Ár 2002, föstudaginn 12. apríl, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn, Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 62/2000, kæra H á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur að fella út byggingarreit á lóðinni nr. 65 á Laugarnestanga í Reykjavík sem fólst í samþykki borgarráðs Reykjavíkur 12. september 2000 á tillögu að deiliskipulagi fyrir Laugarnes.
Á málið er nú lagður svofelldur
Úrskurður.
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 12. október 2000, er nefndinni barst sama dag, kærir Jón Steinar Gunnlaugsson hrl. f.h. H, Laugarnestanga 65, Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur sem fólst í samþykkt ráðsins á tillögu að deiliskipulagi fyrir Laugarnes hinn 12. september 2000, að fella út byggingarreit á lóð kæranda á Laugarnestanga 65, Reykjavík, sem kærandi kveður hafa verið samþykktan í skipulagsnefnd Reykjavíkurborgar 22. nóvember 1993 og gert hafi verið ráð fyrir á uppdráttum af lóðinni fyrir og eftir þá samþykkt. Kærandi gerir þá kröfu að samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 12. september 2000 verði felld úr gildi að því er varðar niðurfellingu á nefndum byggingarreit.
Málavextir: Kærandi er eigandi að íbúðarhúsinu nr. 65 á Laugarnestanga í Reykjavík. Húsið er um 182 fermetrar og stendur á 1380 fermetra lóð. Auk þess er að sögn borgaryfirvalda gert ráð fyrir 36 fermetra viðbyggingu við húsið. Á vestanverðum tanganum, nærri húsi kæranda, standa tvö önnur hús, Laugarnestangi 60 og 62. Nokkru norðar á nesinu er listasafn Sigurjóns Ólafssonar. Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 er Laugarnestanginn skilgreindur sem útivistarsvæði er nýtur hverfisverndar að undanskilinni húsaþyrpingunni á tanganum.
Árið 1990 unnu Reynir Adamsson og Gunnar Friðbjörnsson arkitektar tillögu að deiliskipulagi fyrir Laugarnestanga. Í tillögunni, sem dagsett var 20. júní 1990, var gert ráð fyrir viðbyggingum fyrir vinnustofur við húsin nr. 62 og 65 á Laugarnestanga, um 100 fermetra vinnustofu á lóð kæranda norðan við hús hans og tveimur 100 fermetra vinnustofum við húsið nr. 62. Borgarráð mun hafa ákveðið 3. júlí 1990 að auglýsa þessa tillögu sem deiliskipulag svæðisins en ekki kom til þess að tillagan yrði samþykkt. Í desember 1990 sendi kærandi bréf til borgarverkfræðings þar sem hann m.a. lýsti þeirri ætlan sinni að sækja um leyfi til byggingar vinnustofu við norðurenda húss síns.
Hinn 11. mars 1991 samþykkti skipulagsnefnd lóðarafmörkun og viðbyggingu vinnustofu við Laugarnestanga 62 og var sú samþykkt staðfest í borgarráði 12. mars 1991. Á afstöðumynd vegna viðbyggingarinnar er byggingarreitur sýndur norðan við hús kæranda. Síðar var reist 162 fermetra vinnustofa við húsið að Laugarnestanga 62.
Hinn 10. júní 1991 samþykkti skipulagsnefnd viðbyggingu og sólskála austan og vestan megin við hús kæranda og var sú samþykkt staðfest í borgarráði hinn 23. júlí sama ár. Á afstöðumynd á uppdrætti er sýndi téðar breytingar er byggingarreitur sýndur norður af húsinu Laugarnestanga 65. Þá samþykkti skipulagsnefnd hinn 12. ágúst 1991 uppdrátt með tillögu að lóðarmörkum lóðarinnar Laugarnestanga 65 og staðfesti borgarráð þá ákvörðun hinn 20. ágúst sama ár. Á uppdrættinum er umræddur byggingarreitur sýndur, svo og á afstöðumynd á byggingarnefndarteikningum af húsi kæranda sem samþykktar voru í byggingarnefnd þann 15. ágúst 1991 og á afstöðumynd frá árinu 1992.
Þann 27. janúar 1993 sótti kærandi um að fá að byggja vinnustofuna á byggingarreitnum. Hafði hann þá látið teikna hana. Við meðferð umsóknarinnar kom í ljós að fornminjar voru taldar vera á lóðinni norðan við hús kæranda á umræddum byggingarreit. Þann 28. júní 1993 var farin skoðunarferð á staðinn í því skyni, að sögn kæranda, að fjalla um staðsetningu væntanlegrar vinnustofu og umfang hennar. Í skoðunarferðinni tóku þátt, auk kæranda, borgarminjavörður og forstöðumaður Borgarskipulags. Í framhaldi af þessari skoðun var gerð tillaga um breytt lóðarmörk, þannig að spildan með fornminjunum yrði utan þeirra en við lóðina yrði bætt spildu að sunnanverðu. Fékk kærandi Pétur Jónsson landslagsarkitekt til þess að teikna þessar breytingar og var hin nýja afmörkun lóðarinnar samþykkt á fundi skipulagsnefndar 22. nóvember 1993. Á teikningunum var gert ráð fyrir byggingarreit fyrir vinnustofu á suðurhluta lóðarinnar. Þessi samþykkt mun ekki hafa verið staðfest af borgarráði.
Á sama fundi skipulagsnefndar þann 22. nóvember 1993 var samþykkt svonefnd forsögn að skipulagi Laugarnestanga. Þar var ekki gert ráð fyrir nýjum byggingum á svæðinu. Forsögnin var samþykkt í borgarráði 24. nóvember 1993 en síðar gerðar á henni breytingar, þar sem gert var ráð fyrir vinnustofum við húsin nr. 62 og 65. Tillagan svo breytt virðist ekki hafa fengið samþykki borgarráðs en a.m.k. tvívegis verið vísað þaðan, annars vegar til Borgarskipulags samkvæmt bókun borgarráðs frá 12. janúar 1994 og hins vegar til skipulagsnefndar með bókun ráðsins frá 22. júní sama ár.
Þann 9. maí og 12. júlí 1996 bárust kæranda bréf frá Borgarskipulagi er vörðuðu afmörkun lóðarhans, en þeim fylgdi uppdráttur af lóðinni sem ekki gerði ráð fyrir byggingarreitnum undir vinnustofuna. Kærandi gerði athugasemdir við brottfall byggingarreitsins í bréfi til skrifstofu borgarverkfræðings, dags. 3. desember 1996, og óskaði leiðréttingar á uppdrættinum. Ekki barst svar frá borgaryfirvöldum við þessu bréfi kæranda. Voru ný mörk lóðar kæranda samþykkt í skipulagsnefnd hinn 5. júlí 1996 og var sú ákvörðun staðfest í borgarráði 9. júlí sama ár.
Á fundi skipulags- og umferðarnefndar þann 19. júlí 1999 var samþykkt að auglýsa tillögu að deiliskipulagi Laugarness. Borgarráð staðfesti afgreiðslu nefndarinnar á fundi sínum daginn eftir. Var tillagan auglýst til kynningar frá 25. ágúst til 22. september 1999 með athugasemdafresti til 6. október það ár. Í tillögunni var ekki gert ráð fyrir umræddum byggingarreit á lóð kæranda. Gerði hann athugasemdir við brottfall reitsins í bréfi, dags. 19. september 1999. Deiliskipulagstillagan var síðan tekin fyrir í skipulags- og umferðarnefnd þann 2. desember 1999 og voru þá kynntar athugasemdir og lögð fram umsögn um þær og málinu frestað. Tillagan var tekin fyrir á ný á fundi nefndarinnar þann 26. júní 2000. Höfðu þá verið gerðar ýmsar breytingar á henni, m.a. vegna athugasemda frá kæranda. Ekki var þó fallist á að bæta inn hinum umdeilda byggingarreit. Á fundinum var samþykkt að auglýsa tillöguna að nýju vegna fjölda og eðlis þeirra breytinga sem gerðar höfðu verið á henni. Borgarráð staðfesti þessa afgreiðslu nefndarinnar á fundi sínum þann 27. júní 2000.
Tillagan, með áorðnum breytingum, var til kynningar frá 5. júlí til 2. ágúst 2000 með athugasemdafresti til 16. ágúst sama ár. Lögmaður kæranda mótmælti enn brottfalli byggingarreitsins í bréfi dags. 10. ágúst 2000. Að liðnum athugasemdafresti var tillagan lögð fyrir skipulags- og umferðarnefnd þann 11. september 2000, og var eftirfarandi fært til bókar um tillöguna á fundinum:
“Inga Jóna Þórðardóttir bar upp eftirfarandi tillögu:
„Deiliskipulagstillagan verði samþykkt með þeirri breytingu að gert verði ráð fyrir byggingarreit fyrir vinnustofu listamanns, á lóðinni nr. 65, í samræmi við uppdrátt sem samþykktur var í skipulagsnefnd þann 22.11.93.“
Tillagan var felld með þremur atkvæðum fulltrúa R-lista gegn tveimur atkvæðum fulltrúa D-lista.
Fulltrúar R-lista óskuðu að eftirfarandi yrði bókað:
„Um alllanga hríð hefur deiliskipulag Laugarness verið til umfjöllunar innan borgarkerfisins. Í þeirri endurskoðun hefur verið lögð áhersla á mikilvægi svæðisins sem almenns útivistarsvæðis með góðu aðgengi almennings. Meirihluti skipulags- og umferðarnefndar telur tillögur um aukið byggingarmagn á kostnað almenns útivistarsvæðis því ekki koma til greina.“
Fulltrúar D-lista óskuðu að eftirfarandi yrði bókað:
„Það er misskilningur að tillagan feli í sér aukið byggingarmagn á kostnað almenns útivistarsvæðis. Tillagan felur í sér að skipulags- og umferðarnefnd staðfesti ákvörðun frá 22. nóv. 1993. Sú ákvörðun byggist á samkomulagi við lóðarhafa þar sem borgaryfirvöld höfðu frumkvæði að því að breyta lóðarmörkum til að færa byggingarreit sem sýndur hafði verið norðan við húsið en talið var að innan þess svæðis væri verið að finna fornminjar“.
Fulltrúar R-lista óskuðu að eftirfarandi yrði bókað:
„Vakin er athygli á að umrædd samþykkt frá 1993 hlaut aldrei samþykki borgarráðs og telst því ekki endanleg samþykkt borgaryfirvalda“.
Framlögð tillaga að deiliskipulagi samþykkt með þremur atkvæðum fulltrúa R-lista.
Fulltrúar D-lista sátu hjá.
Vísað til borgarráðs.“
Borgarráð staðfesti afgreiðslu nefndarinnar á fundi sínum þann 12. september 2000 og sendi tillöguna til athugunar Skipulagsstofnunar sem með bréfi, dags. 1. nóvember 2000, tilkynnti að stofnunin legðist ekki gegn birtingu auglýsingar um gildistöku deiliskipulagsins. Auglýsing um gildistöku þess var birt þann 24. nóvember 2000 í B-deild Stjórnartíðinda en jafnframt var afgreiðsla sveitarstjórnar á tillögunni birt í dagblöðum þann 10. nóvember það ár.
Með bréfi Borgarskipulags Reykjavíkur 15. september 2000 var kæranda tilkynnt um lyktir málsins og skaut hann málinu til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með kæru, dags. 12. október 2000, eins og að framan greinir.
Málsrök kæranda: Kærandi styður kröfu sína fyrir úrskurðarnefndinni með því að Reykjavíkurborg hafi verið búin að skuldbinda sig til að leyfa honum að byggja vinnustofu á lóð sinni. Felist sú skuldbinding í fyrsta lagi í samþykktum borgaryfirvalda, m.a. borgarráðs, á árinu 1991 á teikningum þar sem byggingarreitur fyrir vinnustofuna hafi verið sýndur á lóð kæranda. Í öðru lagi komi skuldbindingin fram í þeim breytingum sem gerðar hafi verið á lóðarmörkunum með samþykkt skipulagsnefndar 22. nóvember 1993, en þær hafi eingöngu helgast af því að færa umræddan byggingarreit til. Síðan hafi þau lóðarmörk jafnan verið talin gilda, m.a. í deiliskipulaginu sem borgarráð hafi samþykkt 12. september 2000. Í þriðja lagi séu borgaryfirvöld bundin af því að hafa haldið kæranda í þeirri trú árum saman að hann fengi að byggja þarna en hann hafi m.a. lagt í umtalsverðan kostnað til að undirbúa framkvæmdir sínar. Í fjórða lagi hafi það verið tvímælalaus skylda Reykjavíkurborgar að láta kæranda njóta sama réttar til byggingar vinnustofu og nágrannar hans að Laugarnestanga 62 hafi notið.
Ljóst megi vera að sveitarstjórnir geti skuldbundið sig með beinum yfirlýsingum, sem og athöfnum sem til slíkra yfirlýsinga verði jafnað, til að leyfa einstökum borgurum tiltekna nýtingu lóða sinna þó að ekki hafi endanlega verið gengið frá deiliskipulagi á viðkomandi svæði. Megi í því sambandi benda á að skv. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sé heimilt að veita byggingarleyfi án þess að fyrir liggi deiliskipulag. Hljóti því að vera heimilt að gera það sem minna sé, þ.e.a.s. gefa skuldbindandi fyrirheit um nýtingu lands. Feli slíkar skuldbindingar í sér skyldu fyrir viðkomandi sveitarstjórn til að vinna að skipulagi svæðisins í samræmi við skuldbindingu sína. Ekki sé vafi á að þetta eigi við um rétt kæranda til byggingar vinnustofu á lóð hans að Laugarnestanga 65. Hugsanlegt sé þó að sveitarstjórnum verði ógerlegt, vegna réttinda annarra borgara, að efna skuldbindingar sínar gagnvart einstökum lóðarhöfum, en svo sé ekki í máli kæranda. Engir lögverndaðir hagsmunir réttlæti afstöðu meirihluta borgarstjórnar Reykjavíkur til málsins. Þvert á móti verði ekki betur séð en hreinn geðþótti hafi ráðið afstöðu meirihluta borgarstjórnar í máli kæranda sem sé þekktur borgari og umdeildur og m.a. kunnur af pólitískri andstöðu við núverandi meirihluta borgarstjórnar.
Þær ástæður sem fram séu færðar fyrir afstöðu meirihlutans í bókuninni í skipulags- og umferðarnefnd 11. september 2000 séu ólögmætar. Vinnustofan, sem um ræði, verði lágreist bygging á einni hæð og öll innan lóðarmarka kæranda. Ekki verði séð hvernig bygging hennar eigi að geta hamlað nýtingu Laugarnestangans sem „almenns útivistarsvæðis með góðu aðgengi almennings“. Telji kærandi að pólitísk óvild hafi ráðið niðurstöðu í máli hans.
Að lokum bendir kærandi á að það hljóti framar öðru að vera tilgangur með stofnun og starfsemi úrskurðarnefndar samkvæmt 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 að opna leið til að hnekkja ákvörðunum í skipulags- og byggingarmálum, sem hafi þau dæmalausu einkenni sem raunin sé í þessu máli, svo menn fái notið þess réttar sem felist í hlutlægri stjórnsýsluframkvæmd.
Málsrök skipulags- og byggingarnefndar: Skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur gerir þá kröfu að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni en til vara, að samþykkt Reykjavíkurborgar á deiliskipulagstillögunni frá 12. september 2000 verði látin standa óbreytt.
Frávísunarkrafa skipulags- og byggingarnefndar er á því byggð að kröfugerð kæranda verði ekki skilin á annan hátt en að óskað sé eftir því að úrskurðarnefndin breyti deiliskipulaginu þannig að gert verði ráð fyrir byggingarreit fyrir vinnustofu listamanns á lóðinni nr. 65 við Laugarnestanga. Úrskurðarnefndina bresti vald til að verða við slíkri kröfu enda fari hún ekki með skipulagsvald samkvæmt ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 heldur sé það, hvað deiliskipulag varðar, alfarið falið sveitarstjórnum. Enginn sé því bær til þess að breyta deiliskipulagi nema sveitarstjórn samkvæmt 26. gr. umræddra laga, sbr. og 23.- 25. gr. þeirra. Úrskurðarnefndin geti annað tveggja, fellt skipulagið úr gildi eða staðfest það. Kærandi setji hins vegar ekki fram kröfu um að skipulagið í heild verði fellt úr gildi og beri af þeim sökum að vísa málinu frá.
Varakröfu sína um að samþykkt Reykjavíkurborgar á deiliskipulagstillögunni frá 12. september 2000 verði látin standa óbreytt styður skipulags- og byggingarnefnd eftirgreindum rökum:
Í fyrsta lagi er á því byggt að borgaryfirvöld hafi aldrei endanlega samþykkt umdeildan byggingarreit. Fram til ársins 1993 hafi hvergi verið bókað sérstaklega um byggingarreitinn né gerð athugasemd við að hann væri sýndur á uppdráttum og teikningum. Ástæða þessa sé sú að ekkert þeirra mála sem afgreidd hafi verið fram til þess tíma hafi snúist um byggingarreitinn. Kærandi hafi á þessum tíma hvorki óskað eftir staðfestingu á tilvist reitsins né sótt um byggingarleyfi á grundvelli hans. Orsökin fyrir því að reiturinn hafi verið sýndur á uppdráttum hafi verið sú að á þessum tíma hafi verið stuðst við deiliskipulagstillögu sem hafi verið til meðferðar hjá borgaryfirvöldum. Uppdrættirnir, þannig fram settir, hafi einungis sýnt hvernig framkvæmdir sem sótt hafi verið um féllu að fyrirliggjandi tillögu að deiliskipulagi sem verið hafi til meðferðar. Hafni borgaryfirvöld því alfarið að með þessu hafi verið tekin afstaða til reitsins og byggingarréttar umfram það sem umræddar afgreiðslur gefi til kynna. Sú ályktun fái frekari stuðning í því að hvergi í þessum afgreiðslum sé vikið að byggingarskilmálum fyrir téðan reit. Verði samþykkt borgarráðs frá 20. ágúst 1991, sem eingöngu eigi við um lóð kæranda, ekki skilin á annan veg en þann að þar sé aðeins verið að fallast á lóðarafmörkun með tilteknum skilmálum en ekki aðrar framkvæmdir. Þá hafi tillaga um breytingar á lóðamörkum, sem samþykkt hafi verið í skipulagsnefnd þann 22. nóvember 1993, ekki verið staðfest í borgarráði og því ekki verið endanlega samþykkt af borgaryfirvöldum. Ástæða þess hafi m.a. verið bókun umhverfismálaráðs frá 29. nóvember 1993 um að ljóst þyrfti að vera að með samþykkt lóðarinnar væri ekki verið að heimila nýbyggingar á henni. Einnig verði ráðið af bókun skipulagsnefndar, sem fram komi á uppdrætti þeim er sýnt hafi hin breyttu lóðarmörk, að einungis hafi verið fjallað um lóðarmörkin og ekki annað. Af málsgögnum verði og ráðið að borgaryfirvöld hafi á miðju ári 1993 ekki verið í neinum vafa um að engin samþykkt væri í gildi um byggingarreitinn.
Í öðru lagi er því mótmælt að góð trú kæranda, breyting á mörkum lóðar hans eða samskipti hans við embættismenn borgarinnar geti skuldbundið borgaryfirvöld til þess að taka tillit til umrædds byggingarreits í hinu kærða deiliskipulagi. Ráða megi af gögnum að kæranda hafi verið ljóst á árinu 1993 að umdeild vinnustofa hafi ekki hlotið samþykki borgaryfirvalda. Þá hafi í umsókn hans um vinnustofuna, skv. teikningum, dags. 1. janúar 1993, verið gert ráð fyrir að vinnustofan yrði staðsett fjær húsi en í deiliskipulagstillögunni hafi falist og form og stærð hennar verið annað. Þetta bendi til þess að kærandi hafi ekki talið að fyrri hugmyndir hafi verið samþykktar enda hafi ekki verið sótt um breytingu frá þeim.
Borgaryfirrvöld mótmæli því ekki að þær breytingar sem skipulagsnefnd hafi samþykkt á lóðarmörkunum 1993, sem ekki hafi verið staðfest af borgarráði, hafi m.a. miðað að því að skapa svigrúm á lóð kæranda til að þar mætti byggja vinnustofu. Í því hafi hins vegar ekki falist samþykki á því að hún yrði byggð frekar en sá bílskúr sem þar hafi verið sýndur eða verönd, sbr. orðalag samþykktarinnar. Ástæðan að baki breytingu lóðarmarkanna hafi fyrst og fremst verið sú að færa fornminjarnar út fyrir lóð kæranda, enda augljóst að slíkar minjar takmörkuðu nýtingarmöguleika hans á lóðinni hvort sem leyft yrði að byggja þar vinnustofu eða ekki.
Samskipti kæranda og einstakra embættismanna borgarinnar verði að meta í því ljósi að þeir hafi unnið í samræmi við fyrirliggjandi tillögu að deiliskipulagi og hugmyndir um nýtingu nessins og lóðarinnar. Kæranda hafi hins vegar mátt vera ljóst að endanleg ákvörðun væri í höndum skipulagsnefndar og borgarráðs og væri sú vinna sem hann léti framkvæma því alfarið á hans áhættu. Jafnvel þótt fallist væri á að samþykkt skipulagsnefndar frá 22. nóvember 1993 hafi falið í sér samþykkt á umræddum byggingaráfornum þá hafi hvorki embættismenn né skipulagsnefnd haft vald til þess að skuldbinda Reykjavíkurborg, sbr. 3. mgr. 64. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 8/1996, og breyti þar í engu góð trú kæranda. Við þetta sé því að bæta að jafnvel þótt fallist væri á að borgaryfirvöld hefðu með einhverjum hætti skuldbundið sig gagnvart kæranda þá gildi það einu varðandi þá deiliskipulagsáætlun sem hér sé til umfjöllunar þar sem Reykjavíkurborg hefði verið heimilt að falla frá slíkri „skuldbindingu” við gerð deiliskipulags af svæðinu.
Í þriðja lagi hafna borgaryfirvöld því að með staðfestingu hins kærða deilskipulags hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga og jafnræðissjónarmiðum stjórnsýsluréttarins gagnvart kæranda. Er skírskotað til þess að kæranda hafi verið leyfðar umtalsverðar framkvæmdir og viðbyggingar við húsið að Laugarnestanga 65. Þannig hafi kæranda frá árinu 1991 verið heimilað að stækka hús sitt um samtals 62 fermetra og að reisa um 200 fermetra tréverönd fyrir framan húsið. Þá hafi í hinu umdeilda deiliskipulagi verið samþykkt 36 fermetra viðbygging við hús hans. Sé litið til þessa og þeirra framkvæmda sem aðrir á svæðinu hafi fengið leyfi til verði ekki séð að deiliskipulagstillagan brjóti jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Loks er því hafnað að ákvörðun Reykjavíkurborgar, um að gera ekki ráð fyrir byggingarreit fyrir vinnustofu á lóðinni nr. 65 við Laugarnestanga, byggi á ómálefnalegum sjónarmiðum, geðþótta eða pólitískri illfýsi borgaryfirvalda. Um afturköllun á þeim reit hafi heldur ekki verið að ræða þar sem hann hafi aldrei verið samþykktur. Deiliskipulagstillagan hafi byggt á stefnumörkun borgaryfirvalda fyrir svæðið sem lengi hafi legið fyrir. Laugarnesið hafi þannig, skv. aðalskipulagi Reykjavíkur, verið almennt útivistarsvæði frá því að fyrsta aðalskipulagið hafi verið unnið fyrir Reykjavík á árinu 1965. Í því hafi m.a. falist að halda bæri byggingarframkvæmdum og öðrum framkvæmdum á svæðinu í lágmarki enda slíku svæði fyrst og fremst ætluð til útivistar. Allt frá gildistöku Aðalskipulags Reykjavíkur 1984-2004 hafi svæðið jafnframt verið borgarverndað og fallið undir almenna borgarvernd. Stefnumörkun varðandi svæðið hafi því verið skýr í aðalskipulagsáætlunum borgarinnar um langan tíma, þ.e. að Laugarnes sé fyrst og fremst útivistarsvæði og framkvæmdum skuli haldið þar í lágmarki. Í þemahefti með Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016, um umhverfi og útivist, sé þannig víða fjallað um Laugarnesið. Þar sé Laugarnesið skilgreint sem verndarsvæði en á slíkum svæðum sé gert ráð fyrir að framkvæmdum verði haldið í lágmarki. Til þessa alls sé vísað í greinargerð með deiliskipulagstillögunni.
Deiliskipulagstillagan, eins og hún hafi verið samþykkt, samræmist því framangreindri stefnumörkun borgaryfirvalda enda geri hún ráð fyrir að byggingarframkvæmdum verði haldið í lágmarki. Í samræmi við þessa stefnumörkun hafi fyrsta tillagan sem auglýst hafi verið ekki gert ráð fyrir bryggjuverönd eða neinum nýjum viðbyggingum við hús kæranda eða húsið nr. 60 við Laugarnestanga. Á grundvelli jafnræðissjónarmiða og til að koma til móts við athugasemdir kæranda og eiganda Laugarnestanga 60 hafi tillögunni verið breytt en ekki talið rétt, m.t.t. framangreindrar stefnumörkunar, að leyfa byggingu vinnustofu á lóðinni. Bókanir meiri- og minnihluta skipulags- og umferðarnefndar breyti ekki framangreindri stefnumörkun sem tillagan byggi á og fram komi í henni. Frekari byggingar á nesinu breyti ásýnd þess og tilfinningu manna fyrir svæðinu. Byggingar nálægt fjörunni, sem sé eina fjaran innan Reykjavíkur á norður nesinu sem ekki sé manngerð, gætu þannig haft frekari áhrif í þá veru að almenningur teldi sig ekki velkominn þangað og þannig rýrt útivistargildi svæðisins. Gildi þá einu þótt slíkar framkvæmdir væru innan lóðar kæranda.
Reykjavíkurborg gerir að lokum fyrirvara við lögmæti úrskurðar í máli þessu m.t.t. hve langt fram úr þeim tíma, sem úrskurðarnefndinni er settur í 4. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997, málsmeðferðin hefur dregist.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum aðila í úrskurði þessum, en úrskurðarnefndin hefur haft allar röksemdir þeirra til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Umsögn Skipulagsstofunar: Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa. Í umsögn stofnunarinnar kemur fram að Skipulagsstofnun hafi á sínum tíma yfirfarið gögn vegna umdeilds deiliskipulags og ekki gert athugasemdir við birtingu þess í B-deild Stjórnrtíðinda. Hafi athugasemdir kæranda og svör við þeim þá þegar legið fyrir. Ennfremur segir í bréfinu:
„Ljóst er að á því svæði sem um ræðir var ekki í gildi formlegt deiliskipulag áður en hið kærða deiliskipulag tók gildi. Því hafði ekki verið tekin skipulagsákvörðun um heimild fyrir öðrum byggingum en þeim sem veitt hafði verið byggingarleyfi fyrir á svæðinu. Þó slík ákvörðun hefði legið fyrir telur Skipulagsstofnun að borgaryfirvöldum í Reykjavík hefði verið heimilt að breyta henni að uppfylltum kröfum skipulags- og byggingarlaga og skipulagsreglugerðar um málsmeðferð. Stofnunin bendir á að skv. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga getur sá, sem sýnt getur fram á að hann verði fyrir tjóni vegna gildistöku skipulags, sem veldur því að verðmæti fasteignar lækkar, nýtingarmöguleikar hennar skerðast frá því sem áður var heimilt eða hún rýrnar svo að hún nýtist ekki til sömu nota og áður, átt rétt á bótum úr sveitarsjóði.“
Vettvangsganga: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 6. mars 2002. Viðstaddir voru allir aðalmenn í nefndinni auk framkvæmdastjóra. Þá voru á staðnum kærandinn og lögmaður hans, Jón Steinar Gunnlaugsson hrl. og fulltrúi frá Reykjavíkurborg. Veittu þeir nefndarmönnum upplýsingar er málið varða.
Gagnaöflun: Úrskurðarnefndin hefur af sjáfsdáðum aflað nokkurra nýrra gagna frá byggingaryfirvöldum og Fasteignamati ríkisins um stærðir húsanna að Laugarnestanga 60, 62 og 65 og um samþykktar breytingar á þeim.
Niðurstaða: Í máli þessu gerir Reykjavíkurborg þá kröfu að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni vegna ágalla á kröfugerð kæranda.
Úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála starfar á stjórnsýslusviði og gilda því ekki reglur dómstólaréttarfars um málsforræði aðila við meðferð mála hjá nefndinni heldur ákvæði stjórnsýslulaga. Af því leiðir að nefndinni ber að skýra kröfugerð aðila eða leita skýringa á henni ef þurfa þykir. Telur nefndin að ekki þurfi að skilja kröfugerð kæranda á þann veg að í henni felist krafa um breytingu á hinni kærðu ákvörðun heldur felist í henni krafa um ógildingu ákvörðunarinnar að því marki sem hún fari í bága við meintan rétt kæranda. Verður kröfu Reykjavíkurborgar um frávísun því hafnað.
Eins og fyrr er rakið var um margra ára skeið gert ráð fyrir byggingarreit fyrir vinnustofu á lóð kæranda á uppdráttum og teikningum sem voru til meðferðar hjá borgaryfirvöldum, fyrst norðan við hús hans en síðar sunnan við það í kjölfar breytinga á lóðarmörkum sem samþykktar voru í skipulagsnefnd Reykjavíkur 22. nóvember 1993. Þrátt fyrir þetta og að ætla megi að samskipti kæranda við borgaryfirvöld hafi vakið með honum góða trú um að hann fengi að byggja umrædda vinnustofu á lóð sinni verður að fallast á það með Reykjavíkurborg að engin ákvörðun um byggingarreitinn eða leyfi til byggingar vinnustofu á lóð kæranda hafi verið staðfest af borgarráði eða borgarstjórn, svo sem áskilið var samkvæmt 1. mgr. 4. gr. eldri skipulagslaga nr. 19/1964 og síðar samkvæmt 3. mgr. 23. gr. eða 7. mgr. 43. gr. núgildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Átti kærandi því ekki lögvarinn rétt til byggingar vinnustofunnar eða byggingaréttar fyrir henni á grundvelli lögformlegrar samþykktar.
Enda þótt sveitarstjórnum sé að lögum ætlað víðtækt vald til ákvarðana um skipulag sæta slíkar ákvarðanir ýmsum takmörkunum. Þannig er í 4. mgr. 1. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 kveðið á um að gæta beri þess í meðferð skipulags- og byggingarmála að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Þá er í 4. mgr. 9. gr. sömu laga áskilið að leita skuli eftir föngum eftir sjónarmiðum íbúa og hagsmunaaðila við skipulagsgerð. Þá ber jafnframt að gæta almennra reglna stjórnsýsluréttarins eftir því sem við á við gerð og undirbúning stjórnvaldsákvarðana á þessu sviði.
Meðal ríkra hagsmuna sem taka verður tillit til við skipulagsgerð eru bein og óbein lögvernduð eignarréttindi yfir landi, lóðum og mannvirkjum á skipulagssvæðinu. Leiðir af reglum um lögvernd eignaréttinda og af ákvæði 4. mgr. 1. gr. laga nr. 73/1997 að verulegar skorður eru við því reistar að raska slíkum réttindum umfram það sem þörf krefur með tilliti til hagsmuna heildarinnar og nauðsyn ber til svo náð verði fram lögmætum markmiðum sem í skipulagsáformum felast.
Í byggingarskilmálum fyrir einstakar lóðir, sem tilgreindir eru á uppdrætti hins umdeilda deiliskipulags, er einungis gerð grein fyrir nýtingarhlutfalli lóðarinnar að Laugarnestanga nr. 60 og er það þar ákvarðað 0,3. Miðað við þau gögn sem fyrir liggja er nýtingarhlutfall að Laugarnestanga 62 svipað, eða um 0,3, en á lóð kæranda um helmingi lægra eða um 0,15. Er það jafnframt undir þeim mörkum sem Aðalskipulag Reykjavíkur 1996-2016 gerir ráð fyrir, en þar er við það miðað að nýtingarhlutfall einbýlishúsalóða sé á bilinu 0,2-0,4. Í greinargerð aðalskipulagsins er að auki tekið fram að við ákvörðun nýtingarhlutfalls, þar sem byggð er fyrir, skuli m.a höfð hliðsjón af nýtingarhlutfalli aðliggjandi lóða. Sú ákvörðun sem í deiliskipulaginu er fólgin um nýtingu á lóð kæranda sýnist því tvímælalaust fara gegn þeirri stefnu sem mörkuð er í Aðalskipulaginu Reykjavíkur varðandi nýtingarhlutfall lóða.
Af hálfu borgaryfirvalda hefur því verið haldið fram að málefnaleg rök hafi staðið til þess að takmarka rétt kæranda hvað þetta varðar. Enda þótt svæði það sem liggur að íbúðarhúsalóðunum á Laugarnestanga sé skilgreint sem útivistarsvæði verður ekki talið að þær aðstæður réttlæti umrædda skerðingu. Verður heldur ekki séð að framangreind sjónarmið hafi verið ráðandi við skipulagsgerð á umræddu svæði. Má í því sambandi benda á að göngustígar þeir sem markaðir eru á uppdrætti deiliskipulagsins liggja mun fjær lóðarmörkum kæranda en t.d. mörkum lóðar hússins að Laugarnestanga 60, en á þeirri lóð eru í deiliskipulaginu heimilaðar töluverðar byggingaframkvæmdir. Kemur og fram í svari borgaryfirvalda við athugasemd, sem fram kom við kynningu skipulagstillögunnar, að „…þær byggingar sem eru á nesinu hafa lítil sem engin áhrif á almenna notkun svæðisins til útivistar.“
Ekki verður heldur fallist á að almenn skírskotun til huglægs mats á ásýnd svæðisins eða á afstöðu almennings til aðgengis hafi átt að leiða til svo verulegrar takmörkunar á nýtingu lóðar kæranda sem í hinu kærða deiliskipulagi felst. Verður ekki séð að þörf hafi verið áðurnefndrar takmörkunar á hagnýtingarrétti kæranda til þess að náð yrði lögmætum markmiðum um útivistarsvæði og umferð almennings um svæðið, sérstaklega þegar til þess er litið að takmörkun þessi gekk þvert á það sem kærandi mátti vænta miðað við forsögu málsins.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það mat úrskurðarnefndarinnar að við gerð hinnar umdeildu skipulagsákvörðunar hafi réttur kæranda verið skertur verulega umfram það sem þörf var á til að náð yrði lögmætum markmiðum og að ekki hafi verið gætt sem skyldi jafnræðis gagnvart eigendum nágrannalóðanna að Laugarnes tanga 60 og 62. Einnig er það mat úrskurðarnefndarinnar að sú ákvörðun um nýtingu lóðar kæranda sem í skipulaginu felist sé ekki í samræmi við stefnumörkun Aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 um nýtingarhlutfall. Hið umdeilda skipulag fullnægi því hvorki lagaskilyrðum, sbr. 2. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997 né kröfum stjórnsýsluréttarins um jafnræði og meðalhóf, sbr. 11. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Samkvæmt því sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun haldin slíkum annmörkum að ógildingu varðar. Með hliðsjón af kröfugerð kæranda og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins verður látið við það sitja að ógilda hið umdeilda skipulag einungis að því er tekur til lóðar kæranda. Telur úrskurðarnefndin slíka niðurstöðu rúmast innan heimilda 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og samræmast 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er það mat nefndarinnar að ákvörðun um ógildingu deiliskipulags tilgreindrar lóðar sé nægilega skýrt afmörkuð til þess að fullnægt sé kröfum um skýrleika stjórnsýsluúrskurða og að hin umdeilda skipulagsákvörðun geti að öðru leyti staðið óröskuð án vandkvæða. Þykir þessi niðurstaða og best samræmast hagsmunum annarra rétthafa á skipulagssvæðinu sem leiða rétt sinn af hinni umdeildu skipulagsákvörðun.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega. Valda því miklar annir og málafjöldi hjá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Deiliskipulag fyrir Laugarnes, sem samþykkt var af borgarráði Reykjavíkur 12. september 2000, er fellt úr gildi að því er varðar lóðina nr. 65 á Laugarnestanga í Reykjavík.
____________________________________
Ásgeir Magnússon
______________________________ _______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
