Ár 2010, miðvikudaginn 3. mars, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 6/2010, kæra á samþykkt bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 22. desember 2009 um breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar er tók til lóðarinnar að Gunnarssundi 9 og á ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa bæjarins frá 13. janúar 2010 um að veita byggingarleyfi fyrir bárujárnsklæddu timburhúsi á einni hæð með portbyggðu risi á lóðinni.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 11. febrúar 2010, er barst nefndinni sama dag, kæra H og E, Gunnarssundi 10, Hafnarfirði, samþykkt bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 22. desember 2009 um breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar, er tók til lóðarinnar að Gunnarssundi 9, og á ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa bæjarins frá 13. janúar 2010 um að veita byggingarleyfi fyrir bárujárnsklæddu timburhúsi á einni hæð með portbyggðu risi á lóðinni. Hin kærða deiliskipulagsbreyting tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 11. janúar 2010.
Gera kærendur þá kröfu að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að kveðinn verði upp bráðabirgðaúrskurður um stöðvun framkvæmda samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þykja nú nægilegar upplýsingar liggja fyrir til þess að málið verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda.
Málavextir: Hinn 7. apríl 2009 var tekin fyrir í skipulags- og byggingarráði Hafnarfjarðar fyrirspurn eiganda fasteignarinnar að Gunnarssundi 9 um hvort leyft yrði að byggja nýtt hús á lóðinni í stað húss þess sem fyrir var. Á fundi sínum hinn 12. maí 2009 lýsti ráðið sig jákvætt gagnvart erindinu en þá lágu fyrir umsagnir Byggðasafns Hafnarfjarðar og Húsafriðunarnefndar ríkisins um niðurrif eldra húss. Á sama fundi var lögð fram tillaga að breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar frá árinu 1981 þar sem gert var ráð fyrir nýju einbýlishúsi að Gunnarssundi 9 sem yrði ein hæð og ris. Samþykkti skipulags- og byggingarráð að grenndarkynna tillöguna sem óverulega breytingu á deiliskipulagi skv. 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Að lokinni grenndarkynningu var breytingartillagan tekin fyrir á fundi skipulags- og byggingarráðs hinn 7. júlí 2009 þar sem ráðið samþykkti hana og tók undir fyrirliggjandi svör við þeim þremur athugasemdum er borist höfðu. Var gildistaka skipulagsbreytingarinnar auglýst í B-deild Stjórnartíðinda hinn 14. ágúst 2009.
Á fundi skipulags- og byggingarfulltrúa 19. ágúst 2009 var samþykkt byggingarleyfi fyrir einnar hæðar bárujárnsklæddu timburhúsi á steyptum sökkli að Gunnarssundi 9. Sú afgreiðsla var síðan staðfest í bæjarstjórn Hafnarfjarðar hinn 1. september sama ár.
Skutu kærendur áðurgreindri skipulagsákvörðun og veitingu byggingarleyfisins til úrskurðarnefndarinnar sem felldi þær ákvarðanir úr gildi með úrskurði, dags. 8. október 2009, þar sem ekki var talið rétt að fara með skipulagsbreytinguna sem óverulega breytingu samkvæmt 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga. Kröfu um ógildingu byggingarleyfis fyrir niðurrifi eldra húss á lóðinni var hins vegar vísað frá.
Hinn 20. október 2009 samþykkti skipulags- og byggingarráð Hafnarfjarðar að auglýsa nýja tillögu að deiliskipulagsbreytingu samkvæmt 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga og var haldinn kynningarfundur um tillöguna hinn 23. nóvember sama ár. Eitt athugasemdabréf barst á kynningartíma tillögunnar, frá kærendum í máli þessu. Skipulags- og byggingarráð samþykkti hina auglýstu tillögu fyrir sitt leyti hinn 15. desember með vísan til fyrirliggjandi umsagnar skipulags- og byggingarsviðs, sem hafði m.a. að geyma drög að svörum við framkomnum athugasemdum kærenda. Lagði ráðið til við bæjarstjórn að samþykkja skipulagstillöguna. Bæjarstjórn Hafnarfjarðar samþykkti hana hinn 22. desember 2009 og öðlaðist tillagan gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 11. janúar 2010. Fól skipulagsbreytingin í sér að nýtingarhlutfall lóðarinnar að Gunnarssundi 9 fór úr 0,45 í 0,75 og flatarnýting lóðar úr 0,25 í 0,4.
Í kjölfar deiliskipulagsbreytingarinnar veitti skipulags- og byggingarfulltrúi Hafnarfjarðar byggingarleyfi fyrir nýju einnar hæðar timburhúsi með portbyggðu risi að Gunnarssundi 9 hinn 13. janúar 2010 og staðfesti bæjarstjórn þá afgreiðslu hinn 27. janúar sama ár.
Hafa kærendur skotið greindum ákvörðunum til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á því byggt að hin kærða deiliskipulagsbreyting og veiting byggingarleyfis í kjölfar hennar fyrir nýju húsi að Gunnarssundi 9 raski hagsmunum þeirra og hafi framsetningu og kynningu skipulagsbreytingarinnar verið áfátt.
Er á það bent að málsetningar á uppdrætti skipulagstillögu skorti og framsetning skýringarmyndar á uppdrætti sé villandi auk þess sem mælikvarði uppdráttar og skýringarmyndar gefi misvísandi niðurstöður. Þannig gefi uppdráttur til kynna að grunnflötur fyrirhugaðs húss að Gunnarssundi 9 verði 64 m² en ef beitt sé mælikvarða skýringarteikningar verði grunnflöturinn 83,3 m². Í texta skipulagstillögunnar segi hins vegar að grunnflöturinn eigi að vera 75 m². Málsetning skýringarmyndar sé á þann veg að reynt sé að draga sem mest úr því hve fyrirhugað hús sé miklu stærra en hús það sem fyrir hafi verið á lóðinni. Eingöngu séu sýnd lóðrétt mál og miðað við minnstu hæð á húsi. Sýnd sé minnsta hækkun þaks frá því sem áður hafi verið, eða um 1,7 m, en þagað um að þakið fari hækkandi frá blámiðju til beggja átta og verði um 4,0 m til endanna. Þá komi fram að heimiluð vegghæð sé 3,9 m yfir gólfkóta 10,0 en kótann sé hvergi að finna á skýringarmynd. Því sé haldið fram að við ákvörðun vegghæðar fyrirhugaðs húss hafi verið tekið mið af vegghæðum húsanna að Gunnarssundi 4 og 7 en við hæðarmælingarnar sé beitt ólíkum aðferðum, þ.e. annars vegar mælt frá götu í þakskegg en hins vegar frá gólfi fyrirhugaðs húss sem liggi nokkuð yfir götuhæð. Ekkert samráð hafi verið haft við eigendur fasteigna í nágrenninu við undirbúning skipulagstillögunnar og engar athugasemdir nágranna hafi verið teknar til greina. Eðlilegt hefði verið að grenndarkynna teikningar af fyrirhuguðu húsi að Gunnarssundi 9 enda hafi slíkar kynningar verið viðhafðar af minna tilefni.
Með hinni kærðu skipulagsbreytingu sé nýtingarhlutfall hækkað sem um 67% á aðeins einni lóð og með því sé farið á svig við grundvallarhugmynd gildandi skipulags um nýtingu lóða á reitnum. Ekki geti talist rök í málinu að aðrar lóðir við götuna séu ofbyggðar enda séu byggingar á þeim reistar fyrir gildistöku takmarkana um lóðarnýtingu í skipulagi svæðisins.
Vegna hæðar sinnar muni fyrirhugað hús að Gunnarssundi 9 skerða útsýni, rýmistilfinningu og lífsgæði kærenda sem búi í nokkurra metra fjarlægð. Þótt vegghæð hins nýja húss verði sú sama og eldra húss verði þak hins nýja nærfellt helmingi hærra, bratt risþak með göflum í stað lágs valmaþaks. Þakið, eins og það snúi að kærendum, nánast fjórfaldist að flatarmáli og það litla sem eftir sé af útsýni og fjarsýni hverfi alveg.
Málsrök Hafnarfjarðar: Af hálfu bæjaryfirvalda er skírskotað til þess að grunnflötur eldra húss að Gunnarssundi 9 hafi verið 8,6×9,01 m eða 77,5 m². Húsið sem nú sé veitt byggingarleyfi fyrir sé 9,375×8 m eða 75 m² auk lágrar geymslu sem sé 3,0×1,8 m eða 5,4 m². Grunnflötur nýja hússins verði því 80,4 m² eða 2,9 m² stærri en þess húss sem rifið hafi verið. Brúttóflötur hins nýja húss verði samkvæmt skráningartöflu 149,5 m² og nýtingarhlutfallið 0,75, sem sé í samræmi við deiliskipulag eftir hina kærðu breytingu. Þakform sé bæði í samræmi við skipulagið fyrir og eftir breytingu en gert sé ráð fyrir 40° þakhalla.
Ekki verði séð að umhverfisleg gæði minnki frá því sem eldra skipulag hafi gert ráð fyrir. Útsýni skerðist ekki úr gluggum á miðhæð húss kærenda að Gunnarssundi 10 þar sem vegghæð sé óbreytt. Nýtingarhlutfallið fari aðeins úr 0,69 í 0,75 þegar borið sé saman eldra og fyrirhugað hús og sé sú nýting í samræmi við aðliggjandi byggð. Nýtingarhlutfallið 0,45 verði að telja mjög lágt fyrir miðbæjarsvæði en tíðkist fremur í einbýlishúsabyggð utan slíkra svæða. Hið kærða byggingarleyfi veiti heimild til byggingar íbúðarhúss og þar sem húsið rúmist innan gildandi deiliskipulagsskilmála hafi ekki verið skilyrði til þess að grenndarkynna leyfisumsóknina. Ekki sé fallist á að ófagleg vinnubrögð hafi verið viðhöfð enda beri fyrirliggjandi gögn í máli þessu og fyrra máli um sama efni með sér að efnisatriði hafi verið útskýrð og kynnt með lögformlegum hætti og málefnaleg rök búið að baki.
Markmiðið með deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar frá 1981, sem gildi á umræddu svæði, hafi ekki verið að lækka nýtingarhlutfall lóða sem fyrir hafi verið. Í formála greinargerðar með skipulaginu segi meðal annars: „Tillagan stefnir að því, að uppbygging geti átt sér stað í miðbænum án þess að fórnað sé miklu af þeim sérkennum sem setja svip á hann í dag.“ Á bls. 125 í sömu greinargerð segi ennfremur: „Allar nýbyggingar í miðbæ skal leitast við að fella sem best má verða að þeirri byggð, sem fyrir er. Tekið skal mið af hinum ríkjandi mælikvarða byggðarinnar í heild. Yfirborðsefni séu valin og/eða meðhöndluð með hliðsjón af nágrannabyggð. Á reitnum þar sem stök bárujárnshús eru mest áberandi, skal nota risþök á nýbyggingar. Geta þau verið með kvistum svo fremi sem stærð kvists ofgeri ekki þaki.“ Því hefði verið unnt að heimila sams konar þak á eldra húsi að Gunnarssundi 9 og nú sé gert ráð fyrir á samþykkta nýbyggingu á lóðinni án breytinga á skipulagi. Eini munurinn á formi þess húss sem rifið hafi verið og á endurbyggingunni sé að rishæð hússins verði nýtanleg og grunnflötur fyrstu hæðar stækki um 2,9 m², en nýja húsið falli einstaklega vel að þeirri byggð sem fyrir sé.
Andmæli byggingarleyfishafa: Af hálfu byggingarleyfishafa er bent á að upphaflega hafi verið áætlað að gera við og endurbyggja gamla húsið á lóðinni að Gunnarssundi 9 en niðurstaða ástandskönnunar hafi leitt í ljós að ódýrara og hagkvæmara væri að reisa nýtt hús. Gamla húsið hafi verið byggt í mörgum áföngum, með mismunandi byggingarefnum, allt frá árinu 1916, sem hafi torveldað áætlanir um frágang og lausnir við endurnýjun hússins. Hafi það verið rifið í september 2009.
Gamla húsið hafi verið ein hæð og kjallari, samtals 119,9 m² með nýtingarhlutfall 0,69 og flatarnýtingu 0,44. Samkvæmt deiliskipulagsbreytingu og samþykktum byggingarnefndarteikningum sé fyrirhugað að byggja nýtt einbýlishús innan sama byggingarreits og með sama grunnfleti, 75 m². Nýja húsið verði ein hæð og portbyggt ris með mænisþaki með 40° halla. Gólf á fyrstu hæð verði 80-90 cm lægra en gólf gamla hússins og verði birt flatarmál hússins í heild 134,7 m² með alls 430,7 m³ rými. Lóðin sé eftir stækkun, samkvæmt nýju lóðarblaði, 199,5 m² og nýtingarhlutfall verði 0,75, sé miðað við brúttóflatarmál hússins, og flatarnýtingin 0,37. Ljóst sé að nýtingarhlutfall lóðarinnar að Gunnarssundi 9 hafi verið hærra en kveðið hafi verið á um í skipulaginu frá 1981 en við gildistöku þess hafi lóðin þegar verið byggð. Hafa verði í huga að nýja húsið sé ekki óhóflega stórt en nýtingarhlutfallið verði hátt vegna smæðar lóðarinnar. Nýtingarhlutfall sé í raun ekki nothæfur mælikvarði á hámarksstærð húss á þessari lóð vegna þess hve lóðin sé lítil í samanburði við aðrar lóðir á reitnum.
Gamla húsið sem staðið hafi að Gunnarssundi 9 hafi ekki verið í samræmi við deiliskipulagið frá 1981 hvað gerð og þakhalla varði en fyrirhugað hús verði það hins vegar. Form þess, stærðarhlutföll og efnisnotkun verði hefðbundin og einföld og muni húsið verða í betra samræmi við önnur hús í götunni. Á skipulagsreitnum sé aðallega byggt meðfram götum en í miðju reitsins sé stórt opið svæði með miklum gróðri. Bil á milli nýja hússins að Gunnarssundi 9 og annarra húsa breytist ekki og muni það því ekki þrengja meira að nágrannaeignum en gerist annars staðar á reitnum.
—–
Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér staðhætti á vettvangi við meðferð fyrra kærumáls.
Niðurstaða: Hin kærða deiliskipulagsbreyting fól í sér hækkun nýtingarhlutfalls lóðarinnar að Gunnarssundi 9 úr 0,45 í 0,75 og flatarnýtingar lóðar úr 0,25 í 0,4. Þá var markaður um 75 m² rétthyrndur byggingarreitur undir hús á lóðinni auk 2,0×3,5 m reits fyrir útigeymslu við norðausturhorn byggingarreitsins. Þá voru sett skilyrði um 3,9 m vegghæð frá gólfkóta og 7,5 m hámarkshæð við suðausturhorn húss, sem yrði með portbyggðu risi. Um áratuga skeið stóð á lóðinni einnar hæðar íbúðarhús með kjallara og var þá nýtingarhlutfall 0,69 og flatarnýting 0,44. Tilefni breytingarinnar mun vera það að ekki þótti hagfellt að endurnýja hús það sem reist hafði verið á lóðinni árið 1916 og var það því rifið og stefnt að byggingu nýs húss í staðinn.
Deiliskipulagsbreytingin var auglýst til kynningar lögum samkvæmt. Var hún sett fram á uppdrætti og í greinargerð þar sem fram kom nýtingarhlutfall og flatarnýting lóðar ásamt hæð og formgerð fyrirhugaðs húss. Á skipulagsuppdrættinum voru sýndar skýringarteikningar að fyrirhuguðu húsi en þær teikningar teljast ekki bindandi hluti skipulagsákvörðunar, sbr. gr. 5.4.3 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Verður ekki séð að sá ágalli hafi verið á kynningu og framsetningu umdeildrar skipulagsbreytingar að varðað geti ógildingu hennar.
Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu var heimilað að reisa nýtt hús á umræddri lóð sem yrði með nánast sama grunnfleti og litlu stærra að heildarflatarmáli en hús það sem fyrir var á lóðinni. Nýbyggingin yrði um 1,7 m hærri en eldra hús vegna breytts þakforms, en sú breyting rúmaðist innan gildandi skilmála deiliskipulags svæðisins fyrir umdeilda skipulagsbreytingu. Heimiluð nýbygging fellur að byggðamynstri á skipulagsreitnum og sker nýtingarhlutfall umræddrar lóðar sig ekki úr, borið saman við aðrar lóðir á svæðinu. Með hliðsjón af þessu, og með tilliti til jafnræðissjónarmiða um nýtingu lóða á skipulagsreitnum, verður ekki fallist á að hin kærða deiliskipulagsbreyting sé haldin þeim efnisannmörkum er leiða eigi til ógildingar ákvörðunarinnar.
Hið kærða byggingarleyfi er í samræmi við deiliskipulag eftir framangreinda breytingu og þar sem ekki liggur fyrir að málsmeðferð við þá ákvarðanatöku hafi verið ábótavant verður kröfu kærenda um ógildingu leyfisins hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu um ógildingu samþykktar bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 22. desember 2009 um breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar er tók til lóðarinnar að Gunnarssundi 9 og ákvörðunar skipulags- og byggingarfulltrúa bæjarins frá 13. janúar 2010, er bæjarstjórn staðfesti hinn 27. janúar sama ár, um að veita byggingarleyfi fyrir bárujárnsklæddu timburhúsi á einni hæð með portbyggðu risi á lóðinni.
______________________________
Hjalti Steinþórsson
_______________________________ ______________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
