Ár 2005, miðvikudaginn 28. september, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mætt voru Ásgeir Magnússon héraðsdómari, formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Sesselja Jónsdóttir lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 59/2004, kæra eigenda fasteignarinnar að Lyngheiði 21, Kópavogi, á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 28. september 2004, um að hafna beiðni kærenda um breytingu á deiliskipulagi, er fæli í sér heimild til starfrækslu hárgreiðslustofu í hluta bílskúrs kærenda á lóðinni nr. 21-23 við Lyngheiði.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 26. október 2004, er barst nefndinni hinn 28. sama mánaðar, kærir Sveinn Guðmundsson hdl., f.h. R og B, eigenda fasteignarinnar að Lyngheiði 21, Kópavogi þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 28. september 2004, um að synja beiðni kærenda um breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar að Lyngheiði 21-23, er fæli í sér heimild til reksturs hárgreiðslustofu í hluta bílskúrs kærenda á nefndri lóð. Skilja verður málskot kærenda svo að gerð sé krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi en jafnframt er þess krafist að lagt verði fyrir bæjaryfirvöld að framkvæma umbeðna skipulagsbreytingu.
Málavextir: Á lóðinni að Lyngheiði 21-23 er parhús og eiga kærendur hús nr. 21. Umræddu húsi mun hafa verið breytt úr félagsheimili í parhús á árinu 1996, en á árinu 1999 tók gildi deiliskipulag fyrir umrædda lóð þar sem hún var stækkuð og byggingarreitir markaðir fyrir bílskúra. Fasteign kæranda fylgir tvöfaldur bílskúr á suðvesturhluta lóðarinnar en bílskúr fasteignarinnar að Lyngheiði 23 stendur á norðausturhluta hennar. Aðkoma að fasteign kærenda að Lyngheiði 21 er frá Lyngheiði en fasteignin að Lyngheiði 23 hefur aðkomu frá Tunguheiði. Lóðin er í sameiginleg.
Á fundi byggingarnefndar Kópavogs hinn 7. maí 2003 var tekin fyrir umsókn kærenda um leyfi fyrir rekstri hárgreiðslustofu í hluta bílskúrs að Lyngheiði 21. Í umsókninni var tekið fram að um óverulega starfsemi yrði að ræða, tveir til þrír viðskiptavinir á dag, með einum starfsmanni, og ætti sú starfsemi ekki að hafa óþægindi í för með sér fyrir nágranna. Var erindinu vísað til skipulagsnefndar bæjarins.
Skipulagsnefnd tók málið fyrir á fundi hinn 3. júní 2003 og hafnaði umsókninni. Málið var lagt fyrir nefndina að nýju hinn 1. júlí s.á. og var þá samþykkt að grenndarkynna erindið skv. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Í bókun fundarins kom fram að samþykki meðeiganda að lóð skorti. Að lokinni grenndarkynningu var málið tekið fyrir á fundi nefndarinnar hinn 5. ágúst og því hafnað með vísan til framkominna athugasemda er borist höfðu, þ.á.m. frá eigendum Lyngheiðar 23. Lutu framkomnar athugasemdir einkum að því að umsóttri starfsemi fylgdi óþægindi gagnvart nágrönnum vegna ónæðis, aukinnar bílaumferðar og bílastæðavandamála auk fordæmisgildis slíkrar ákvörðunar varðandi notkun annarra bílskúra við íbúðargötuna.
Lögmaður kærenda ítrekaði beiðni kærenda til bæjaryfirvalda með bréfi, dags. 31. október 2003, og af því tilefni var málið enn á dagskrá skipulagsnefndar hinn 2. desember s.á. og þar óskað eftir umsögn bæjarlögmanns um málið. Nefndin synjaði síðan erindi kærenda hinn 6. janúar 2004, að fenginni fyrrgreindri umsögn bæjarlögmanns, með vísan til bókunar nefndarinnar um málið frá 5. ágúst 2003.
Afgreiðsla skipulagsnefndar var tekin fyrir á fundum bæjarráðs hinn 8. janúar og 19. febrúar 2004 þar sem þær málalyktir urðu að afgreiðslu skipulagsnefndar var hafnað þar sem umbeðin starfsemi var ekki talin hafa í för með sér mikið ónæði eða umferð umfram það sem eðlilegt mætti teljast í íbúðarhverfi. Var lagt fyrir skipulagsnefnd að láta vinna tillögu að breyttu skipulagi fyrir umrædda lóð og var svo gert. Á fundi skipulagsnefndar hinn 6. apríl var svo samþykkt tilaga að breyttu deiliskipulagi fyrir lóðina að Lyngheiði 21-23 þar sem gert var ráð fyrir heimild til reksturs hárgreiðslustofu í hluta bílskúrs kærenda og ákveðið að auglýsa tillöguna almennri auglýsingu skv. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga. Var tillögunni vísað til afgreiðslu bæjarráðs og bæjarstjórnar og samþykkti bæjarstjórn auglýsingu tillögunnar á fundi sínum hinn 13. apríl 2004.
Hinn 15. júní 2004 var deiliskipulagstillagan tekin fyrir hjá skipulagsnefnd að lokinni auglýsingu en athugasemdir höfðu borist frá eigendumsex nærliggjandi fasteigna sem voru mjög á sömu lund og við grenndarkynningu tillögunnar árið áður. Ákvað nefndin að fresta afgreiðslu málsins og leita umsagnar lögmanns tæknideildar en lagðist síðan gegn skipulagsbreytingunni með vísan til fyrri afgreiðslna nefndarinnar og framkominna athugasemda á fundi sínum hinn 6. júlí 2004, þar sem fyrir lá umsögn lögmanns tæknideildar.
Skipulagstillagan var til umræðu á fundum bæjarráðs hinn 16. og 29. júlí 2004 en málinu loks vísað til bæjarstjórnar á fundi ráðsins hinn 17. september s.á. Bæjarstjórn tók málið fyrir á fundi hinn 28. september 2004 og hafnaði þar margnefndri skipulagstillögu sem kærendur hafa nú skotið til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir.
Málsrök kærenda: Kærendur benda á að umdeilt erindi þeirra hafi falið í sér ósk um leyfi fyrir óverulegri starfsemi sem ætti ekki að íþyngja nágrönnum og því engin efnisleg rök fyrir hinni kærðu ákvörðun. Þá hafi málsmeðferð að mörgu leyti verið áfátt.
Samkvæmt fjöleignarhúsalögum sé ótvírætt að eiganda séreignar sé heimilt að nýta eign sína svo fremi að ekki gangi gegn hagsmunum annarra. Engar takmarkanir séu í lögum eða óskráðum grenndarreglum í þessu efni. Umþrætt starfsemi sé takmörkuð þar sem aðeins annar kærenda sinni starfseminni hluta úr degi og aðeins suma daga vikunnar. Af dómaframkvæmd og úrskurðum megi ráða að starfsemi af þeim toga er hér um ræði verði talin samrýmast þeim rétti sem felist í hagnýtingu eignarréttar.
Á bæjarstjórnarfundi þeim sem tekið hafi hina kærðu ákvörðun hafi aðallega setið varamenn sem greinilega hafi ekki kynnt sér málið til hlítar en andstæðingar beiðni kærenda hafi lagt sig fram um að reifa stjónarmið sín gagnvart sveitarstjórnarmönnum. Á nefndum fundi bæjarstjórnar hafi aðeins einn aðili mælt gegn fyrirliggjandi skipulagstillögu en hann sé í kunningsskap við föður annars íbúa að Lyngheiði 23, sem hvað harðast andmæltu erindi kærenda. Benda megi og á að annar talsmaður gegn skipulagstillögunni í bæjarstjórn sé fyrrum bekkjarbróðir beggja íbúa fyrrgreinds húss í grunn- og framhaldsskóla. Að mati kærenda hefðu nefndir aðilar af þeim sökum átt að víkja sæti við ákvarðanatöku þótt lög heimti það ekki.
Furðu veki að hin breytta afstaða bæjaryfirvalda til málsins, sem hafi áður samþykkt umrædda skipulagstillögu, en breytt þeirri ákvörðun án sýnilegra raka. Virðist niðurstaða málsins fyrst og fremst hafa verið af pólitískum toga en umsögn lögmanns tæknideildar hafi styrkt málatilbúnað kærenda.
Telja kærendur að með hinni kærðu afgreiðslu hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins þar sem fyrir liggi að víða í Kópavogi sé sambærileg starfsemi og hér um ræði í húsnæði sem tilheyri íbúðarbyggð.
Umdeild stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin án þess að málið hafi verið nægjanlega undirbúið eða nauðsynlegra gagna aflað um málsatvik. Á umdeildum fundi bæjarstjórnar hafi ekki legið fyrir viðhlítandi gögn eða nægileg kynning farið fram á andstæðum sjónarmiðum fyrir ákvarðanatöku og fundinn hafi að mestu setið varamenn eins og fyrr segi. Eins og atvikum sé háttað megi halda því fram að málsmeðferðin hafi falið í sér brot á rannsóknarreglu stjórnsýslulaga.
Við ákvarðanatöku verði stjórnvöld að gæta hófs í meðferð valds. Verði þau að taka tillit til hagsmuna og réttinda þeirra einstaklinga sem valdbeiting beinist að, ekki síður en til þeirra markmiða sem stefnt sé að með ákvörðun. Telja kærendur að í máli þessu hafi ekki verið vegin og metin þau andstæðu sjónarmið sem uppi hafi verið og meðalhófs því ekki verið gætt.
Með vísan til alls þessa beri að fallast á kröfur kærenda í máli þessu.
Málsrök Kópavogsbæjar: Um rök fyrir hinni kærðu ákvörðun vísa bæjaryfirvöld til fundargerða er málið varða og til þeirra athugasemda er bárust við grenndarkynningu og auglýsingu umdeildrar deiliskipulagstillögu.
Vísað er til þess að sameigendur kærenda að lóðarréttindum að Lyngheiði 21-23 hafi eindregið lagst gegn skipulagstillögunni og ekki samþykkt hana fyrir sitt leyti. Þá hafi fjöldi athugasemda borist frá næstu nágrönnum, sem hafi vísað til óásættanlegs ónæðis og umferðar ef umþrætt starfsemi yrði leyfð, en um væri að ræða rótgróið íbúðarhverfi. Yrði umrædd starfsemi leyfð með umræddri deiliskipulagsbreytingu skapaði það fordæmi sem erfitt yrði að líta framhjá hygðust aðrir við götuna hefja atvinnustarfsemi í bílskúrum sínum. Skipulagsnefnd kveðst hafa byggt afstöðu sína á mati á fyrirhugaðri starfsemi með hliðsjón af aðstæðum og skipulagi á svæðinu og þeim óþægindum er af umræddri atvinnustarfsemi gæti hlotist í íbúðarhverfi.
Fjöldi gagna liggur fyrir í málinu þar sem kærendur og andmælendur nefndrar deiliskipulagstillögu reifa frekar sjónarmið sín sem ekki verða tíunduð nánar, en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af þeim sjónarmiðum við úrlausn í máli þessu.
Niðurstaða: Hin kærða ákvörðun fól í sér synjun skipulagsyfirvalda í Kópavogi á beiðni um breytingu á gildandi deiliskipulagi lóðarinnar að Lyngheiði 21-23, á þann veg að notkun hluta bílskúrs á lóðinni yrði breytt í hárgreiðslustofu. Hafa kærendur krafist ógildingar á þeirri ákvörðun og að skipulagsyfirvöldum verði gert að breyta skipulaginu í samræmi við framkomna ósk kærenda.
Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. og 3. mgr. 6. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 fara sveitarstjórnir og skipulagsnefndir í hverju sveitarfélagi með skipulagsmál og skv. 1. mgr. 23. gr. laganna ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags. Úrskurðarnefndin hefur úrskurðarvald um gildi kærðra ákvarðana sveitarstjórnar á umræddu sviði en hefur ekki það hlutverk að taka nýjar ákvarðanir í skipulags- og byggingarmálum, þar sem henni er ekki falið ákvörðunarvald á þeim vettvangi. Af þessum sökum kemur krafa kærenda, um að lagt verði fyrir sveitarstjórn Kópavogs að breyta deiliskipulagi með tilteknum hætti, ekki til álita í kærumáli þessu.
Langur aðdragandi var að hinni kærðu ákvörðun. Á árinu 2003 var tillaga að breyttu deiliskipulagi í samræmi við beiðni kærenda grenndarkynnt og á árinu 2004 var hún kynnt með almennri auglýsingu í samræmi við 25. gr. skipulags- og byggingarlaga. Fyrir liggur að tillagan hafi verið rædd á fjölmörgum fundum skipulagsnefndar, bæjarráðs og bæjarstjórnar og umsagna leitað. Verður í ljósi þessa ekki fallist á að undirbúningi málsins og rannsókn hafi verið ábótavant og ekkert bendir til að einstakir aðilar í sveitarstjórn hafi verið vanhæfir til afgreiðslu málsins samkvæmt hæfisreglum sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Í deiliskipulagi felst ákvörðun sveitarstjórna um landnotkun og yfirbragð skipulagssvæða sem vænta má að standi til framtíðar, enda eru borgarar og sveitarstjórnir bundnar af þeim skv. gr. 6.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Eigendur fasteigna á skipulögðu svæði eiga að geta gengið að því vísu að byggð og landnotkun verði að fyrra bragði í samræmi við gildandi deiliskipulag. Almennt verður að ætla að ekki sé ráðist í breytingar á skipulagi sem byggt hefur verið eftir og mótað hefur skipulagsreit til fulls, nema almannahagsmunir eða skipulagsleg rök búi þar að baki.
Hin kærða ákvörðun studdist við þau rök að umsótt breyting væri til þess fallin að valda ónæði og röskun í grónu íbúðarhverfi. Jafnframt var litið til fordæmisgildis en andmæli nágranna höfðu borist við kynningu og auglýsingu tillögunnar. Verður því að telja að málefnaleg rök standi að baki ákvörðun sveitarstjórnar og í henni felst það mat skipulagsyfirvalda að ekki væri tilefni til breytinga á skipulagi við umrædda íbúðargötu. Ekki er kunnugt um að sveitarstjórn hafi heimilað öðrum atvinnustarfsemi á svæði því sem hér er til umfjöllunar og eru þar af leiðandi ekki efni til að fallast á þá málsástæðu kærenda að jafnræðis hafi ekki verið gætt við umdeilda ákvörðun.
Að öllu þessu virtu verða ekki þeir annmarkar taldir á hinni kærðu ákvörðun að ógildingu varði.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Kröfu kærenda, um ógildingu á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 28. september 2004, að synja beiðni kærenda um breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar að Lyngheiði 21-23, er hafnað.
___________________________
Ásgeir Magnússon
_____________________________ ____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Sesselja Jónsdóttir
