58/2021 Leirvogstungumelur

Árið 2021, fimmtudaginn 8. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 58/2021, kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Kjósarsvæðis frá 7. apríl 2021 um að leggja dagsektir að upphæð 20.000 kr. á kæranda frá og með 1. maí s.á. þar til svæði hans á Leirvogstungumelum hefur verið hreinsað af öllum úrgangi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. maí 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir Vaka hf., eigandi lands á Leirvogstungumelum, ákvörðun heilbrigðisnefndar Kjósarsvæðis frá 7. apríl 2021 um að leggja dagsektir að upphæð 20.000 kr. á kæranda frá og með 1. maí s.á. þar til svæði hans á Leirvogstungumelum hefur verið hreinsað af öllum úrgangi. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá heilbrigðisnefnd Kjósarsvæðis 15. júní 2021.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu. Með bréfi heilbrigðisnefndar Kjósarsvæðis til kæranda, dags. 18. júlí 2018, kom fram að í ljós hafi komið í eftirlitsferð á landsvæði í eigu kæranda að þar væri fjöldinn allur af númerslausum bifreiðum og að svæðið væri óþrifalegt. Ekki hafi verið sótt um starfsleyfi fyrir þessari starfsemi, engar mengunarvarnir hafi verið til staðar og svæðið sé skilgreint sem óbyggt svæði í aðalskipulagi Mosfellsbæjar. Var því farið fram á að lóðin yrði hreinsuð fyrir 18. ágúst 2018.

Kærandi sótti um starfsleyfi fyrir geymslusvæði fyrir bifreiðar og tæki á Leirvogstungumelum 2. desember 2019. Umhverfisstjóri Mosfellsbæjar gerði athugasemd við uppsöfnun bifreiða í niðurníðslu, gáma og aðra lausamuni á lóðinni og við slæma umgengni sem henni fylgir. Óskað var eftir úrbótum fyrir 17. febrúar 2020.

Á fundi heilbrigðisnefndar Kjósarsvæðis 19. maí 2020 kom fram að ábendingar hafi borist um slæma umgengni kæranda og eftirlit hafi leitt í ljós að það ætti við rök að styðjast. Nefndin bókaði að heilbrigðiseftirlitinu væri falið að setja málið í forgang. Á fundi bæjarráðs Mosfellsbæjar 20. s.m. var bókað að þrátt fyrir loforð kæranda um hreinsun á svæðinu hafi ekki verið brugðist við athugasemdum sveitarfélagsins og sé úrbóta krafist tafarlaust. Farið var fram á að heilbrigðiseftirlit Kjósarsvæðis brygðist hart við og beitti tiltækum heimildum til að sjá til þess að brotum kæranda yrði hætt tafarlaust. Á fundi heilbrigðisnefndar 16. júní s.á. var umsókn kæranda um starfsleyfi hafnað og kæranda veittur lokafrestur til 1. september 2020 til að hreinsa öll svæði. Með bréfi kæranda, dags. 14. s.m., var óskað eftir fresti til að ljúka hreinsun svæðisins til 31. október s.á. Erindið var tekið fyrir á fundi heilbrigðisnefndar 15. september s.á. Á fundinum kom fram að í eftirlitsferð 3. s.m. hafi komið í ljós að mikið væri búið að taka til en tiltekt væri enn ekki lokið. Var fallist á að framlengja lokafrest til 31. október 2020. Á fundi heilbrigðisnefndar 29. s.m. var framkvæmdastjóra falið að hefja þvingunarferli gagnvart kæranda skv. XVII. kafla laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir ef ekki væri búið að fjarlægja allan úrgang af svæðinu 1. nóvember 2020.

Hinn 16. nóvember 2020 óskaði kærandi enn eftir fresti til hreinsunar, nú til 10. desember s.á. og var fallist á þá beiðni hans. Farið var í eftirlitsferð 12. janúar 2021 og kom í ljós að tiltekt var ekki lokið á svæði 1 en svæði 2-4 væru orðin hér um bil hrein. Á fundi heilbrigðisnefndar 19. s.m. bókaði nefndin að framkvæmdastjóra væri falið að hefja þvingunarferli gagnvart kæranda skv. XVII. kafla laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Kæranda var kynnt framan­greind bókun með bréfi, dags. 26. s.m., og um möguleika á að koma andmælum að. Kærandi andmælti fyrirhugaðri áminningu með bréfi, dags. 9. febrúar s.á., og óskaði eftir fresti til 31. maí s.á. til að klára hreinsun á svæðinu endanlega. Kæranda var veitt formleg áminning með bréfi, dags. 24. febrúar 2021, og tilkynnt um að frekari þvingunaraðgerðir væru fyrirhugaðar og til skoðunar væri að leggja á dagsektir. Á fundi heilbrigðisnefndar 7. apríl 2021 var ákveðið að leggja dagsektir á kæranda frá og með 1. maí 2021 þar til svæðið á Leirvogstungumelum hafi verið hreinsað af öllum úrgangi. Upphæð dagsekta var ákveðin 20.000 kr. Kæranda var tilkynnt um ákvörðunina næsta dag. Við skoðun á svæðinu 28. s.m. var niðurstaðan sú að hreinsun væri ekki lokið og ekki væri ástæða til að fresta álagningu dagsekta.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er á það bent að ekki sé rétt að andmæli hafi ekki borist frá honum vegna áminningarinnar, dags. 24. febrúar 2021. Þeim hafi verið komið á framfæri símleiðis 25. s.m. við framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlits Kjósarsvæðis, þar sem málið hafi verið rætt í 11 mínútur og fyrirhuguðum dagsektum harðlega mótmælt. Kærandi hafi verið að losa efni statt og stöðugt af svæðinu frá síðustu vettvangsferð, dags. 12. janúar 2021.

Einnig hafi verið reynt að fá fund með formanni heilbrigðiseftirlitsins án árangurs, fyrst 26. febrúar 2021, en þá hafi formaður bent kæranda á að hafa samband við framkvæmdastjóra. Ítrekað hafi verið 3. mars s.á. að óskað væri eftir fundi með formanni en ekki framkvæmda­stjóra. Formaðurinn hafi svarað á þann veg að hann hefði það fyrir reglu að hitta ekki aðila eina sem óski eftir því vegna heilbrigðisnefndar Kjósarsvæðis. Senda ætti erindið á framkvæmda­stjóra og nefndin myndi svo taka erindið fyrir á fundi. Ekki hafi verið boðið upp á fund með formanni og öðrum með honum né fjarfund eins og tíðkist.

Ákvörðun heilbrigðisnefndar frá 7. apríl 2021 byggi á úttekt sem fram hafi farið 12. janúar s.á. Nefndin hafi því ekki kynnt sér aðstæður áður en ákvörðun hafi verið tekin en miklar breytingar hafi orðið á svæðinu frá þeim tíma. Ákvörðunin hafi því verið tekin að óathuguðu máli sem sé í andstöðu við góða og vandaða stjórnsýsluhætti.

Forsaga málsins sé sú að hreinsunarstarf á lóð kæranda hafi staðið yfir frá því um vorið 2020. Mörg hundruð tonn hafi verið flutt af svæðinu og kærandi verið í góðu samstarfi við framkvæmdastjóra heilbrigðisnefndar Kjósarsvæðis. Vegna þess hve umfangsmikið verkið hafi verið hafi það tekið þennan tíma þó vonir hafi staðið til að hægt yrði að ljúka því fyrr. Hafi kærandi því ekki setið auðum höndum heldur unnið í verkinu allan tímann. Sé ákvörðunin bæði íþyngjandi og tekin að óathuguðu máli. Hafi kærandi unnið verkið eins hratt og kostur hafi verið en það hafi reynst tímafrekara en áætlanir hafi gert ráð fyrir. Sé það í andstöðu við góða stjórnsýsluhætti að ekki hafi verið veittir nægjanlegir tímafrestir til að klára verkið áður en þvingunaraðgerðum hafi verið beitt. Lágmark sé að rannsaka málið áður en slíkar ákvarðanir séu teknar en engin skoðun hafi farið fram eftir 12. janúar 2021 þar til nefndin hafi tekið ákvörðun um álagningu dagsekta 7. apríl s.á. Í kjölfar úttektarinnar hafi kærandi sent heilbrigðisnefndinni bréf, dags. 19. s.m., þar sem farið hafi verið yfir stöðuna og framhaldið og bent á að það myndi taka tíma fram á vor að klára málið endanlega.

Með bréfi heilbrigðisnefndarinnar, dags. 26. janúar 2021, hafi kæranda verið send bókun nefndarinnar frá 59. fundi hennar 19. s.m. Í bréfinu sé vísað til skoðunar á svæðinu 12. s.m. og bréfs kæranda frá 19. s.m. Hafi kæranda verið tilkynnt að þar sem hreinsun á svæðinu hafi ekki verið lokið hyggist heilbrigðiseftirlitið hefja þvingunarferli skv. XVII. kafla laga um hollustu­hætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 með síðari breytingum. Sé til skoðunar að veita fyrirtækinu formlega áminningu samkvæmt 60. gr. laganna. Kærendum hafi verið gefinn kostur á að koma andmælum að innan tveggja vikna.

Kærandi hafi sent andmæli með bréfi, dags. 9. febrúar 2021, þar sem bent hafi verið á að stjórnvöld skuli aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að sé stefnt verði ekki náð með öðru og vægara móti. Skuli þess gætt að ekki verði farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Þar hafi einnig verið bent á að frá því að farið hafi verið í vettvangsferð 12. janúar 2021, væri búið að tæma átta gáma og að því yrði haldið áfram. Þar var einnig lagt til að kærandi fengi frest út 31. maí s.á. til að klára að fjarlægja efni í gámum sem framkvæmdastjóri teldi til úrgangs sem kærandi sé ósammála. Einnig hafi verið lagt til að á þessu tímabili færi framkvæmdastjóri heilbrigðisnefndarinnar í eftirlitsferð fyrir fundi nefndarinnar svo hægt væri að halda fulltrúum nefndarinnar upplýstum um stöðu málsins.

Þegar nefndin hafi haldið fund 7. apríl 2021 hafi ekki verið farin vettvangsferð síðan 12. janúar s.á. en svæðið hafi tekið miklum breytingum á þeim tíma og sé til fyrirmyndar í dag. Því hafi verið tekin mjög íþyngjandi ákvörðun með því að setja á dagsektir án þess að kynna sér stöðuna á lóð kæranda. Slíkt standist ekki stjórnsýslulög. Framkvæmdastjóri heilbrigðisnefndar Kjósar­svæðis hafi viðurkennt að svæðið hafi tekið miklum breytingum frá því í janúar þegar farið hafi verið í vettvangsferð 28. apríl 2021. Hafi kærandi óskað eftir því að dagsektir yrðu felldar niður fyrir 1. maí s.á. en framkvæmdastjórinn sagðist ekki hafa heimild til þess, það yrði að bíða næsta fundar nefndarinnar. Sá fundur yrði hins vegar ekki haldinn áður en kærufrestur rynni út.

Ákvörðun um beitingu dagsekta sé íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem sé háð mati stjórnvalds. Við það mat þurfi sem endranær að fylgja meginreglum stjórnsýsluréttarins svo sem um meðal­hóf, rannsókn máls og að baki ákvörðun búi málefnaleg sjónarmið. Við mat á því hvort beita eigi þvingunaraðgerðum, svo sem dagsektum, geti komið til álita ýmis sjónarmið, svo sem hversu íþyngjandi aðgerða sé krafist af þeim sem úrræðin beinist að, hvort og með hvaða hætti þær tengist meintum lögbrotum, hversu mikilvæga almannahagsmuni sé verið að tryggja og hversu langur tími sé liðinn frá atburði þar til ætlunin sé að grípa til aðgerða af hálfu stjórnvalda. Með vísan til þess sem að framan rakið sé á því byggt að rannsókn málsins hafi verið haldin slíkum annmörkum að ógildingu varði.

Málsrök heilbrigðisnefndar Kjósarsvæðis: Af hálfu heilbrigðisnefndarinnar er bent á að kærandi hafi hafið starfsemi á svæðinu án þess að óska eftir starfsleyfi líkt og fyrirtækinu hafi borið að gera. Á það hafi verið bent með bréfi, dags. 18. júlí 2018. Kærandi hafi starfrækt óleyfilegt geymslusvæði á Leirvogstungumelum án starfsleyfis í a.m.k. þrjú ár og fyrir liggi að félagið muni ekki fá heimild fyrir slíka starfsemi að óbreyttu skipulagi. Hlutverk heilbrigðis­nefndar sé að hafa eftirlit með þeirri starfsemi sem falli undir lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og veita starfsleyfi á grundvelli laganna. Fyrir liggi að kærandi hafi ekki sinnt kröfum um úrbætur og ekki staðið við þá fresti sem honum hafi verið settir til úrbóta. Með þessa stöðu í huga hafi verið eðlilegt næsta skref af hálfu heilbrigðisnefndar að grípa til þeirra þvingunarúrræða sem löggjöfin geri ráð fyrir að beitt sé í slíkum tilvikum. Áminning hafi verið veitt og þegar legið hafi fyrir að það hafi ekki leitt til tilætlaðs árangurs hafi verið gripið til þess ráðs að leggja á dagsektir frá 1. maí 2021 að upphæð 20.000 kr. þar til staðfesting á að hreinsun svæðisins hafi verið lokið liggi fyrir. Kæranda hafi verið í lófa lagið í nokkuð langan tíma að ljúka hreinsun og hafi hann sjálfur gert ráð fyrir að hreinsun yrði lokið 31. maí 2021, sem ekki hafi gengið eftir frekar en fyrri fyrirætlanir kæranda í þessum efnum.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. mgr. 16. gr. reglugerðar nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs er umráðamönnum lóða skylt að halda þeim hreinum og snyrtilegum. Í 2. mgr. nefndrar greinar kemur fram að heilbrigðisnefnd fari með eftirlit með almennum þrifnaði og hreinlæti utanhúss og hlutist til um að fram fari eftir þörfum almenn hreinsun lóða og lendna í þrifnaðarskyni. Í 3. mgr. er kveðið á um að nefndinni sé heimilt að fyrirskipa hreinsun lóða og lendna og loks er tekið fram í 4. mgr. að heilbrigðisnefnd sé heimilt að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun. Óumdeilt er í máli þessu að kærandi hefur ekki gilt starfsleyfi á þessum tiltekna stað, þ.e. á Leirvogstungumelum, samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit.

Samkvæmt 3. málsl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 skal atvinnurekstur sem sótt er um starfsleyfi fyrir vera í samræmi við skipulag samkvæmt skipulagslögum. Í 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 kemur jafnframt fram að afrit af gildandi deiliskipulagi eða gildandi aðalskipulagi sé deiliskipulag ekki til staðar skuli fylgja starfsleyfisumsókn. Umrætt svæði er skilgreint sem óbyggt svæði í Aðalskipulagi Mosfellsbæjar 2011-2030 og ekki hefur verið gert deiliskipulag fyrir svæðið. Var því rétt að hafna umsókn kæranda um starfsleyfi að óbreyttu skipulagi.

Fjallað er um þvingunarúrræði í XVII. kafla laga nr. 7/1998. Samkvæmt 60. gr. laganna er heilbrigðisnefnd heimilt að veita áminningu til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt þeim lögum, reglugerðum eða samþykktum sveitar­félaga. Jafnframt skal veita hæfilegan frest til úrbóta ef þeirra er þörf. Kærandi fékk fyrst áskorun þess efnis að fjarlægja númerslausar bifreiðar af landsvæði sínu með bréfi, dags. 18. júlí 2018. Heilbrigðisnefnd bókaði á fundi sínum 29. október 2020 að framkvæmdastjóra væri falið að hefja þvingunarferli gagnvart kæranda. Í millitíðinni voru haldnir fjöldi funda með kæranda og eftirlitsferðir farnar á svæðið. Frestir til úrbóta voru margoft framlengdir, oftast að frumkvæði kæranda, jafnvel þótt tekið hafi verið fram að um lokafrest hafi verið að ræða. Á fundi heilbrigðisnefndar 19. janúar 2021 var framkvæmdastjóra aftur falið að hefja þvingunar­ferli samkvæmt XVII. kafla laga nr. 7/1998. Framkvæmdastjóri heilbrigðiseftirlits Kjósarsvæðis sendi kæranda bréf, dags. 26. janúar 2021, þess efnis að þar sem hreinsun væri ekki lokið þrátt fyrir margítrekaða fresti stæði til að veita kæranda formlega áminningu samkvæmt 60. gr. framangreindra laga. Kæranda var veitt formleg áminning með bréfi dags. 24. febrúar s.á. Í því bréfi var tekið fram að til stæði að beita frekari þvingunarúrræðum og væri til skoðunar að leggja á dagsektir skv. 61. gr. laga nr. 7/1998. Fullreynt væri að veita frekari fresti og var í því samhengi bent á að frá því að umsókn kæranda um starfsleyfi hafi verið hafnað 16. júní 2020 hafi verið veittir þrír frestir til að ljúka hreinsun svæðisins og enginn þeirra staðist.

Af framangreindri atburðarrás er ljóst að heilbrigðisnefnd Kjósarsvæðis fylgdi málsmeðferðar­reglum 60. og 61. gr. laga nr. 7/1998 við álagningu dagsekta. Fyrst var veitt áminning skv. 60. gr. ásamt fresti og dagsektum að lokum beitt skv. 1. mgr. 61. gr. þegar ljóst var að kærandi varð ekki við fyrirmælum.

Ekki verður fallist á með kæranda að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda fékk kæranda ítrekað frest til að sinna hreinsun umrædds svæðis. Þá var gætt að andmælarétti kæranda á öllum stigum málsins.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Með vísan til 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga þykir rétt að dagsektir frá og með móttöku kæru 7. maí 2021 til og með uppkvaðningar úrskurðar 8. júlí 2021 falli niður.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar heilbrigðisnefndar Kjósarsvæðis frá 7. apríl 2021 um að leggja dagsektir að upphæð 20.000 kr. á kæranda frá og með 1. maí s.á. þar til landsvæði kæranda á Leirvogstungumelum hefur verið hreinsað af öllum úrgangi.