Ár 2002, föstudaginn 22. febrúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn, Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 61/2000, kæra fimm íbúa og eigenda fasteigna að Presthúsabraut 24 og 29, Vesturgötu 136 og 146 og Stillholti 1, Akranesi á ákvörðun byggingarnefndar Akraness frá 21. mars 2000 um að veita leyfi til byggingar iðnaðarhúss á lóðinni nr. 17 við Ægisbraut á Akranesi.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 10. október 2000, sem barst nefndinni 12. sama mánaðar, kæra fimm íbúar og eigendur fasteigna að Presthúsabraut 24 og 29, Vesturgötu 136 og 146 og Stillholti 1 á Akranesi ákvörðun byggingarnefndar Akraness frá 21. mars 2000 um að veita leyfi til byggingar iðnaðarhúss á lóðinni nr. 17 við Ægisbraut á Akranesi. Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi bæjarstjórnar Akraness 28. mars 2000. Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Ægisbraut liggur á kafla með sjó fram á norðvestanverðum Skipaskaga. Milli sjávar og götu þessarar er mjótt ílangt svæði, sem um langt skeið mun hafa verið skilgreint iðnaðarsvæði í aðalskipulagi Akranesbæjar. Er svo enn samkvæmt staðfestu aðalskipulagi bæjarins fyrir tímabilið 1992-2012. Á lóðinni nr. 17 við Ægisbraut stóð bygging til ársins 1983 en hún mun þá hafa eyðilagst í sjávarflóðum af völdum óveðurs er þá gerði. Stóð lóðin eftir það auð en sjóvarnargarður var byggður á fjörukambi í kjölfar flóðanna til varnar byggð og byggingarlóðum á svæðinu. Handan Ægisbrautar, andspænis umræddri lóð og nokkrum aðliggjandi lóðum, er íbúðabyggð. Eru iðnaðarhús á þessu svæði í mikilli nálægð við íbúðabyggðina en suðvestan hennar tekur við opið svæði meðfram götunni og er þar rýmra um.
Snemma árs 2000 var lóðinni nr. 17 við Ægisbraut úthlutað undir iðnaðarhúsnæði. Kemur fram í umsókn um lóðina að fyrir umsækjanda vaki að reisa á henni stálgrindahús til að reka í því vélaverkstæði. Byggingarleyfi var veitt fyrir húsinu hinn 21. mars 2000 og munu framkvæmdir við bygginguna hafa hafist síðar um vorið. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum fór úttekt fram á undirstöðum hinn 8. maí 2000 og mun burðarvirki hússins hafa verið reist síðar um sumarið og verið risið að mestu nærri mánaðarmótum júlí og ágúst að sögn kærenda. Ekki verður séð að úttekt hafi verið gerð á burðarvirkinu en sérteikningar því tengdar voru til meðferðar hjá byggingarfulltrúa er komið var fram í september 2000.
Af málsgögnum verður ráðið að nokkrir íbúar í nágrenni nýbyggingarinnar hafi snúið sér til bæjaryfirvalda fljótlega eftir að í ljós var komið hve umfangsmikil og há byggingin yrði. Fyrir liggur að fulltrúar íbúanna áttu fund með bæjarstjóra hinn 13. september 2000 og að í framhaldi af þeim fundi fól hann byggingarfulltrúa að taka saman helstu gögn varðandi skipulag Ægisbrautar, meðferð málsins í byggingarnefnd, reglur um hávaða o. fl. varðandi málið.
Með bréfi, dags. 26. september 2000, var fulltrúum nágrannanna tilkynnt um niðurstöðu þeirrar athugunar, sem bæjarstjóri hafið látið gera á málinu. Kemur þar fram að um svæðið gildi aðalskipulag, sem geri ráð fyrir iðnaðarlóðum við götuna. Unnar hafi verið teikningar að gatnahönnun og fyrirkomulagi lóða á svæðinu á árunum 1980-1986 og að byggingarskilmálar hafi verið samþykktir árið 1984 í kjölfar sjávarflóða á svæðinu. Framangreindar reglur gildi varðandi svæðið og verði ekki annað séð en að umrædd bygging sé í samræmi við þær rúmu reglur sem á svæðinu gildi.
Kærendur kveða fulltrúa íbúanna hafa leitað upplýsinga hjá Skipulagsstofnun í framhaldi af þessu svari bæjarstjóra. Hafi þá komið fram að réttur kynni að hafa verið á þeim brotinn. Hafi þeir eftir það ákveðið að vísa málinu til úrskurðarnefndarinnar, svo sem gert hafi verið.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á því byggt að með útgáfu hins umdeilda byggingarleyfis hafi verið brotið gegn ákvæði í gr. 12.5 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 sem og ákvæði 7. mgr. 43 gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, þar sem gengið hafi verið framhjá ótvíræðum rétti þeirra til grenndarkynningar. Einnig hafi verið brotið gegn ákvæði 6. mgr. 37. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 þar sem ekki hafi verið farið eftir samþykkt bæjarstjórnar frá 1984 um byggingarefni í veggjum sem snúi að hafi.
Kærendur árétta að þeir telji að lögmæltur kærufrestur hafi ekki verið liðinn er málinu hafi verið vísað til úrskurðarnefndarinnar þar sem þeir hafi snemma leitað skýringa bæjaryfirvalda en ekki fengið fullnægjandi svör eða leiðbeiningar. Til vara sé vísað til ákvæðis 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um kærur sem berist að loknum kærufresti.
Málsrök byggingarnefndar: Í greinargerð Tryggva Bjarnasonar hdl., f.h. byggingarnefndar Akraness, er fyrst að því vikið að úrskurðarnefndin skuli úrskurða um kæru innan tveggja mánaða, en heimilt sé henni við sérstakar aðstæður að lengja frestinn um einn mánuð, en þá skuli tilkynna hlutaðeigandi um það og hvenær úrskurðar sé að vænta, sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 621/1997 um úrskurðarnefndina. Kæra í máli þessu hafi borist úrskurðarnefndinni 12. október 2000 og séu lögákveðnir frestir til uppkvaðningar úrskurðar því löngu liðnir. Málsmeðferðin hafi verið andstæð ákvæðum 4. gr. nefndrar reglugerðar og ennfremur 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og sé það krafa byggingarnefndar að þegar af þessum ástæðum verði ekki hróflað við byggingarleyfinu.
Hvað varðar þá málsástæðu kærenda að grenndarkynning hafi átt að fara fram fyrir útgáfu hins umdeilda byggingarleyfis er tekið fram að ekki hafi verið leitað álits nágranna vegna byggingarinnar þar sem um hafi verið að ræða iðnaðarbyggingu á iðnaðarsvæði eins og fram komi í bréfi byggingar- og skipulagsfulltrúa, dags. 22. september 2000. Í gildi séu byggingarskilmálar fyrir Ægisbraut, samþykktir af bæjarstjórn þann 17. apríl 1984. Þessir skilmálar hafi verið settir í tilefni af því að sjór hafi gengið á land í óveðri árið áður og valdið tjóni á byggingum, m.a. eyðilagt iðnaðarhús á lóðinni nr. 17 við Ægisbraut. Síðar hafi verið reistur þar sjóvarnargarður. Deiliskipulag fyrir þennan reit sé til endurskoðunar og verði þessir skilmálar þá endurskoðaðir. Sé það afstaða byggingarnefndar að byggingin að Ægisbraut 17 sé í samræmi við þessar rúmu reglur.
Loks er á því byggt af hálfu byggingarnefndar að kærufrestur hafi verið liðinn er málinu hafi verið vísað til úrskurðarnefndarinnar. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 621/1997 sé kærufrestur til úrskurðarnefndar einn mánuður frá því að kæranda hafi orðið kunnugt um þá samþykkt sem hann kæri. Í bréfi kærenda komi fram að þeim hafi verið orðið kunnugt um hæð og umfang hinnar umdeildu byggingar um mánaðarmótin júlí/ágúst 2000. Það verði því að leggja til grundvallar að kærufrestur hafi í síðasta lagi byrjað að líða við það tímamark. Kærufrestur hafi því verið liðinn þegar úrskurðarnefndin hafi móttekið kæruna þann 12. október 2000. Beri því að vísa kærunni frá.
Af hálfu byggingarnefndar og bæjaryfirvalda sé ekki fallist á að fulltrúar þeirra hafi vanrækt leiðbeiningarskyldu sínar samkvæmt stjórnsýslulögum eða reynt að afvegaleiða kærendur. Sé það og skoðun bæjaryfirvalda að ekki sé til að dreifa atvikum sem réttlæti það að nefndin taki málið til úrskurðar að liðnum kærufresti samkvæmt undantekningarákvæðum 1. og 2. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Andmæli byggingarleyfishafa: Af hálfu byggingarleyfishafa er vísað til greinargerðar bæjaryfirvalda í málinu og þeirra sjónarmiða og kröfugerðar sem þar greinir.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir sjónarmiðum sínum í málinu. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð nánari grein fyrir röksemdum aðila í úrskurði þessum, en úrskurðarnefndin hefur haft þær allar til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Vettvangsganga: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 8. febrúar 2002. Viðstaddir voru allir aðalmenn í nefndinni auk framkvæmdastjóra. Þá voru á staðnum fulltrúar kærenda og byggingar- og skipulagsfulltrúi Akraness og veittu þeir nefndarmönnum upplýsingar er málið varða. Gengið var um svæðið og skoðað hvernig hin umdeildu nýbygging horfir við séð frá húsum kærenda.
Niðurstaða: Í máli þessu kemur fyrst til úrlausnar hvort fallast beri á frávísunarkröfu byggingarnefndar Akraness, sem byggð er á því að kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni. Eins og að framan er getið skortir úttekt á burðarvirki hins umdeilda húss og eru því ekki fyrir hendi gögn um það hvenær það var reist en kærendur telja það hafa verið um mánaðarmótin júlí/ágúst 2000. Ekki nýtur heldur gagna um það hvað kærendur aðhöfðust í málinu fyrr en hinn 13. september 2000, er fulltrúar íbúa áttu fund með bæjarstjóra um málið. Sé upphaf kærufrests, sem er einn mánuður, miðað við 1. ágúst 2000, þegar kærendum var að eigin sögn orðið kunnugt um stærð og hæð hinnar umdeildu byggingar, var hann liðinn er þeir áttu fund með bæjarstjóra hinn 13. september 2000. Skiptir þá ekki máli þótt erindi kærenda hafi eftir það verið tekið til athugunar af hálfu bæjaryfirvalda. Verður því að taka afstöðu til þess hvort taka eigi kæruna til meðferðar, allt að einu, með vísan til ákvæðis 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Eins og síðar verður vikið að var hin kærða ákvörðun þess eðlis að bæjaryfirvöldum var skylt að hafa samráð við nágranna við gerð hennar og undirbúning. Ef farið hefði verið að lögum hefði kærendum gefist kostur á að koma sjónarmiðum sínum að á meðan málið var enn á frumstigi. Bæjaryfirvöldum hefði og borið að gera þeim grein fyrir ákvörðunum sínum í málinu og jafnframt að upplýsa þá um kæruheimild, kærufrest og kærustjórnvald, sbr. 2. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1997. Þar sem kærendum var hvorki leiðbeint með viðhlítandi hætti né réttrar aðferðar gætt af hálfu bæjaryfirvalda við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar verður bæði að telja afsakanlegt að kæra í málinu hafi borist of seint og jafnframt að veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar. Ber því með vísan til 1. og 2. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að hafna framkominni frávísunarkröfu í máli þessu og verður kæran tekin til efnislegrar úrlausnar.
Úrskurðarnefndin hafnar þeirri málsástæðu að dráttur, sem orðið hafi á uppkvaðningu úrskurðar í máli þessu, eigi að leiða til þess að ekki verði hróflað við hinni kærðu ákvörðun. Sú skylda hvílir á úrskurðarnefndinni að ljúka meðferð þeirra mála sem til hennar er skotið, óháð því hvort það tekst innan lögboðins frests eða ekki. Almennt er það ekki talið varða ógildi úrskurðar æðra stjórnvalds þótt uppkvaðning dragist fram yfir lögákveðin tímamörk. Er sú regla þó ekki án undantekninga og hlýtur niðurstaða um þetta álitaefni að vera háð atvikum hverju sinni. Er það viðfangsefni dómstóla, ef eftir er leitað, að skera úr ágreiningi í þessu efni en stjórnvaldið sjálft verður að jafnaði ekki krafið úrlausnar um réttaráhrif þeirra annmarka sem kunna að vera á málsmeðferð þess.
Í máli þessu er deilt um lögmæti byggingarleyfis sem veitt var til byggingar iðnaðarhúsnæðis á lóð í nágrenni við fasteignir kærenda. Umrætt svæði er iðnaðarsvæði samkvæmt þeirri skilgreiningu landnotkunar sem sýnd er á staðfestum uppdrætti aðalskipulags Akranesbæjar. Ekki verður séð að fjallað sé nánar um svæði þetta í greinargerð aðalskipulagsins. Ekki er í gildi deiliskipulag fyrir svæðið enda verður ekki fallist á að byggingarskilmálar frá 1984 hafi gildi sem fullnægjandi skipulagsákvarðanir.
Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er það meginregla að gera skal deiliskipulag á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Skal byggingarleyfi og vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag sbr. 2. mgr. 43. gr. laganna.
Í 3. mgr. 23. gr. sömu laga er undantekningarheimild sem kveður á um það að sveitarstjórn geti veitt heimild til framkvæmda í þegar byggðum hverfum þótt deiliskipulag liggi ekki fyrir, en áður skal þá fara fram grenndarkynning eins og nánar er kveðið á um í 7. mgr. 43. gr. laganna. Hefur undantekningarheimild þessi verið skýrð á þann veg að einungis megi á grundvelli hennar heimila framkvæmdir er samræmist þeirri byggð sem fyrir sé á viðkomandi svæði, sbr. dóm Hæstaréttar frá 20. september 2001 í máli nr. 114/2001.
Bygging sú, sem um er deilt í máli þessu, fellur ekki að því byggðamynstri sem fyrir er á svæðinu. Er hún til mikilla muna hærri en aðrar byggingar sem standa andspænis íbúðarhúsunum við Presthúsabraut og nálægar götur. Eru grenndaráhrif hennar og miklu meiri en annarra bygginga á iðnaðarsvæðinu, ekki síst þegar tillit er tekið til þeirrar starfsemi sem fram fer í húsinu og um var vitað þegar leyfi til byggingarinnar var veitt. Samkvæmt framansögðu hefði því ekki verið unnt að veita leyfi fyrir umræddri byggingu að undangenginni grenndarkynninu, svo sem kærendur hafa talið, heldur hefði þurft að ljúka gerð deiliskipulags svæðisins til þess að unnt væri að taka umsókn lóðarhafa um leyfi fyrir umræddri byggingu til afgreiðslu í byggingarnefnd. Samkvæmt 4. mgr. 9. gr. laga nr. 73/1997 hefði við skipulagsgerðina verið skylt að leita eftir sjónarmiðum og tillögum íbúa og annarra hagsmunaaðila auk þess sem gæta hefði þurft ákvæðis 10. gr. reglugerðar nr. 933/1999, um hávaða, með tilliti til þeirrar starfsemi sem áformuð var í húsinu. Ekkert af þessu var gert.
Er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að mjög hafi á það skort að gætt væri réttrar aðferðar við gerð og undirbúning hinnar umdeildu ákvörðunar og að hún fullnægi ekki lagaskilyrðum. Hafi og með henni verið gengið freklega gegn lögvörðum hagsmunum kærenda. Verður hin kærða ákvörðun því felld úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega. Valda því miklar annir og málafjöldi hjá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun byggingarnefndar Akraness frá 21. mars 2000, sem staðfest var í bæjarstjórn 28. sama mánaðar, um að veita leyfi til byggingar iðnaðarhúss á lóðinni nr. 17 við Ægisbraut á Akranesi er felld úr gildi.
____________________________________
Ásgeir Magnússon
______________________________ _______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
