60/2021 Sólhlíð

Árið 2021, miðvikudaginn 6. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 60/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Vestmannaeyjabæjar frá 25. febrúar 2021 um að samþykkja deiliskipulag austurbæjar, norðurhluta.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. maí 2021, er barst nefndinni 11. s.m., kærir A þá ákvörðun bæjarstjórnar Vestmannaeyjabæjar frá 25. febrúar 2021 að samþykkja deiliskipulag austurbæjar, norðurhluta. Gerir kærandi þá kröfu að hið kærða deiliskipulag verði fellt úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Vestmannaeyjabæ 9. júní 2021.

Málavextir: Vinna við deiliskipulag fyrir austurbæ, norðurhluta, í Vestmannaeyjum hófst í maí 2016 með auglýsingu skipulagslýsingar. Lýsingin var send á alla lóðarhafa innan deili­skipulags­­svæðisins og þeim gefinn kostur á að koma ábendingum á framfæri. Í ágúst s.á. var haldinn opinn íbúafundur með helstu hagsmunaaðilum og íbúum hverfisins þar sem kynnt voru skipulagsdrög og áherslur skipulagsins auk þess sem gefinn var kostur á að koma ábendingum á framfæri er hafðar yrðu til hliðsjónar við mótun tillögu að deiliskipulagi. Í september s.á. setti kærandi sem lóðarhafi Sólhlíðar 17 fram óskir um að fá að reisa á lóðinni þriggja hæða viðbyggingu við húsið Tindastól. Með bréfi, dags. 26. apríl 2019, óskaði kærandi einnig eftir því að útbúin yrði ný lóð á horni Sólhlíðar og Fífilgötu til samræmis við lóð nr. 7 við Sólhlíð og á jarðhæð viðbyggingarinnar yrði bílageymsla. Í samræmi við óskir kæranda kom fram í drögum að tillögu að deiliskipulagi frá 20. maí 2019 að heimilt yrði að byggja við húsið Tindastól á lóðinni Sólhlíð 17. Lóðinni yrði einnig skipt í tvennt og ný lóð stofnuð á horni Sólhlíðar og Fífilgötu þar sem yrði byggingarreitur fyrir íbúðarhús á tveimur hæðum með kjallara ásamt bílskúr. Ný drög að deiliskipulagstillögu, þar sem fallið var frá framangreindum áformum um breytingar vegna Sólhlíðar 17, voru kynnt hagsmuna­aðilum með bréfi, dags. 13. október 2020, og þeim gefinn frestur til 23. október s.á. til að setja fram athugasemdir. Á fundi skipulagsráðs Vestmannaeyjabæjar 26. október s.á. var skipulagsfulltrúa falið að svara þeim athugasemdum sem bárust. Mótmæli kæranda við breytingu á drögunum bárust sveitarfélaginu 30. október s.á. og var honum svarað með bréfi, dags. 1. desember s.á. og með tölvupósti 23. s.m. Tillaga að deiliskipulagi var síðan auglýst skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 frá 3. desember 2020 til 18. janúar 2021 og var frestur til að skila inn athuga­semdum þá framlengdur til 9. febrúar s.á. Kærandi sendi bæjar­yfirvöldum frekari athugasemdir og mótmæli með tölvupósti 7. febrúar 2021. Á fundi bæjarstjórnar 25. febrúar 2021 var tillaga að nýju deiliskipulagi fyrir austurbæ, norðurhluta, samþykkt og öðlaðist það gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 8. apríl 2021.

Málsrök kæranda: Kærandi kveðst byggja á því að Vestmannaeyjabær hafi með samþykkt hins kærða skipulags brotið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þannig hefðu bæjaryfirvöld brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. laganna með því að samþykkja á árunum 2016-2020 áform, sambærileg við áform kæranda, á lóðum í nágrenni við Sólhlíð 17. Þau byggingaráform hefðu ekki þurft að bíða nýs deiliskipulags, líkt og áform hans sjálfs, heldur hefðu þau verið afgreidd á grundvelli grenndarkynningar. Þá hefðu bæjaryfirvöld bætt við byggingarreit á Sólhlíð 4 þannig að í stað einnar byggingar með 10 meðalstórum íbúðum sé þar nú gert ráð fyrir tveimur byggingum með 20 íbúðum. Bæjaryfirvöld hefðu sagt umsótta breytingu hans vera verulega en breytingar á sambærilegum lóðum í kring hefðu verið sagðar óverulegar og því einungis þar þörf á grenndarkynningu. Kærandi telji augljósa hagsmunaárekstra til staðar hjá byggingarfulltrúa þar sem hann bæði stýrði verkferlum byggingarmála bæjarins og væri í að „redda“ sér og sínum verkefnum á sama tíma.

Kærandi byggi og á því að brotið hafi verið gegn upplýsingarétti hans, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga, þar sem hann hefði ekki fengið aðgang að öllum þeim gögnum sem hann hefði óskað eftir, sem og gegn meginreglu stjórnsýsluréttar um réttmætar væntingar, enda hefði honum verið gefið til kynna að gert væri ráð fyrir að byggt yrði á lóð hans. Brotið hefði verið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga þar sem ákvörðun bæjarins hefði grundvallast á því að ekki væri hægt að byggja á lóðinni Sólhlíð 17 þar sem um kennileiti væri að ræða. Því markmiði hefði mátt ná með öðru og vægara móti sem hefði þá jafnframt fallið að yfirlýstu markmiði bæjarins um þéttingu byggðar á svæðinu. Þá hafi bæjaryfirvöld ekki veitt nægjanlegan rökstuðning fyrir þeirri breytingu sem gerð hafi verið á drögum að tillögu að deiliskipulagi frá 20. maí 2019 og vörðuðu Sólhlíð 17, auk þess sem máls­hraða­regla 9. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki verið virt enda hafi málið hafist árið 2016.

Málsrök Vestmannaeyjabæjar: Af bæjaryfirvöldum er þess krafist að kröfu kæranda verði hafnað þar sem afgreiðsla umdeilds deiliskipulags og annarra mála gagnvart kæranda hafi verið í samræmi við gildandi lög og reglur. Að öðrum kosti er farið fram á að deili­skipulagið verði einungis ógilt hvað varði Sólhlíð 17 og þá ákvörðun bæjaryfirvalda að heimila ekki umbeðið byggingarmagn á lóðinni.

Byggingaráform kæranda hafi að mati bæjaryfirvalda ekki fallið að mikilvægi og varðveislugildi hússins Tindastóls, sem standi á lóðinni Sólhlíð 17. Leitað hafi verið álits Minjastofnunar sem staðfest hafi það mat bæjarins. Þau mál sem kærandi vísi til séu ekki sambærileg við mál kæranda. Að Heimagötu 20-22 hafi verið byggt einnar hæðar einbýlishús til hliðar við eldra hús sem ekki hafi haft sömu sérstöðu og húsið á Sólhlíð 17. Það sama eigi við um Sólhlíð 4, þar sem staðið hafi eldra einbýlishús sem heimilað hafi verið að rífa og fjarlægja. Hafi jafnræðis­regla stjórnsýslulaga því verið virt við málsmeðferð hins kærða deiliskipulags.

Eldri deiliskipulagstillaga hafi ekki hlotið samþykki bæjaryfirvalda og því aldrei tekið gildi. Þegar ný deiliskipulagstillaga hafi legið fyrir hafi hún verið kynnt lögum samkvæmt, sbr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Kæranda hafi verið sent bréf, dags. 13. október 2020, og tveimur dögum síðar hafi hann komið á skrifstofur bæjarins og rætt við starfsmenn umhverfis- og framkvæmdasviðs um málið. Hafi honum verið leiðbeint um að senda inn skriflegar athugasemdir í samræmi við leiðbeiningar í útsendu bréfi. Frestur til athugasemda hafi verið til 23. október 2020 en andmæli kæranda hafi ekki borist fyrr en 30. s.m. Honum hafi verið svarað með bréfi, dags. 1. desember 2020, og eftir þann tíma hafi verið frekari samskipti milli kæranda og starfsmanna Vestmannaeyjabæjar. Kærandi hafi óskað eftir viðbótarfresti til að koma með athugasemdir við auglýsta tillögu að deiliskipulagi og fengið frest til 8. febrúar 2021. Kæranda hafi gefist færi á að koma að andmælum og hafi hann nýtt sér þann rétt. Hafi kærandi því notið andmælaréttar við meðferð málsins og bæjaryfirvöld ekki tekið endanlega ákvörðun um samþykkt deiliskipulagsins fyrr en eftir að athugasemdir kæranda hafi legið fyrir. Skipulagsráð hafi gert skriflega grein fyrir afstöðu sinni að fengnum athugasemdum hagsmunaaðila, þ.m.t. kæranda.

Hafnað sé fullyrðingum kæranda um að brotið hafi verið gegn upplýsingarétti hans. Kærandi hefði fengið öll umbeðin gögn. Einnig hefði kærandi ítrekað óskað eftir fundi með bæjarráði eða bæjarstjórn, sem orðið hafi verið við 2. febrúar 2021, með fundi í gegnum fjarfundabúnað. Fundinum hafi hins vegar verið slitið þar sem kærandi hafi ekki mætt til fundarins.

Ekki verði séð að samskipti kæranda og byggingarfulltrúa hafi skapað kæranda réttmætar væntingar til þess að hann fengi heimild til að byggja leiguíbúðir. Byggingarfulltrúi hefði tekið skýrt fram í tölvupósti 25. október 2016 að skipulagið væri enn í vinnslu hjá skipulagsráðgjafa. Með því að setja inn í deiliskipulagstillögu árið 2019 hugmyndir kæranda um byggingar á Sólhlíð 17 hefði honum verið gefið tækifæri til að kynna þau áform. Þessi áform hefðu hins vegar ekki hlotið samþykki bæjaryfirvalda. Kærandi hefði ekki getað haft réttmætar væntingar til þess að hugmyndir hans um byggingu á Sólhlíð 17 yrðu samþykktar þótt þær hefðu verið kynntar með tillögu að deiliskipulagi enda væri slík kynning ekki bindandi með neinum hætti.

Höfnun á framkomnum byggingarhugmyndum kæranda hafi ekki gengið gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Bæjaryfirvöld sjái ekki meðalhóf í þeim tillögum kæranda að byggja tveggja hæða hús með risi fyrir framan húsið Tindastól. Kærandi geti óskað eftir því að fá að byggja við eða á lóðinni til framtíðar litið en slíkt mál yrði tekið til afgreiðslu í samræmi við gildandi lög og reglur. Deiliskipulagstillagan hafi verið kynnt með þeim hætti sem lög áskilji. Í svörum bæjaryfirvalda við athugasemdum kæranda hafi komið fram skýr rökstuðningur fyrir því hvers vegna byggingarhugmyndir hans væru ekki samþykktar. Þá eigi athugasemdir kæranda er varði málshraða ekki við rök að styðjast.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi kveðst telja einkennilegt að eigandi hússins að Sólhlíð 4 hafi fengið leyfi til að rífa það, enda hafi það hús verið byggt árið 1925 og því friðað. Eigandi þess húss hafi fengið þá lóð undir fyrirhugað stórhýsi. Þarna sé ekkert jafnræði. Vestmannaeyjabær hafi í engu svarað honum fyrr en um mánaðarmótin nóvember/desember 2020 og þá hafi verið skautað fram hjá flestu mikilvægu varðandi deiliskipulagstillöguna frá árinu 2019. Hafi hann ekki fengið neinar upplýsingar fyrr en ný tillaga deiliskipulags hafi verið kynnt 13. október 2020, en þar hafi öll hans áform verið tekin út úr ferlinu. Honum hafi ekki borist bréf frá bænum með leiðbeiningum um að skila inn skriflegum athugasemdum, eins og haldið sé fram. Það hafi ekki verið fyrr en í desember 2020 og janúar og febrúar 2021 sem hann hafi farið að fá einhverjar upplýsingar, en í þeim hafi fá svör og nánast engar eðlilegar skýringar verið að finna. Óskað hafi verið eftir fundi í október, nóvember, desember og janúar en loks 2. febrúar 2021 hafi bærinn boðað til fjarfundar á tilteknum tíma. Fundinum hefði svo verið slitið nokkru síðar þar sem hann hefði ekki mætt. Hann hefði hins vegar ekki séð fundarboðið í tölvupósti fyrr en tveimur tímum áður en fundurinn átti að hefjast. Hefði hann látið einn bæjarfulltrúa vita að hann kæmist ekki á umræddum tíma og beðið um nýjan fundartíma en það hefði enn ekki gengið eftir. Það hljóti að teljast óeðlilegt að taka öll hans áform út af borðinu án nokkurra útskýringa. Til að gæta meðalhófs hefði verið hægt að fara aðrar minna íþyngjandi leiðir. Bæjaryfirvöld hafi ekki svarað athugasemdum hans á faglegan hátt og reyni að fela sig á bakvið Minjastofnun og tilvísun til kennileitis.

—–

Færðar hafa verið fram frekari athugasemdir í máli þessu sem ekki verða raktar nánar en úrskurðarnefndin hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar bæjarstjórnar Vestmannaeyjabæjar frá 25. febrúar 2021 um að samþykkja deiliskipulag austurbæjar, norðurhluta. Kærandi telur ólögmæta þá ákvörðun bæjaryfirvalda að gera breytingar á deiliskipulagstillögu frá árinu 2019 þannig að hvorki væri þar gert ráð fyrir viðbyggingu við húsið Tindastól að Sólhlíð 17 né þeim áformum hans að skipta lóðinni í tvennt, þannig að nýr byggingarreitur væri á hinni nýju lóð.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum er ljóst að undirbúningur hins kærða deiliskipulags hófst í maí 2016 með auglýsingu á skipulagslýsingu. Drög að deiliskipulagi voru fyrst kynnt íbúum og hagsmunaaðilum í apríl 2018. Ný drög að deiliskipulagi voru kynnt í október 2020 í samræmi við 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og veittur frestur til að gera athugasemdir. Tillaga að deiliskipulagi var síðan auglýst til kynningar skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga frá 3. desember 2020 til 18. janúar 2021 og veittur frestur til að skila inn athugasemdum til 8. febrúar s.á. Skipulagsráð tók afstöðu til innsendra athugasemda og var sú afgreiðsla staðfest af sveitarstjórn. Samþykkt tillaga ásamt samantekt um málsmeðferð og athugasemdir var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Tók deiliskipulagið loks gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 12. maí 2021.

Skipulagsvald innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. mgr. 3. gr. skipulags­laga. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitar­félags, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr., en við gerð deiliskipulags ber að byggja á stefnu aðalskipulags auk þess sem deiliskipulag skal rúmast innan heimilda aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. nefndra laga. Við beitingu skipulagsvalds ber enn fremur að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Sveitarstjórn er einnig bundin af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lög­mætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.

Við undirbúning deiliskipulags geta fyrirliggjandi tillögur tekið breytingum og geta íbúar og hagsmunaaðilar ekki gert ráð fyrir að upphafleg tillaga að deiliskipulagi verði samþykkt óbreytt. Hin kærða ákvörðun var studd þeim rökum að það væri mat skipulagsnefndar að áform lóðar­hafa um uppbyggingu myndu hafa veruleg áhrif á ásýnd hússins Tindastóls. Það væri vilji ráðsins að vegna sérstöðu hússins fengi það áfram að njóta sín í götumyndinni. Því hafi ekki verið vilji fyrir því að heimila framsett byggingaráform. Verður með hliðsjón af framangreindu að telja að efnisleg rök hafi búið að baki ákvörðuninni.

 Við mat á því hvort jafnræðis hafi verið gætt við töku hinnar umdeildu ákvörðunar verður að líta til þess að um er að ræða stjórnvaldsákvörðun sem veitir skipulagsyfirvöldum ákveðið svigrúm í skjóli lögbundins skipulagsvalds til að móta byggð einstakra svæða. Íbúar sveitar­félags hafa rétt á að koma athugasemdum sínum að við undirbúning deiliskipulags og að stjórnvöld svari þeim athugasemdum sem gerðar eru. Hins vegar eiga íbúar ekki skilyrðislausan rétt á að sveitarfélagið fari eftir þeim óskum eða athugasemdum sem gerðar eru við tillögur að deiliskipulagi. Byggingarfulltrúi leitaði álits Minjastofnunar vegna óska kæranda um viðbyggingu við húsið Tindastól og nýjan byggingarreit sunnan við húsið. Var það mat Minjastofnunar að þrátt fyrir að húsið félli ekki undir ákvæði laga um menningarminjar nr. 80/2012 hefði það mikið varðveislugildi. Fara bæri varlega í að heimila umfangsmiklar breytingar á svo merku húsi og jafnframt bæri að gæta þess í nýju deiliskipulagi að húsið fengi áfram að njóta sín. Verður að telja að sá rökstuðningur sem kæranda var gefinn vegna synjunar á óskum hans um framkvæmdir á lóðinni Sólhlíð 17 hafi verið byggður á málefnalegum sjónarmiðum. Þá verður ekki á það fallist að bæjaryfirvöld hafi með synjun sinni á áformum kæranda brotið gegn jafnræðisreglu, enda sýnast þau tilvik sem kærandi vísaði til í rökstuðningi sínum ekki allsendis sambærileg.

Kærandi lagði fram óskir um byggingaráform og breytingar á lóðinni Sólhlíð 17 við undirbúning deiliskipulagstillögunnar og féllust bæjaryfirvöld á að taka tillit til þeirra óska í tillögu að deiliskipulagi sem kynnt var hagsmunaaðilum í maí 2019. Ljóst var á þeim tíma að um væri að ræða tillögu að deiliskipulagi sem vænta mætti að tæki breytingum áður en endanlegt skipulag tæki gildi. Kærandi kom ítrekað að athugasemdum við undirbúning deiliskipulagsins og var þeim svarað af starfsmönnum bæjarins. Verður að telja að kærandi hafi fengið notið andmælaréttar síns, bæði í formlegu ferli skipulagsins samkvæmt skipulagslögum sem og með samskiptum við starfsmenn bæjarins.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað. 

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Vestmannaeyjabæjar frá 25. febrúar 2021 um að samþykkja deiliskipulag austurbæjar, norðurhluta.