Árið 2018, fimmtudaginn 22. nóvember kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 60/2017, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Stykkishólms frá 27. mars 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir miðbæ Stykkishólms, vestan Aðalgötu.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. júní 2017, er barst nefndinni sama dag, kærir Queen Eider ehf., Frúarstíg 6, Stykkishólmi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Stykkishólms frá 27. mars 2017 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir miðbæ Stykkishólms, vestan Aðalgötu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Stykkishólmsbæ 4. júlí 2017.
Málavextir: Á fundi bæjarstjórnar Stykkishólms 27. mars 2017 var samþykkt afgreiðsla skipulags- og byggingarnefndar frá 20. s.m. varðandi breytingu á deiliskipulagi fyrir miðbæ Stykkishólms, vestan Aðalgötu, að undangenginni auglýsingu á tillögu þar um skv. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Bárust athugasemdir við tillöguna, m.a. frá kæranda, er var svarað af hálfu bæjarstjórnar. Tók skipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 10. maí 2017.
Hin umdeilda deiliskipulagsbreyting felur m.a. í sér að heimilt verður að rífa núverandi hús á lóðinni að Hafnargötu 7, skipta lóðinni í tvær lóðir er fá heitið Frúarstígur 7 og 9 og byggja eitt hús á hvorri lóð í stað þess að byggja við núverandi hús á lóðinni, líkt og áðurgildandi deiliskipulag heimilaði. Er nýju húsunum ætlað að hýsa íbúðir, þjónustu eða hreinlega atvinnustarfsemi.
Málsrök kærenda: Kærandi byggir í fyrsta lagi á því að deiliskipulagsbreytingin sé í andstöðu við Aðalskipulag Stykkishólms 2002-2022 og fari þar með í bága við 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 um innbyrðis samræmi deiliskipulags- og aðalskipulags. Deiliskipulagsbreytingin, þ.e. niðurrif húsa í gamla bænum og leyfileg landnotkun á lóðinni að Hafnargötu 7, sé í andstöðu við aðalskipulagið. Enda megi eingöngu nýta húsin undir þjónustu fyrir ferðamenn eða annars konar þjónustu sem sé til þess fallin að styrkja aðra þjónustu sem fyrir sé í miðbænum.
Í öðru lagi sé deiliskipulagsbreytingin í andstöðu við almenna skilmála sem fram komi í greinargerð með deiliskipulaginu, þar sem m.a. komi fram að markmið þess sé að hafa hagkvæmni að leiðarljósi á þann hátt að bætt sé við það sem fyrir sé fremur en að gera gagngerar breytingar, að gera ásýnd bæjarins fallegri og heillegri og að sækja viðmið í gamla bæjarkjarnann. Þá skuli hafa í huga þegar nýrri starfsemi sé valinn staður að bærinn og sú starfsemi sem fyrir sé njóti góðs af staðsetningunni. Einnig sé í deiliskipulaginu lögð áhersla á verndun og varðveislu gamla bæjarins í Stykkishólmi. Skýrðir séu möguleikar til frekari nýtingar og uppbyggingar í gamla bænum. Þar verði stjórnsýsla, menningar- og ferðatengd þjónusta, ásamt ýmissi annarri þjónustu.
Í þriðja lagi telur kærandi að sveitarfélagið hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni nægjanlega við deiliskipulagsbreytinguna í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráða rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins. Húsakönnun skv. 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga hafi í engu verið sinnt. Byggt hafi verið á húsakönnun frá árinu 1978, þar sem sérstaklega sé tekið fram að varðveisla húsa og götumyndar sé nauðsynleg. Út frá því hafi verið mótuð sú stefna að hús sem standi þar verði ekki rifin heldur verði byggt í eyður í miðbænum og „gætt verði að húsagerð nýrra húsa“. Hin kærða deiliskipulagsbreyting fari gegn þessu. Loks hafi þurft að auglýsa deiliskipulagsbreytinguna á ný þar sem samþykktri tillögu hafi verið breytt í grundvallaratriðum frá auglýstri tillögu, sbr. 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga.
Málsrök Stykkishólmsbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er því hafnað að deiliskipulagsbreytingin sé í andstöðu við 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 eða almenna skilmála í greinagerð gildandi deiliskipulags, sem breytingin sé hluti af.
Húsið að Hafnargötu 7 sé ekki hluti af þeirri heild á skipulagssvæðinu sem eigi að vernda. Sveitarfélagið hafi lagt mat á varðveislugildi hússins með hliðsjón af leiðbeiningum Húsafriðunarnefndar, þ.e. út frá byggingarlist, menningarsögulegu gildi, umhverfisgildi, upprunalegu ástandi, tæknilegu ástandi og varðveislugildi. Deiliskipulagsbreytingin geri ráð fyrir húsum sem falli vel að gamla miðbænum og sé hún því í fullu samræmi við stefnumörkun aðalskipulagsins. Þá gildi sömu reglur samkvæmt deiliskipulaginu og aðalskipulagi hvað varði landnotkun þessara og annarra húsa á svæðinu, en um sé að ræða landnotkunarflokk miðsvæðis. Jafnframt samræmist deiliskipulagsbreytingin markmiðum áðurgildandi skipulags. Þá hafi hvorki rannsóknarregla stjórnsýslulaga né stjórnsýsluréttarins verið brotin við meðferð málsins og sveitarfélagið hafi að öllu leyti fullnægt þeirri rannsóknarskyldu sem á því hvíldi.
Málsmeðferðin hafi að öllu leyti verið í samræmi við skipulagslög. Ákvæði 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga geri ekki kröfu um að gerð sé ný húsakönnun þegar deiliskipulag eða breyting á deiliskipulagi sé samþykkt. Gildandi skipulag byggi á einni ítarlegustu húsakönnun sem gerð hafi verið. Engin lagaskylda hafi því staðið til þess að láta vinna sérstaka húsakönnun vegna deiliskipulagsbreytingarinnar. Sé því hafnað að deiliskipulagsbreytingin hafi farið gegn þeirri húsakönnun, enda sé skemman við Hafnargötu 7 ekki hluti af þeirri heild á skipulagsvæðinu sem eigi að vernda samkvæmt könnuninni, aðalskipulagi eða deiliskipulaginu fyrir breytingu. Breytingin fari ekki gegn þeim sjónarmiðum sem fram komi í bréfi Minjastofnunar, auk þess sem stofnunin hafi engar athugasemdir gert við tillöguna. Sveitarfélagið hafi lagt sérstaklega mat á það hvort varðveislugildi skemmunnar væri eitthvað og var niðurstaðan sú að svo væri ekki. Þá hafi ekki verið gerðar grundvallarbreytingar frá upphaflegri tillögu og því hafi ekki þurft að auglýsa hana að nýju. Um hafi verið að ræða minniháttar breytingar og leiðréttingar og engin þeirra hafi verið íþyngjandi.
Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er því hafnað að deiliskipulagsbreytingin sé í andstöðu við aðalskipulag. Vísað sé til Aðalskipulags Stykkishólms 2002-2022. Ekki sé skilyrði að húsaþyrpingar í gamla bænum skuli eingöngu hýsa ferðaþjónustutengda starfsemi. Mótmælt sé að skemman verði talin gamalt hús með varðveislugildi sem eigi að vernda samkvæmt skipulaginu. Niðurrif sé ekki óheimilt að því gefnu að ekki sé farið á svig við þá stefnumörkun aðalskipulagsins að verðveita beri gömul hús í gamla bænum í því skyni að gamla bæjarmyndin haldi sér. Gamli miðbærinn sé skilgreindur sem miðsvæði, sbr. gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 varðandi landnotkun á miðsvæði. Einnig sé vísað til aðalskipulagsins þar sem fram komi að byggt skuli í eyður í gamla miðbænum með blönduðu íbúðar- og þjónustuhúsnæði. Ekki þurfi að tilgreina í aðalskipulagi hvort hús eigi að víkja heldur eigi slíkt heima í deiliskipulagi, sbr. gr. 5.3.2.1. í skipulagsreglugerð. Þá sé því hafnað að deiliskipulagsbreytingin sé í andstöðu við almenna skilmála gildandi deiliskipulags. Ekki þurfi að gera nýja húsakönnun skv. 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 við vinnslu á deiliskipulagi í þegar byggðu hverfi þegar svo hátti til að húsakönnun hafi verið gerð fyrir viðkomandi svæði. Að lokum telji leyfishafi að deiliskipulagstillögunni hafi ekki verið breytt í grundvallaratriðum og því hafi ekki borið að auglýsa hana á ný.
Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitarstjórna felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi eins og kveðið er á um í 43. gr. laganna, en þess ber að gæta að breyting rúmist innan heimilda aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. sömu laga, og að stefnt sé að lögmætum markmiðum með breytingunni. Skipulagsyfirvöld eru ekki bundin við skilmála eldra deiliskipulags við slíka breytingu enda felur breyting á deiliskipulagi eðli máls samkvæmt í sér breytingu á eldra skipulagi.
Hin kærða deiliskipulagsbreyting var kynnt með almennri auglýsingu í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga, afgreidd af skipulags- og byggingarnefnd að kynningu lokinni og samþykkt í bæjarstjórn lögum samkvæmt. Framkomnum athugasemdum var svarað og tók breytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda að lokinni meðferð Skipulagsstofnunar.
Samkvæmt 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga skal auglýsa deiliskipulagstillögu til kynningar að nýju í samræmi við 1. mgr. sama ákvæðis ef sveitarstjórn ákveður að breyta tillögunni í grundvallaratriðum. Þær breytingar sem gerðar voru frá auglýstri tillögu fólust í því að bætt var við texta um lóðir E og LI. Jafnframt var heimilaðri landnotkun á lóðum E, LI og D breytt úr léttri atvinnustarfsemi í hreinlega atvinnustarfsemi og íbúðir einungis heimilaðar á efri hæð húsa á lóð E en ekki á jarðhæð eða neðar, auk þess sem fallið var frá því að fella út bílastæði fyrir fatlaða við Hafnargötu 3 og Kirkjutorg. Þá var bætt við skýringarmyndum varðandi fjölda bílastæða og kótasetningu. Liggur fyrir að þær breytingar sem um ræðir fela ekki í sér aukningu á byggingarmagni eða nýtingarhlutfalli lóða, auk þess sem lóðamörk eru óbreytt og fjöldi húsa á lóðunum helst óbreyttur. Verður hvorki eðli breytinganna né umfang talið slíkt að um hafi verið að ræða grundvallarbreytingu í skilningi 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga þannig að þurft hafi að auglýsa tillöguna að nýju.
Ákvæði í Aðalskipulagi Stykkishólms 2002-2022 um áherslu á verndun og varðveislu gamla bæjarins í Stykkishólmi eða önnur ákvæði skipulagsins útiloka ekki að í deiliskipulagi sé tekin afstaða til niðurrifs einstakra húsa í miðbænum sem ekki eru talin hafa varðveislugildi og var slík heimild fyrir hendi í deiliskipulagi svæðisins áður en hin umdeilda breyting varð gerð. Þá verður ekki talið að landnotkun samkvæmt hinni kærðu ákvörðun sé í andstöðu við aðalskipulag, en samkvæmt því er um að ræða miðsvæði þar sem gert er ráð fyrir blönduðu íbúðar- og þjónustuhúsnæði.
Í 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga er kveðið á um að við gerð deiliskipulags í þegar byggðu hverfi skuli framkvæma húsakönnun til að meta varðveislugildi einstakra húsa og svipmót byggðar. Gildir sú regla hvort heldur um er að ræða nýtt deiliskipulag eða breytingu á eldra deiliskipulagi sé slík húsakönnun ekki þegar til staðar. Ekki var gerð sérstök húsakönnun í tengslum við umrædda deiliskipulagsbreytingu en við afgreiðslu málsins lá fyrir húsakönnun frá árinu 1978. Sú könnun tekur hins vegar aðeins á varðveislugildi bygginga sem byggðar voru fyrir 1940 en hið umdeilda hús að Hafnargötu 7 mun hafa verið byggt um 1970. Fram kemur í Aðalskipulagi Stykkishólms 2002-2022 að mikilvægt sé að ráðist verði í nýja húsakönnun í tengslum við deiliskipulagsvinnu fyrir miðbæinn, en ekki liggur fyrir að það hafi verið gert. Hafa verður þó í huga að lagt var mat á varðveislugildi umrædds húss við meðferð deiliskipulagsbreytingarinnar og var niðurstaðan sú að húsið gæti ekki talist varðveisluvert. Í ljósi framangreinds og þeirra upplýsinga sem liggja fyrir um húsið verður ekki talið að sá annmarki að ný húsakönnun var ekki gerð geti raskað gildi hinnar kærðu ákvörðunar. Í því ljósi og með hliðsjón af því samráði sem átti sér stað í tengslum við deiliskipulagsbreytinguna verður ekki heldur fallist á að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð málsins.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið liggja ekki fyrir þeir ágallar á efni eða málsmeðferð hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar sem raskað geta gildi hennar og verður kröfu um ógildingu hennar því hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun bæjarstjórnar Stykkishólms frá 27. mars 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir miðbæ Stykkishólms, vestan Aðalgötu.
