst úrskurðarnefndin á að með ákvæðinu sé í veigamiklum atriðum vikið frá lagareglum er varða meðferð og birtingu skipulagsákvarðana og að heimildir ákvæðisins kunni að orka tvímælis. Það er hins vegar ekki á færi úrskurðarnefndarinnar, sem stjórnvalds, að leggja mat á stjórnskipulegt gildi laga heldur er það viðfangsefni dómstóla. Verður því að leggja til grundvallar að deiliskipulagið frá 1990 hafi verði í gildi er hin umdeilda skipulagstillaga var unnin og að það hafi því legið til grundvallar tillögugerðinni. Í þessu sambandi þykir rétt að taka fram að ekkert liggur fyrir um að eldra deiliskipulag svæðisins frá 1983 hafi verið auglýst eða staðfest af skipulagsstjóra ríkisins og ríkir því óvissa um hvort það skipulag hafði lögformlegt gildi á árinu 1984 þegar kaupendum lóða við Stigahlíð var kynnt efni þess.
Samkvæmt framansögðu var borgaryfirvöldum rétt að leggja til grundvallar að í gildi væri deiliskipulag það sem gert var árið 1990. Var hin nýja tillaga byggð á þeim grunni sem þar hafði verið lagður og felur hún því í sér nánari útfærslu fyrra skipulags, en gerir jafnframt ráð fyrir verulegri aukningu byggingarmagns. Verður þó ekki talið að með tillögunni hafi verið gengið svo freklega gegn grenndarhagsmunum kærenda að ógilda beri hina umdeildu ákvörðun af þeim ástæðum.
Ekki verður heldur á það fallist að borgaryfirvöldum hafi verð óheimilt að breyta skipulagi umrædds svæðis vegna sjónarmiða um gildi og eðli skipulags, sem rakin eru í tilvitnuðu áliti umboðsmanns Alþingis. Verður í því sambandi að líta til þess að liðin eru meira en 20 ár síðan skipulag það, sem kærendur vilja leggja til grundvallar, var unnið og að um er að ræða stóra stofnanalóð þar sem búast má við að breyta þurfi byggingaráformum með hliðsjón af breyttum kröfum um umhverfi og aðstöðu skólastofnana af því tagi sem hér um ræðir. Verður því ekki fallist á að kærendur hafi mátt treysta því að ekki gæti komið til breytinga á skipulagi svæðisins áratugum saman.
Af hálfu kærenda hefur verið vísað til þess að þeim hafi verið kynnt skipulag svæðisins frá 1983 við kaup á lóðum á árinu 1984. Má fallast á að kynning skipulagsins kunni að hafa verið ein af mörgum ákvörðunarástæðum kaupenda er festu kaup á byggingarlóðum við Stigahlíð en af því leiðir ekki að borgaryfirvöld hafi bundið hendur sínar varðandi breytingar á skipulagi svæðisins. Telur nefndin hér vera um einkaréttarlegar forsendur að ræða sem kunni að skipta máli um hugsanlegan bótarétt kærenda en varði ekki heimildir borgaryfirvalda samkvæmt skipulags- og byggingarlögum.
Samkvæmt 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags, en samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skal gera deiliskipulag þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Í 26. gr. laganna eru ákvæði um málsmeðferð ákveði sveitarstjórn að breyta deilskipulagi. Samkvæmt ákvæðum þessum hvílir á sveitarstjórnum skylda til að hlutast til um gerð deiliskipulags þegar við á, en jafnframt er þeim játaður réttur til að gera breytingar á deiliskipulagi. Verður þó að telja að þau skilyrði séu almennt sett um breytingar á deiliskipulagi að fyrir þeim þurfi að vera málefnalegar ástæður, en mat á þessum skilyrðum hlýtur að ráðast af aðstæðum í hverju tilviki.
Í tilviki því sem hér er til úrlausnar verður ekki séð að borgaryfirvöld hafi farið út fyrir málefnaleg mörk við gerð hinnar umdeildu skipulagstillögu, en ætla verður sveitarstjórn forræði á því hversu víðtækar heimildir felist í deiliskipulagi, innan þeirra marka sem leiðir af skilmálum aðalskipulags, grenndarreglum og ákvæðum skipulags- og byggingarlöggjafarinnar. Þá verður ekki heldur á það fallist að málsmeðferð, rannsókn máls eða undirbúningi hafi verið svo áfátt að til ógildingar eigi að leiða.
Samkvæmt framansögðu verður kröfum kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um að ógilt verði ákvörðun Borgarráðs Reykjavíkur frá 7. júlí 2005 um að samþykkja tillögu að breyttu deiliskipulagi lóðar Menntaskólans við Hamrahlíð.
_________________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ _____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ásgeir Magnússon
