Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

59/2012 Efnaferli Grindavík

Árið 2014, fimmtudaginn 27. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 59/2012, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar, dags. 22. maí 2012, um að vísa frá umsókn Efnaferlis ehf. um starfsleyfi. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. júní 2012, er barst nefndinni 8. sama mánaðar, kærir Efnaferli ehf.,  frávísun Umhverfisstofnunar, dags. 22. maí 2012, á umsókn um starfsleyfi vegna tilraunastöðvar í eimingartækni, aðgreiningu og endurheimt léttsjóðandi efnablanda.

Gögn frá Umhverfisstofnun bárust úrskurðarnefndinni 22. ágúst 2012.

Málavextir: Kærandi sótti um starfsleyfi til Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja með bréfi, dagsettu 18. júní 2010, og var umsóknin framsend Umhverfisstofnun með bréfi, dagsettu 6. júlí s.á. Í umsókninni segir að ætlunin sé að þróa aðferðir til að endurvinna hráefni úr afgangsafurðum sem falli til í iðnaði. Starfsstöðin eigi að vera til húsa að Staðarsundi 7 í Grindavík. Umhverfisstofnun vísaði frá umsókn kæranda hinn 22. maí 2012 þar sem stofnunin taldi kæranda ekki hafa lagt fram tilskilin gögn.

Umhverfisstofnun tilkynnti kæranda, með tölvupósti 8. september 2010, að skila þyrfti afriti af deiliskipulagi með starfsleyfisumsókn, þá þyrfti að skila vátryggingu vegna bráðamengunartjóns og viðbragðsáætlun vegna bráðamengunar. Óskaði stofnunin enn fremur eftir upplýsingum um efnin sem vinna átti, nákvæmari útlistun á því hvernig tækjum og búnaði yrði komið fyrir, upplýsingum sem vörðuðu uppgufun spilliefna og um það hvert frárennsli yrði leitt. Kærandi sendi Umhverfisstofnun viðbótargögn sem bárust stofnuninni 10. september, 14. október og 26. nóvember 2010. Með bréfi, dagsettu 9. ágúst 2010, óskaði hann eftir áliti Skipulagsstofnunar á því hvort starfsemin væri háð mati á umhverfisáhrifum. Svar Skipulagsstofnunar, þess efnis að ekki þyrfti að meta umhverfisáhrif, barst 8. október. Með tölvupósti 18. nóvember 2010 óskaði Umhverfisstofnun eftir því að kærandi sendi stofnuninni byggingarleyfi, sem ætti að koma í stað afrits af staðfestu deiliskipulagi, en deiliskipulag var ekki til fyrir svæðið.

Drög að starfsleyfi voru kynnt forsvarsmönnum kæranda 11. desember 2010 og send umsagnaraðilum, Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja, Slökkviliði Grindavíkur, Grindavíkurbæ og Skipulagsstofnun, 6. janúar 2011. Umsagnir bárust Umhverfisstofnun í janúar, en slökkviliðið fór fram á að lögð yrði fram brunahönnun og að fram færi áhættugreining. Var bréf þess efnis dagsett 27. janúar 2011. Með bréfi, dagsettu 28. desember 2010, veitti umhverfisráðuneytið kæranda undanþágu frá starfsleyfi, sem gilda skyldi til 1. júlí 2011.

Kærandi sendi Umhverfisstofnun umbeðna viðbragðsáætlun 27. janúar 2011. Hinn 22. febrúar s.á. barst svar frá Umhverfisstofnun þess efnis að í áætlunina vantaði áhættumatið sem viðbragðsáætlunin ætti að byggja á. Þá þyrfti að skila vátryggingu. Kærandi sendi áhættumat ásamt staðfestingu á tryggingu daginn eftir, hinn 23. s.m. Stofnunin tilkynnti með tölvupósti 1. mars að áhættumatið sem sent var hefði ekki verið unnið eftir réttum lögum og því þyrfti að endurvinna það. Kærandi sendi Umhverfisstofnun uppfærða áhættugreiningu 7. mars. Stofnunin tilkynnti kæranda með tölvupósti í apríl og með bréfi, dagsettu 16. maí 2011, að slökkviliðið krefðist þess að lögð yrði fram brunahönnun og áhættugreining. Afstaða slökkviliðsins barst Umhverfisstofnun 6. júlí s.á. og byggði hún á skýrslu frá kæranda frá deginum áður. Kæranda var með bréfi umhverfisráðuneytisins, dagsettu 13. júlí 2011, veitt framlengd undanþága frá starfsleyfi til 1. mars 2012.

Umhverfisstofnun sendi kæranda ný drög að starfsleyfi 22. ágúst 2011. Kærandi lagði hinn 24. s.m. til að drögunum yrði breytt á þann veg að heimilað yrði að geyma og meðhöndla spilliefni utandyra. Í svari stofnunarinnar 31. s.m. kom fram að sækja þyrfti um heimild til að meðhöndla spilliefni utandyra. Með tölvupósti 1. september s.á. tilkynnti kærandi að hann myndi ekki fara fram á útigeymslu, en með bréfi, dagsettu 29. s.m., sótti hann um heimild til geymslu hrávöru og afurða á útisvæði. Í tölvupósti frá Umhverfisstofnun 6. október 2011 kom fram að framkvæmdin væri byggingarleyfisskyld og því þyrfti byggingarleyfið að liggja fyrir áður en breytt tillaga væri send umsagnaraðilum. Að auki þyrfti að senda Skipulagsstofnun einfalda tilkynningu og stofnunin myndi þá meta hvort tilkynna bæri starfsemina aftur vegna hugsanlegs mats á umhverfisáhrifum. Kærandi þyrfti einnig að endurskoða áhættumat og viðbragðsáætlun vegna bráðamengunar þannig að tekið yrði tillit til útigeymslunnar í þeim. Var þetta ítrekað í bréfi stofnunarinnar hinn 10. nóvember 2011. Kærandi lýsti því í bréfum að hann væri ósáttur við fyrirmælin. Óskaði hann eftir að starfsleyfisgerð yrði fram undið.

Með bréfi, dagsettu 13. apríl 2012, voru kröfur Umhverfisstofnunar ítrekaðar og jafnframt tilkynnt að stofnunin áformaði að vísa umsókn kæranda frá, með vísan til 1. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Fékk kærandi frest til 4. maí 2012 til að koma á framfæri andmælum og frekari gögnum. Vakin var athygli á því að ef kærandi kysi að draga umsókn sína um breytingu á starfsleyfi til baka myndi stofnunin halda vinnslu málsins áfram á grundvelli fyrri umsóknar. Var umsókninni vísað frá með bréfi Umhverfisstofnunar 22. s.m., svo sem fyrr greinir.

Málsrök kæranda: Kærandi telur Umhverfisstofnun ekki hafa gefið skýrar leiðbeiningar um hvaða skilyrði þyrfti að uppfylla svo að starfsleyfi yrði gefið út. Stofnunin hafi notað ómerkileg tilefni til að stöðva framvindu málsins. Hún hafi endurtekið breytt skilyrðum og snúið út úr málsatvikum. Slíkt vinnulag sé óásættanlegt og hafi augljóslega þann tilgang að torvelda framvindu málsins og setja tilvist starfseminnar, sem í hlut eigi, í uppnám. Kærandi vísi um þetta til meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.

Í starfsleyfistillögunni, dagsettri 22. ágúst 2011, hafi Umhverfisstofnun bætt við atriðum sem ekki hafi verið í samræmi við umsókn kæranda. Eins hafi magn efnis sem geyma mætti verið minnkað frá fyrri tillögu. Kærandi hafi gert athugasemd við starfsleyfisdrögin og beðið um að bætt yrði við ákvæði sem heimilaði að geyma hrávöru og afurðir á útisvæði. Umhverfisstofnun hafi talið að þetta kallaði á nýtt stjórnsýslulegt ferli. Einnig hafi stofnunin krafist þess að byggingarleyfi fyrir útigeymslu yrði gefið út. Kærandi hafi mótmælt þessu. Fyrirtækið hafi ekki verið búið að taka endanlega ákvörðun um útiaðstöðu, en slíka ákvörðun sé ekki hægt að taka nema heimild sé fyrir aðstöðunni í starfsleyfi. Ekki hafi verið óskað eftir heimild til að framleiða meira eða auka umfang starfseminnar, heldur aðeins óskað eftir möguleika á að útbúa aðstöðuna. Ef það væri almenn regla að leggja þyrfti fram byggingarleyfi til að fá útgefið starfsleyfi myndu engin fyrirtæki geta komið sér upp starfsemi af neinu tagi. Starfsleyfið sé forsenda framkvæmda.

Kærandi telji augljóst að meðalhófsregla og jafnræðisregla hafi ekki verið virtar. Þá hafi Umhverfisstofnun misbeitt valdi sínu til að tefja málið. 

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er farið fram á að kröfu kæranda verði hafnað. Stofnunin telur ljóst af skriflegum samskiptum aðila hvaða kröfur gerðar hafi verið af hennar hálfu og hver sé lagagrundvöllur þeirra. Hafi stofnunin árangurslaust leitast við að leiðbeina kæranda um hvaða gögn hann þyrfti að leggja fram.

Í ágúst 2011 hafi legið fyrir starfsleyfistillaga á grundvelli upphaflegrar umsóknar. Stofnunin hafi aflað umsagna, sbr. 2. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 785/1999, og unnið úr þeim athugasemdum sem komið hafi fram í þeim. Næsta skref í vinnslu starfsleyfisins hafi verið auglýsing tillögunnar, í samræmi við 2. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Umhverfisstofnun hafi borist erindi frá umsækjanda 29. september 2011, þar sem farið hafi verið fram á að starfsleyfið tæki til þátta sem ekki hefði verið sótt um áður. Viðbæturnar hafi kallað á að umsækjandi legði fram frekari gögn með umsókninni og hafi Umhverfisstofnun upplýst kæranda um þetta, með tölvupósti 6. október 2011 og bréfi 10. nóvember s.á.

Umhverfisstofnun telji að málefnalegar ástæður og skýr heimild hafi verið fyrir því að óska eftir gögnum en kærandi virðist byggja á því að krafa um viðbótargögn vegna fyrirhugaðrar útigeymslu eigi sér ekki lagastoð. Í tölvupósti Umhverfisstofnunar 6. október 2011 segi í fyrsta lagi að afla þurfi staðfestingar Skipulagsstofnunar varðandi mat á umhverfisáhrifum, með vísan til 1. mgr. 22. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um hollustuhætti og mengunarvarnir og 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í öðru lagi hafi stofnunin farið fram á að kærandi endurskoðaði áhættumat og viðbragðsáætlun vegna bráðamengunar. Í þriðja lagi hafi kærandi þurft að skila byggingarleyfi vegna útigeymslunnar. Þessi krafa byggi á b-lið 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999, þar sem segi að umsækjendum um starfsleyfi beri að leggja fram afrit af staðfestu deiliskipulagi þess svæðis þar sem starfsemin sé fyrirhuguð. Umhverfisstofnun hafi almennt miðað við að þar sem ekki liggi fyrir samþykkt deiliskipulag, og fyrirhuguð starfsemi hafi ekki í för með sér framkvæmdir eða breytingu á landnotkun, sé lagt fram byggingarleyfi.

Af hálfu Umhverfisstofnunar hafi ítrekað verið bent á að ef kærandi félli frá viðbótarumsókn sinni um útigeymslu væri ekkert því til fyrirstöðu að auglýsa starfsleyfistillöguna á grundvelli fyrirliggjandi gagna. Kærandi hafi hins vegar kosið að gera það ekki og leggja ekki heldur fram umbeðin gögn. Í ljósi þessa hafi honum verið sent bréf, dagsett 13. apríl 2012, þar sem tilkynnt hafi verið að Umhverfisstofnun áformaði að vísa umsókn hans frá innan tiltekins frests. Hvorki hafi borist gögn né hafi kærandi haft samband við stofnunina innan frestsins. Hafi umsókninni því verið vísað frá.
_____________

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en tekið hefur verið mið af þeim við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Umhverfisstofnunar að vísa starfsleyfisumsókn kæranda frá með þeim rökum að ekki hefði verið staðið skil á gögnum, nánar tiltekið afriti af byggingarleyfi fyrir útisvæði og endurskoðuðu áhættumati og viðbragðsáætlun vegna bráðamengunar.

Samkvæmt 5. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir setur ráðherra almenn ákvæði í reglugerð og m.a. með vísan til þess hefur reglugerð nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, verið sett. Þau gögn sem fylgja skulu umsókn um starfsleyfi, eins og við á hverju sinni, eru talin í 2. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar. Utan þess sem þar er talið þarf áætlun um viðbrögð vegna bráðamengunar, sem byggð er á áhættumati, að fylgja starfsleyfisumsókn, sbr. b-lið 4. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar, eins og henni var breytt með reglugerð nr. 1077/2005. Þá er tiltekið í 1. mgr. 11. gr. reglugerðarinnar að útgefandi skuli vísa frá umsókn um starfsleyfi skriflega telji hann upplýsingar í henni ófullnægjandi.

Atvik málsins eru ítarlega rakin í málavöxtum en drög að starfsleyfi voru kynnt kæranda 22. ágúst 2011. Kærandi sendi tillögur að breytingum á starfsleyfinu með tölvupósti 24. s.m., þar sem aðallega var lagt til að heimilað yrði að geyma og meðhöndla spilliefni utandyra, og í bréfi til Umhverfisstofnunar, dagsettu 29. s.m., óskaði kærandi eftir að starfsleyfi innihéldi heimild fyrir útisvæði til geymslu efna. Ljóst er að ef bætt yrði við útiaðstöðu myndi möguleiki myndast á að umfang rekstrarins yrði meira, staðhættir á vinnslustað breytast, og magn efna sem heimilt yrði að geyma á vinnustaðnum myndi aukast, sbr. a-, c- og d-lið 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Upplýsingar um nefnd atriði skulu samkvæmt tilvitnuðu ákvæði fylgja umsókn um starfsleyfi og verður að telja að Umhverfisstofnun hafi verið rétt að gera kröfu um að send yrði ný umsókn. Þá verður að telja eðlilegt af stofnuninni að gera kröfu um endurskoðað áhættumat og viðbragðsáætlun vegna bráðamengunar, að teknu tilliti til breyttra forsenda, enda er gerð fortakslaus krafa um að þessi gögn fylgi starfsleyfisumsókn skv. b-lið 4. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar, sbr. breytingarreglugerð nr. 1077/2005.

Umhverfisstofnun krafðist þess einnig, með vísan til b-liðar 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999, að byggingarleyfi yrði lagt fram, en deiliskipulag lá ekki fyrir. Í 2. mgr. 10. gr. er gert ráð fyrir að gögn fylgi umsókn eftir því sem við á hverju sinni. Í b-lið segir að deiliskipulag skuli fylgja umsókn. Verður ekki annað séð en að Umhverfisstofnun hafi metið það svo að leggja þyrfti fram deiliskipulag samkvæmt vegna umsóknarinnar, en að því slepptu skyldi farið fram á byggingarleyfi. Í deiliskipulagi eru m.a. teknar ákvarðanir um lóðir og skipulagsforsendur þær sem þurfa að liggja fyrir vegna byggingar- og framkvæmdaleyfa. Að auki er skipulagstillaga kynnt fyrir íbúum og hagsmunaaðilum. Krafa um að byggingarleyfi sé lagt fram er til þess fallin að ná sama markmiði og krafa um deiliskipulag hvað varðar aðkomu sveitarfélags en sveitarfélag skoðar samræmi leyfis við skipulag svæðisins og sér, eftir atvikum, til þess að það sé kynnt, sbr. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Verður því ekki annað séð en að málefnaleg rök og meðalhóf hafi staðið að baki því mati Umhverfisstofnunar að gera kröfu um að byggingarleyfi yrði lagt fram og tryggja með því aðkomu sveitarfélagsins.

Frávísun Umhverfisstofnunar og kröfur um framlagningu gagna vegna þeirrar viðbótar sem fólst í umsókn um starfsaðstöðu utandyra voru samkvæmt framangreindu í samræmi við nefnd laga- og reglugerðarákvæði.

Einnig er deilt um það í málinu hvort brotið hafi verið gegn leiðbeiningarreglu og hvort Umhverfisstofnun hafi tafið málið með því að kalla eftir gögnum sem ekki var þörf fyrir. Svo sem nánar er lýst í málavöxtum voru fyrstu drög að starfsleyfi kynnt kæranda 11. desember 2010 og ný drög kynnt honum 22. ágúst 2011, að fengnum umsögnum umsagnaraðila. Mælt er fyrir um skyldu Umhverfisstofnunar til að leita umsagna í 2. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Drög að starfsleyfistillögu voru send til umsagnaraðila 6. janúar 2011 og bárust umsagnir tímanlega utan þess að Slökkvilið Grindavíkur taldi að vinna þyrfti brunahönnun og áhættugreiningu. Ljóst er að öflun umsagna og kröfur slökkviliðsins höfðu áhrif á framvindu málsins og að Umhverfisstofnun hefði getað tilkynnt kæranda fyrr um það að slökkviliðið krefðist brunahönnunar og áhættugreiningar, en kæranda varð fyrst kunnugt um það í byrjun mars 2011. Hins vegar voru á sama tíma samskipti milli kæranda og Umhverfisstofnunar um önnur atriði. Þannig sendi kærandi viðbragðsáætlun 27. janúar 2011 og er því lýst að Umhverfisstofnun hafi þurft að leiðbeina kæranda um vinnslu áætlunarinnar. Sendi kærandi loks uppfærða áhættugreiningu 7. mars s.á. Þá er á það að líta að afstaða slökkviliðsins, sem byggð var á skýrslu um mat á brunavörnum sem kærandi lét vinna og dagsett var 5. júlí 2011, barst Umhverfisstofnun tafarlaust, eða 6. júlí s.á., og að í ágúst 2011 lá fyrir starfsleyfistillaga á grundvelli upprunalegrar umsóknar. Hefði næsta skref verið auglýsing tillögunnar. Eftir að kallað var eftir gögnum haustið 2011 verður að telja að viðbrögð kæranda sjálfs hafi haft áhrif á að málið dróst, enda verður umsókn um starfsleyfi, eðli málsins samkvæmt, ekki afgreidd nema umsækjandi leggi fram nauðsynleg gögn, annað hvort af sjálfsdáðum eða í kjölfar leiðbeininga yfirvalda.

Ekki er talið að vinnsla starfsleyfisins hafi tekið óeðlilega langan tíma, en umsagna var leitað og kæranda leiðbeint um þau gögn sem hann þurfti að leggja fram. Þá fékk kærandi undanþágu frá starfsleyfi, sem þýddi að hann gat hafið starfsemi. Líta verður svo á að kæranda hafi verið veittar réttar upplýsingar sem hafi verið nógu ítarlegar til að honum væri unnt að gæta hagsmuna sinna. Þannig var honum leiðbeint um þann möguleika að fá starfsleyfistillöguna auglýsta eins og hún var félli hann frá umsókn um útisvæði. Verður því ekki annað ráðið af gögnum málsins um samskipti Umhverfisstofnunar og kæranda en að honum hafi ítrekað verið veittar ítarlegar upplýsingar um framvindu mála, sem og leiðbeiningar í samræmi við ákvæði 7. og 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 áður en kom til frávísunar af hálfu stofnunarinnar.

Í samræmi við allt ofangreint verður kröfu kæranda hafnað.

Meðferð málsins hefur dregist vegna þess fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar Umhverfisstofnunar, dags. 22. maí 2012, um að vísa frá umsókn hans um starfsleyfi vegna tilraunastöðvar í eimingartækni, aðgreiningu og endurheimt léttsjóðandi efnablanda.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________                _____________________________
Ásgeir Magnússon                                              Þorsteinn Þorsteinsson