Árið 2023, fimmtudaginn 6. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 58/2023, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings eystra frá 20. október 2022 um að falla frá fyrirhugaðri breytingu á Aðalskipulagi Rangárþings eystra 2012–2024 vegna efnistöku í landi Ráðagerðis og ákvörðun sveitarstjórnar frá 13. apríl 2023 um að skilyrða framkvæmdaleyfi vegna fyrirhugaðrar tjarnar í því landi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. maí 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir A, eigandi Ráðagerðis, þá ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings eystra frá 20. október 2022 að falla frá fyrirhugaðri breytingu á Aðalskipulagi Rangárþings eystra 2012–2024 vegna efnistöku í landi kæranda. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er kærð ákvörðun sveitarstjórnar frá 13. apríl 2023 um að skilyrða framkvæmdaleyfi vegna fyrirhugaðrar tjarnar í landi kæranda við gerð hljóðmana, landmótunar og vegar. Gerir kærandi þær kröfur að upphaflegar áætlanir um breytingu á aðalskipulagi nái fram að ganga og að leyfið verði ekki háð tímamörkum.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Rangárþingi eystra 16. og 23. maí 2023.
Málavextir: Með umsókn, dags. 20. febrúar 2021, sótti kærandi um framkvæmdaleyfi til efnistöku, haugsetningar og landmótunar vegna fyrirhugaðrar tjarnar í landi Ráðagerðis, sem er á svæði fyrir frístundabyggð samkvæmt Aðalskipulagi Rangárþings eystra 2012–2024. Fram kom í umsókninni að fyrirhuguð tjörn yrði 40.000 m2 að flatarmáli að framkvæmdum loknum. Óskað væri eftir tímabundnu leyfi til efnistöku og/eða haugsetningar á u.þ.b. 120.000 m3 af jarðefni. Eitthvað af efninu yrði keyrt út af svæðinu, en einnig þyrfti að nýta efni til vegagerðar. Væri áætlaður framkvæmdatími 5–7 ár. Á fundi skipulagsnefndar 4. mars s.á. var lagt til við sveitarstjórn að gerð yrði breyting á aðalskipulagi er fælist í því að gert yrði ráð fyrir efnisvinnslu á svæðinu á meðan unnið væri við landmótun samkvæmt deiliskipulagi. Samþykkti sveitarstjórn þá afgreiðslu á fundi 11. s.m. Í kjölfar þess gerði verkfræðistofa skipulagslýsingu vegna fyrirhugaðrar aðalskipulagsbreytingar. Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 6. apríl 2021 var skipulagslýsingin samþykkt og mæltist nefndin til þess að hún yrði send Skipulagsstofnun og hagsmunaaðilum til umsagnar ásamt því að hún yrði kynnt fyrir almenningi. Samþykkti sveitarstjórn þá tillögu á fundi sínum 8. s.m. Á auglýsingatíma bárust umsagnir frá Skipulagsstofnun, Umhverfisstofnun og eigendum nærliggjandi jarða auk annarra aðila. Skipulags- og umhverfisnefnd tók málið fyrir að nýju á fundi 4. október 2022 og lagði til við sveitarstjórn að fallið yrði frá fyrirhugaðri aðalskipulagsbreytingu. Samþykkti sveitarstjórn þá tillögu á fundi 20. s.m.
Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 14. febrúar 2023 var tekin fyrir áðurgreind umsókn kæranda um framkvæmdaleyfi. Lagði nefndin til við sveitarstjórn að leyfið yrði skilyrt við gerð hljóðmana, landmótunar og vegar á svæðinu í samræmi við gildandi deiliskipulag frístundabyggðarinnar, þ.e. að ekki yrði um efnisflutning af svæðinu að ræða. Jafnframt að leyfið myndi gilda tímabundið til 1. september 2023. Afgreiðslu málsins var frestað á fundi sveitarstjórnar 9. mars s.á. Málið var tekið fyrir að nýju á fundi sveitarstjórnar 13. apríl 2023 og bókað að beiðni kæranda um frestun málsins öðru sinni væri hafnað. Staðfesti sveitarstjórn bókun skipulags- og umhverfisnefndar frá 14. febrúar s.á. og samþykkti að framkvæmdaleyfi yrði veitt.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að í umsögnum Skipulagsstofnunar og Umhverfisstofnunar hafi ekki verið lagst gegn aðalskipulagstillögunni. Umsagnir frá nágrönnum hafi ekki verið bornar undir kæranda í samræmi við andmælareglu stjórnsýsluréttar. Til að koma til móts við kvartanir eigenda jarðarinnar Brúar væri hægt að leggja vegi „niður viðkomandi nágrannaspildur“ og hætta þar með við umferð fram hjá Brú og öðrum nágrannabæjum. Bent sé á að hin umrædda skipulagsbreyting hafi falið í sér mokstur á efni vegna tjarnargerðar sem hefði síðan verið keyrt á brott til notkunar í steinsteypu, olíumöl, malbik, vegagerð eða í öðrum tilgangi, en að öðrum kosti þyrfti að haugsetja allt efni og væri það á skjön við gildandi skipulag. Auk þess sé fyrirhuguð nýting virðisaukandi og hagkvæm fyrir umhverfið. Kærandi hafi lagt út í mikinn kostnað vegna skýrslugerðar fyrir skipulagsbreytinguna.
Málsrök Rangárþings eystra: Sveitarfélagið fer fram á að kærumáli þessu verði vísað frá úrskurðarnefndinni. Sveitarstjórn hafi hafið undirbúnings- og kynningaraðgerðir vegna fyrirhugaðrar skipulagsbreytingar, en hafi fallið frá þeim áformum þegar umsagnir og athugasemdir hafi borist. Engin kæranleg stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin. Hafa beri í huga að skipulagsvaldið sé í höndum sveitarstjórnar, en henni sé heimilt að kanna grundvöll til breytinga á skipulagi án þess að verða um leið skylt að hrinda slíkum breytingum í framkvæmd. Hið lögbundna ferli skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. einkum VII. kafla laganna, geri einmitt ráð fyrir slíku ferli. Aldrei hafi komið til þess að tillaga að breyttu aðalskipulagi hafi verið auglýst skv. 31. gr. skipulagslaga og kærandi hafi ekki haft réttmætar væntingar til þess að skipulaginu yrði breytt. Telji úrskurðarnefndin að um kæranlega stjórnvaldsákvörðun sé að ræða bendi sveitarfélagið á að kærufrestur sé liðinn, sbr. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.
Krafa kæranda varðandi samþykki framkvæmdaleyfis með skilyrðum sé svo samþætt kröfu hans um að aðalskipulagsbreytingin nái fram að ganga að öll fyrrgreind sjónarmið um frávísun eigi við hér. Að auki sé ákvörðun um að fallast á umsókn um framkvæmdaleyfi ekki kæranleg stjórnvaldsákvörðun.
Niðurstaða: Í máli þessu er kærð ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings eystra frá 20. október 2022 um að falla frá fyrirhugaðri breytingu á Aðalskipulagi Rangárþings eystra 2012–2024 vegna efnistöku í landi kæranda sem er á skilgreindu svæði fyrir frístundabyggð, en sveitarstjórn hafði áður samþykkt á fundi sínum 11. mars 2021 að gerð yrði breyting á aðalskipulaginu er fólst í því að gert yrði ráð fyrir efnisvinnslu á landinu.
Samkvæmt 1. mgr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sæta stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli þeirra laga kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Ákvarðanir sem Skipulagsstofnun og ráðherra ber að skipulagslögum að staðfesta verða þó ekki bornar undir úrskurðarnefndina. Í 3. mgr. 29. gr. sömu laga kemur fram að aðalskipulag sé háð samþykki sveitarstjórnar og staðfestingu Skipulagsstofnunar eða ráðherra. Breyting á aðalskipulagi er að sama skapi háð staðfestingu Skipulagsstofnunar eða eftir atvikum ráðherra, sbr. 1. mgr. 36. gr. laganna. Samkvæmt greindum fyrirmælum skipulagslaga brestur úrskurðarnefndina vald til að endurskoða lögmæti ákvarðana um aðalskipulag og breytingar á því. Eðli máls samkvæmt fellur það einnig utan valdheimilda úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til gildis einstakra ákvarðana við undirbúning og málsmeðferð þeirra. Sá hluti kærumáls þessa er lýtur að ákvörðun sveitarstjórnar um að falla frá breytingu á aðalskipulagi sveitarfélagsins frá 20. október 2022 verður af framangreindum ástæðum vísað frá úrskurðarnefndinni.
Í málinu er jafnframt kærð sú ákvörðun sveitarstjórnar frá 13. apríl 2023 að skilyrða framkvæmdaleyfi vegna umsóknar kæranda um gerð tjarnar í landi hans við gerð hljóðmana, landmótun og gerð vegar. Einnig var samþykkt að leyfið myndi gilda tímabundið til 1. september 2023. Að virtum atvikum þessa máls verður að skilja málatilbúnað kæranda á þá leið að sú krafa sé gerð að skilyrði þau sem sveitarstjórn setti fyrir útgáfu leyfisins verði felld úr gildi en að samþykki sveitarstjórnarinnar á umsókn hans standi að öðru leyti óraskað. Samkvæmt 3. málsl. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga er sveitarstjórn heimilt að binda framkvæmd skilyrðum í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir sveitarfélagsins. Fyrir liggur að kærandi sótti um leyfi fyrir framkvæmd, þ.e. gerð fyrirhugaðrar tjarnar, sem var og er ekki í samræmi við aðalskipulag sveitarfélagsins. Var sveitarfélaginu því heimilt að setja umrædd skilyrði og verður af þeim sökum að hafna þeirri kröfu kæranda að fella beri þau úr gildi.
Úrskurðarorð:
Kröfu um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Rangárþings eystra frá 13. apríl 2023 um að skilyrða framkvæmdaleyfi vegna fyrirhugaðrar tjarnar í landi kæranda við gerð hljóðmana, landmótun og vegar er hafnað.
Kærumáli þessu er að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefndinni.
