Ár 2003, fimmtudaginn 20. nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl. formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 58/2003, kæra Þorsteins Einarssonar hrl., f.h. 14 íbúa og eigenda fasteigna við Skrúðás í Garðabæ, á ákvörðunum bæjarráðs, bæjarstjórnar og byggingarnefndar Garðabæjar um breytingu á aðalskipulagi, um deiliskipulag Sjálands og um byggingarleyfi fyrir húsum nr. 1-17 (oddatölur) við Strandveg í Garðabæ.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 26. september 2003, sem barst nefndinni sama dag, kærir Þorsteinn Einarsson hrl., f.h. 14 íbúa og eigenda fasteigna við Skrúðás 1, 3, 5, 7, 9, 11, 13 og 15 í Garðabæ, samþykkt bæjarstjórnar Garðabæjar frá 13. júní 2002 um breytingu á aðalskipulagi Garðabæjar, samþykkt bæjarstjórnar Garðabæjar frá 13. júní 2002 um deiliskipulag Arnarnesvogs, samþykkt bæjarráðs Garðabæjar frá 16. júlí 2002 um lagfæringar á fjórum þáttum í deiliskipulagi hverfisins og samþykkt bæjarráðs Garðabæjar frá 2. september 2003 um breytingu á deiliskipulagi við Strandveg 9, 11, 13, 15 og 17 í Garðabæ. Krefjast kærendur ógildingar framangreindra samþykkta.
Þá krefjast kærendur þess að fellt verði úr gildi leyfi byggingarnefndar Garðabæjar frá 30. maí 2003 til að byggja fjölbýlishús að Strandvegi 9, 11, 13, 15 og 17, Garðabæ og staðfesting bæjarstjórnar Garðabæjar þann 19. júní 2003 á fyrrgreindri samþykkt byggingarnefndar Garðabæjar.
Kærendur krefjast þess ennfremur að fellt verði úr gildi leyfi byggingarnefndar Garðabæjar frá 19. september 2003 til að byggja fjölbýlishús að Strandvegi 1, 3, 5 og 7 í Garðabæ.
Loks krefjast kærendur þess að úrskurðarnefndin kveði upp úrskurð til bráðabirgða um stöðvun framkvæmda við Strandveg 1, 3, 5, 7, 9, 11, 13, 15 og 17 í Garðabæ, á meðan beðið sé endanlegrar niðurstöðu nefndarinnar.
Eftir að kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni áttu sér stað viðræður milli bæjaryfirvalda í Garðabæ, byggingaraðila og fulltrúa kærenda með það að markmiði að leita lausna á þeim ágöllum á deiliskipulagi svæðisins, sem urðu tilefni kærumáls þessa. Vegna þessara sáttatilrauna frestaði byggingarleyfishafi, að eigin frumkvæði, framkvæmdum sem hafnar voru að Strandvegi 1, en síðar tókst um það samkomulag milli bæjaryfirvalda og byggingarleyfishafa að byggingarleyfi fyrir því húsi yrði afturkallað og var gengið formlega frá afturköllun leyfisins á fundi byggingarnefndar hinn 14. nóvember 2003. Jafnframt hafa bæjaryfirvöld í Garðabæ ákveðið að taka til endurskoðunar deiliskipulag Sjálands og gera tillögu um nýja legu stígs á umræddu svæði.
Hinn 4. nóvember 2003 staðfesti lögmaður kærenda við úrskurðarnefndina að samkomulag hefði ekki tekist milli kærenda og gagnaðila og ítrekaði kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.
Úrskurðarnefndin hefur aflað gagna í málinu og kynnt sér aðstæður á vettvangi og telur málið nú nægilega upplýst til þess að það verði tekið til efnisúrlausnar. Verður því ekki fjallað sérstaklega um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða í máli þessu.
Málavextir: Samkvæmt Aðalskipulagi Garðabæjar 1995 – 2015 var, fyrir miðjum Arnarnesvogi, gert ráð fyrir iðnaðarsvæði, ásamt höfn, en vestan við iðnaðarsvæðið var reitur með blandaðri landnotkun, ætlaður t.d. stofnunum, íbúðum eða þrifalegri atvinnustarfsemi. Á landræmu næst ströndinni vestan iðnaðarsvæðisins var gert ráð fyrir útivistarsvæði.
Á fundi skipulagsnefndar Garðabæjar hinn 5. júní 2002 var samþykkt tillaga að breyttu aðalskipulagi bæjarins. Breytingin fól í sér að iðnaðarsvæðið við höfnina í Arnarnesvogi ásamt svæðinu vestan þess yrði að mestu breytt í íbúðarsvæði, núverandi höfn yrði fyllt upp auk þess sem bætt yrði við um 2,5 ha nýrri landfyllingu. Breytingarnar fólu nánar tiltekið í sér að á svæðinu yrði gert ráð fyrir íbúðum, verslun, þjónustu og stofnunum, svo og iðnaði á afmörkuðu svæði. Útivistarsvæðinu yrði breytt í óbyggt svæði. Breyting aðalskipulagsins gerði ráð fyrir íbúðarbyggð með 560 almennum íbúðum ásamt 200 íbúðum sem ætlaðar yrðu eldri borgurum. Auk íbúða var gert ráð fyrir atvinnuhúsnæði fyrir skrifstofur og þjónustu, lítilli smábátahöfn, bensínstöð, leikskóla, sjóbaðströnd, fuglaskoðunarstað o.fl. Í greinargerð með tillögunni að nefndri breytingu á aðalskipulagi kom fram að hún væri í samræmi við tillögu að svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins um þéttingu byggðar. Með tillögunni væri stuðlað að aukinni fjölbreytni íbúðarhúsnæðis í bænum, hagkvæmari rekstri stofnana og fyrirtækja, hærra þjónustustigi og betri nýtingu lands.
Á áðurnefndum fundi skipulagsnefndar Garðabæjar hinn 5. júní 2002 var einnig samþykkt tillaga að deiliskipulagi fyrir umrætt svæði í samræmi við framangreinda tillögu að breytingu á aðalskipulagi.
Í greinargerð með deiliskipulagstillögunni kom fram að meirihluti bygginga á svæðinu yrði tveggja og þriggja hæða íbúðarhús. Vestast á svæðinu yrðu tveggja hæða hús og væri þannig tekið tillit til útsýnis frá Hraunsholti. Austan við þau og næst ströndinni yrðu þriggja hæða hús en hús upp á fjórar til fimm hæðir innar í landinu. Hæð húsa yrði því ákvörðuð þannig að þau trufluðu sem minnst útsýni frá núverandi íbúðarhverfum. Þá sagði ennfremur að húsaþyrpingar yrðu flestar byggðar í kringum garða sem myndu opnast í sólarátt. Áhersla yrði lögð á að sem flestar íbúðir nytu í senn útsýnis og rólegs umhverfis. Hús sem stæðu á núverandi óhreyfðu landi næst sjó ættu að mynda lágreista ósamfellda byggð og á milli þeirra og yfir þau myndi sjást til hafs frá næstu húsum sem stæðu ofar í landinu. Við íbúðir eldri borgara yrði gert ráð fyrir sameiginlegu þjónustuseli.
Þá sagði ennfremur í greinargerðinni að við aðalinnkeyrslu í hverfið, næst Vífilstaðarvegi, yrði byggt tíu þúsund fermetra skrifstofuhúsnæði og bensínstöð. Við enda núverandi hafnarfyllingar kæmi lítil smábátahöfn og á jarðhæðum fjögurra húsa við hana gæti verið vistvænt atvinnuhúsnæði. Vestast við voginn, á um 2,1 ha svæði, væri náttúruleg fjara sem áfram yrði óhreyft land. Í beinu framhaldi af henni til austurs yrði gert ráð fyrir garði miðsvæðis og þar kæmi leikskóli, sparkvöllur og sjóbaðströnd sem snúa ætti í sólarátt. Aðstöðu til fuglaskoðunar yrði komið fyrir á tanga þar sem áhugafólk gæti virt fyrir sér fuglalíf. Bílastæði yrðu að miklu leyti undir húsum og torgum. Þannig yrði helmingur bílastæða, sem tengd væru íbúðum, neðanjarðar og íbúum þar af leiðandi tryggt rólegt umhverfi með einstæðu útsýni.
Ekki verður annað ráðið af málsgögnum en að tillögur þessar að breytingu á aðalskipulagi og að samsvarandi deiliskipulagi hafi hlotið málsmeðferð í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og öðluðust þær gildi við lögboðnar auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 19. júlí og 9. ágúst 2003.
Framkvæmdir hófust við byggingu húsa við Strandveg um og eftir mitt sumar 2003. Kom þá berlega í ljós að landfræðilegar aðstæður voru aðrar á svæðinu en ráða hafði mátt af deiliskipulagsuppdrættinum. Var þetta misræmi einkum fólgið í því að óhreyft land milli lóða og fjöru vestantil á svæðinu var aðeins mjó ræma og að ógerlegt var að óbreyttu að koma göngustíg fyrir neðan byggðarinnar eins og kveðið var á um í skipulaginu. Eins og vikið er að í inngangi hér að framan hafa bæjaryfirvöld þegar hafist handa um tillögugerð, sem miðar að því að finna viðunandi lausn á þeim vanda sem við blasir vegna umrædds misræmis. Hefur m.a. verið kynnt tillaga að nýrri legu göngustígs neðan byggðar við Strandveg þar sem gert er ráð fyrir að hús nr. 1 verði fært fjær sjó til þess að rýmka fyrir um legu stígsins.
Málsrök kærenda: Kærendur byggja á því að fyrrgreindar samþykktir bæjarstjórnar um deiliskipulag strandhverfis og breytingu á aðalskipulagi á sama svæði og öll málsmeðferð Garðabæjar vegna þeirra samþykkta hafi verið ólögmæt og því beri að ógilda hinar kærðu samþykktir bæjarstjórnar Garðabæjar.
Kærendur telja nú komið fram að greinargerð Garðabæjar með tillögu að deiliskipulagi hafi verið mjög ábótavant og að efni hennar hafi alls ekki verið í samræmi við ákvæði 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og gr. 5.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Kærendur telja að með greinargerðinni hafi þeir og aðrir íbúar bæjarins verið blekktir, enda séu forsendur í henni í engu samræmi við þær framkvæmdir sem þegar séu hafnar á svæðinu. Kærendur benda á að skv. greinargerð með tillögunni skyldi varðveita fjöruna vestanmegin á svæðinu og að í grein 1.2.1 segi að óhreyft land við sjó skuli vera 21.065 fermetrar. Þá segi eftirfarandi í grein 1.2.3 í greinargerðinni: ,,Ósnert fjara við voginn mun ekki raskast enda landfylling aðeins framhald þeirrar fyllingar sem þegar er til staðar. Strandlengjan öll, bæði núverandi og ný, verður opin almenningi. Hverfið verður kjörsvæði fyrir náttúruunnendur með göngustígum meðfram ströndinni, aðstöðu til fuglaskoðunar og smábátahöfninni.“ Með vísan til greinargerðarinnar og uppdráttar er henni hafi fylgt hafi kærendur mátt ætla að ströndin (fjaran) yrði víðfeðmt útivistarsvæði með göngustíg er tengdur yrði öðrum bæjarhlutum. Samkvæmt greinargerð og fylgigögnum skyldi fjarlægð húsa frá sjó vera að lágmarki um 50 metrar og hafi það m.a. verið staðfest í greinargerð Garðabæjar vegna athugasemda við tillögu að deiliskipulagi og breyttu aðalskipulagi, dags. í júní 2002. Kærendur vísi þessu til stuðnings m.a. til meginreglu greinar 4.15 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Fyrrgreindar forsendur skipulags hafi verið kynntar fyrir kærendum og öðrum. Í ljós hafi nú komið, eftir að framkvæmdir hafi hafist á svæðinu, að fyrrgreindar forsendur standist alls ekki og sé augljóst að bæjaryfirvöld hafi í greinargerð með tillögunni gefið rangar upplýsingar um fyrirhugað skipulag. Í ljós hafi komið að óhreyft land við sjó verði ekki 21.065 fermetrar líkt og greini í greinargerð með tillögu að deiliskipulagi. Þá sé einnig ljóst að göngustígur með ströndinni, sem tilgreindur sé í deiliskipulagi og breyttu aðalskipulagi, rúmist ekki á svokölluðum bakka fyrir neðan Strandveg 1-17. Fjarlægð lóðar við Strandveg nr. 1 frá flóðamörkum sé aðeins um 4 metrar, en ekki um 50 metrar líkt og greini í greinargerð með tillögu að deiliskipulaginu. Því sé útilokað að koma fyrrgreindum göngustíg fyrir meðfram ströndinni og séu því forsendur skipulagsins brostnar. Þá séu forsendur skipulagsins jafnframt brostnar sökum þess að óhreyft land við sjó verði aðeins brot af því sem greini í tillögu að deiliskipulagi. Markmiðum skipulagsins verði því ekki náð, enda verði svæðið í raun vart opið almenning í svo smækkaðri mynd og í svo miklu návígi við fjölbýlishús. Kærendur telja að tillaga að skipulaginu hafi byggst á landfræðilega röngum forsendum og hafi landsvæði á uppdráttum með tillögunni verið greint mun stærra en það sé í raunin. Vegna þessa hafi hús á teikningum virst mun minni en raunin sé. Þá sé stærsti hluti óhreyfðs lands við sjó á teikningu undir sjó í raunveruleikanum. Vegna rangra forsendna í tillögu að deiliskipulagi og í greinargerð með þeirri tillögu hafi kærendur ekki fyrr mótmælt samþykkt skipulagsins, enda sé nú fyrst ljóst að ólöglega hafi verið staðið að kynningu skipulagstillagna og að rangar upplýsingar hafi verið gefnar. Kærendur, og vafalaust fleiri, hefðu andmælt skipulagstillögunum, ef þær hefðu gefið rétta mynd af því sem koma skyldi, og telja kærendur að ógilda beri deiliskipulagið og breytingu á aðalskipulagi fyrir svæðið af þessum sökum. Telja kærendur að nauðsyn beri til lögum samkvæmt að gefa þeim og öðrum tækifæri til að koma á framfæri sjónarmiðum sínum og athugasemdum og því beri að taka skipulagstillögur til nýrrar og lögmætrar meðferðar. Þá taka kærendur fram að bæjaryfirvöldum í Garðabæ sé a.m.k. nú ljós fyrrgreind mistök við kynningu á tillögu að deiliskipulagi, en þann 25. júní 2003 hafi bærinn kynnt fyrir kærendum og öðrum tillögu að breytingu á skipulagsuppdrætti Sjálands vegna stígs í fjöru. Leggi Garðabær til að göngustígur verði lagður ofan við núverandi fjörukamb og að stígurinn verði þar með ofar í landinu en fram komi á gildandi skipulagsuppdrætti. Með bréfi, dags. 23. júlí 2003, hafi kærendur mótmælt fyrrgreindri tillögu að breyttu skipulagi sem og tillögu að breyttu nýtingarhlutfalli við Strandveg 9, 11, 13, 15, 17 og 19. Þau andmæli kærenda hafi verið áréttuð með bréfi, dags. 19. ágúst 2003. Í framhaldi af mótmælum kærenda hafi Garðabær boðað kærendur til fundar og hafi á þeim fundi verið upplýst af hálfu Garðabæjar að yfir stæði vinna verkfræðinga á vegum bæjarins við að hanna brimgarð og fyllingar fyrir utan fjöruna, sem skyldi vera ósnert skv. skipulagstillögu.
Kærendur leggja áherslu á að fjaran við Arnarnesvog sé á náttúruminjaskrá og njóti því verndar skv. lögum um náttúruvernd nr. 44/1999. Kærendur telja að bæjaryfirvöld hafi verið grandsöm um þá staðreynd að forsendur skipulagsins væru rangar og að vegna þeirrar grandsemi beri m.a. að fella deiliskipulagið og breytingu aðalskipulagsins úr gildi.
Kærendur árétta m.a. að bygging húsa nær sjó en skv. uppdráttum, er fylgt hafi greinargerð með tillögu að deiliskipulagi, sé augljóslega ekki í samræmi við deiliskipulag. Því beri að fella úr gildi leyfi til framkvæmdanna, jafnvel þótt ekki yrði fallist á kröfur kærenda um ógildingu samþykkta bæjarstjórnar. Krafa um ógildingu byggingarleyfanna styðjist m.a. við 27. gr. laga nr. 73/1997, sbr. 1. gr. laganna. Þá telji kærendur að framkvæmdir þær sem hafnar séu, og jafnframt þær sem fyrirhugaðar séu, gangi gegn úrskurði um mat á umhverfisáhrifum, en ljóst sé að byggð svo nærri sjó stefni í hættu þeim náttúruminjum sem fjaran sannarlega sé og til hafi staðið að vernda.
Þá byggja kærendur á því að hús nr. 1 og jafnvel hús nr. 3 við Strandveg séu fyrir utan byggingarsvæði samkvæmt aðalskipulagi. Kærendur benda á að skv. aðalskipulagsuppdrætti séu mörk byggingarsvæðis hverfisins í vestur í beinni línu á móti vík í fjöru en skv. samþykktu deiliskipulagi gangi byggingar lengra í vestur. Kærendur telja þetta augljóst við samanburð uppdrátta aðalskipulags og deiliskipulags. Þá sé þessi staðreynd jafnframt augljós við vettvangsskoðun. Fyrrgreint deiliskipulag og útgáfa byggingarleyfis fyrir Strandveg nr. 1 og 3 brjóti því gegn aðalskipulagi Garðabæjar og beri því að ógilda samþykkt bæjarstjórnar um deiliskipulag og útgáfu byggingarleyfa, sbr. t.d. 16. gr., 23. gr., 27. gr. og 43. gr. laga nr. 73/1997.
Þá telja kærendur að fella beri úr gildi hin kærðu byggingarleyfi þar sem nýtingarhlutfall fyrirhugaðra bygginga sé hærra en skv. gildandi skipulagi. Kærendur benda á að landnæði sé miklum mun minna en greini í skipulagstillögum, sbr. það sem áður greini, og því sé nýtingarhlutfall fyrirhugaðra bygginga á svæðinu hærra en skipulag geri ráð fyrir.
Kröfu sína um að felld verði úr gildi samþykkt bæjarstjórnar Garðabæjar þann 4. september 2003 um breytingu á deiliskipulagi við Strandveg 9, 11, 13, 15 og 17 styðja kærendur sömu rökum og að framan eru rakin. Með fyrrgreindri samþykkt hafi bæjarstjórn hækkað nýtingarhlutfall fyrrgreindra lóða úr 1,29 í 1,36. Með þeirri samþykkt verði húsin ,,ívíð dýpri“ eins og segi í bréfi Garðabæjar, dags. 17. september 2003, og nái húsin því nær sjónum en áður. Hin kærða samþykkt gangi því enn frekar gegn gildandi skipulagi, er mæli fyrir um 21.065 fermetra útivistarsvæði við ströndina.
Þá telja kærendur að ómálefnaleg rök hafi ráðið fyrrgreindri samþykkt bæjarstjórnar enda sé ljóst að breytingin hafi aðeins verið gerð í þágu byggingarleyfishafa, sem byggja vilji stærri og verðmeiri hús en skipulag hafi heimilað. Því sé mótmælt að um óverulega breytingu hafi verið að ræða á deiliskipulagi heldur verði að telja breytinguna verulega og því hafi borið að kynna tillöguna með þeim hætti er greini í 26. gr. laga nr. 73/1997.
Til stuðnings kröfum sínum í málinu vísa kærendur loks til markmiða skipulags- og byggingarlaga og m.a. til forsendna í áliti umboðsmanns Alþingis í málinu nr. 727/1992.
Kærendur áskilja sér rétt til frekari málatilbúnaðar á síðari stigum, og m.a. til að krefja Garðabæ um greiðslu skaðabóta vegna tjóns sem hlotist hafi af lögbrotum bæjaryfirvalda.
Kærendur krefjast þess að framkvæmdir við Strandveg 1, 3, 5, 7, 9, 11, 13, 15 og 17, Garðabæ verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan beðið sé endanlegrar niðurstöðu nefndarinnar. Án slíkrar bráðabirgðaúrlausnar væru kærendur sviptir allri réttarvernd í málinu. Kærendur taka fram að framkvæmdir séu þegar hafnar, m.a. nýlega við lóð nr. 1 við Strandveg. Kærendur krefjast þess að framkvæmdir verði stöðvaðar að hluta, ef ekki verði fallist á stöðvun framkvæmda að öllu leyti. Telja kærendur m.a. mjög brýnt að framkvæmdir við lóðir nr. 1, 3 og 5 verði stöðvaðar, enda sé augljóst að byggingar á þeim lóðum muni standa miklu nær sjó en skipulag heimili og muni útiloka að göngustígur verði lagður með sjónum líkt og skipulag geri ráð fyrir.
Málsrök Garðabæjar: Af hálfu Garðabæjar hefur mál þetta aðallega verið reifað með tilliti til kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda og þess verið krafist að henni verði hafnað. Hvað efni máls varðar er á það bent að kæra kærenda sem fram sé komin á deiliskipulagi Sjálands, sem samþykkt hafi verið í júní og júlí 2002, sé of seint fram komin, sbr. reglur um kærufrest til úrskurðarnefndar. Í kærunni sé fyrst og fremst gerður ágreiningur um gerð göngustígs og stærð útivistarsvæðis í og við fjöru neðan við viðkomandi hús og því haldið fram að bæjaryfirvöld hafi beitt blekkingum við framsetningu uppdrátta. Í þessu sambandi sé vert að haft sé í huga að svæði það sem nefnt sé í skipulagi sem óhreyft land, hafi alltaf verið skilgreint sem svæði ofan svokallaðrar núll línu, sem sé hæðarlína u.þ.b. mitt á milli flóðs og fjöru. Það hafi því ávallt verið ljóst að hluti af svæðinu færi undir sjó á flóði, en við það minnki að sjálfsögðu ekki svæðið. Við nánari skoðun á legu umrædds stígs hafi komið í ljós að gera þurfi breytingu á legu hans til að tryggja að hann liggi ofan við fjörukamb, en við framsetningu og umræðu um skipulagið hafi ávallt verið gengið út frá því að vernda hina eiginlegu fjöru. Engar tillögur hafi komið fram hjá bæjaryfirvöldum um breytingu á því. Ný lega stígsins hafi verið kynnt og auglýst sem tillaga að breyttu deiliskipulagi svæðisins, en endanleg tillaga skipulagsnefndar um afgreiðslu liggi ekki fyrir. Fullyrða megi að það meginmarkmið skipulagsins um opið svæði sem lýst sé í kafla 1.2.3 í greinargerð með skipulaginu muni ganga eftir. Í greinargerðinni segi svo: „Vestast við voginn, á um 2,1 ha svæði, er náttúruleg fjara sem verður áfram óhreyft land.“ Augljóst sé að hér sé ekki átt eingöngu við svæði ofan við fjöruna heldur einnig fjöruna sjálfa og svæði ofan við svokallaða núll línu. Þá segi svo í greinargerðinni: „Strandlengjan öll, bæði núverandi og ný, verður opin almenningi. Hverfið verður kjörsvæði fyrir náttúruunnendur með göngustígum meðfram ströndinni, aðstöðu til fuglaskoðunar og smábátahöfn.“ Ljóst sé að byggingar við Strandveg sem reistar verði samkvæmt gildandi deiliskipulagi raski ekki ofangreindum fyrirheitum, sem lýst sé í greinargerð með skipulaginu.
Benda megi á, að það hafi ávallt legið fyrir að fjaran á þessu svæði sé nokkuð stórgrýtt og þakin þara, sem gerir það að verkum að hún verði aldrei auðveld yfirferðar og sem slík muni sjálf fjaran aldrei verða aðgengilegt útivistarsvæði, eins og sandfjara gæti verið, heldur verði hún frekar svæði þar sem ótruflað fuglalíf og annað náttúrulíf fái notið sín.
Hvað varði kröfur kærenda um ógildingu byggingarleyfis húsanna við Strandveg 9 til 17 sé á það bent að byggingarleyfi vegna þeirra sé útgefið 30. maí 2003 og sé því kærufrestur, sem sé einn mánuður, liðinn og beri því þegar af þeirri ástæðu að hafna kröfu kærenda hvað þau hús varði.
Byggingarleyfi vegna húsanna við Strandveg 1 til 7 (sic) hafi verið útgefið 19. september sl. og hafi við útgáfu þess verið byggt á skilmálum samkvæmt deiliskipulagi hverfisins sem samþykkt hafi verið sumarið 2002 eins og áður segi. Í kæru kærenda sé sú athugasemd helst gerð að viðkomandi hús standi nær sjónum en skipulagið geri ráð fyrir og sé vísað til þess að í skilmálum segi að byggingar muni vera í 50 m fjarlægð frá sjó. Þá sé vísað til ákvæðis skipulagsreglugerðar, greinar 4.15, en greinin vísi til aðstæðna utan þéttbýlis og eigi því ekki við í þessu sambandi. Í greinargerð Garðabæjar um athugasemdir er borist hafi við tillögu að skipulagi svæðisins komi fram að bæjarstjórn hafi ekki fallist á að stækka óhreyft svæði vesta á skipulagssvæðinu, enda ekki í samræmi við Aðalskipulag Garðabæjar 1995 – 2015. Því liggi fyrir yfirlýsing bæjarstjórnar um að ekki séu efnisleg rök til að stækka óhreyfða svæðið. Sú ákvörðun hafi ekki verið kærð og standi því óhögguð sem hluti skipulagskilmála hverfisins sem lagðir séu til grundvallar við veitingu byggingarleyfa viðkomandi húsa. Þá segi einnig í greinargerðinni að markvisst hafi verið unnið að því að hafa húsin ekki of nálægt sjónum og séu húsin að jafnaði um 50 m frá sjó þar sem óhreyfð fjara sé og verði. Eðlilegt sé að skýra þessa setningu á þann hátt, að verið sé að miða við svokallaða núll línu eins og áður hafi komið fram.
Rétt sé að taka fram, að samkvæmt Aðalskipulagi Garðabæjar 1995 – 2015 og eldra aðalskipulagi hafi ávallt verið gert ráð fyrir byggð á þessu svæði og samkvæmt eldra skipulagi hafi verið gert ráð fyrir iðnaðarstarfsemi líkri þeirri sem áður hafi verið á hafnarsvæði austast á svæðinu. Íbúðarbyggð, sem nú hafi verið skipulögð á svæðinu, sé lágreist byggð þar sem tekið hafi verið tillit sjónarmiða um að raska sem minnst útsýni frá húsum í Ásahverfi og sé í því sambandi vísað til sneiðmynda sem lagðar hafi verið fram sem fylgiskjöl með skipulagsskilmálunum.
Af hálfu Garðabæjar þyki rétt að benda á að almennt séu opin svæði ekki tilgreind eða þeim lýst í skipulagi með jafn nákvæmum hætti og gerð mannvirkja. Í skilmálum um byggingar séu nákvæmar lýsingar á takmörkunum hvað varði hæð og umfang og byggingarreitir skilgreindir á lóðarblöðum meðan látið sé nægja að lýsa opnum svæðum almennum orðum. Sé það í samræmi við ákvæði skipulagsreglugerðar, greinar 3.1.4, þar sem fjallað sé um deiliskipulag. Þar séu settar reglur um nákvæmar lýsingar mannvirkja en varðandi opin svæði þurfi eingöngu að ákveða um aðgengi að þeim. Ástæða þessa sé auðvitað sú, að aðilar hafi fyrst og fremst hagsmuni af því að gerð húsa sé í samræmi við þá skilmála, sem kynntir hafi verið, frekar en opin svæði, sem í flestum tilvikum séu þess eðlis að ekki sé líklegt að gerð þeirra raski hagsmunum þeirra. Sérstaklega eigi það við þegar aðstæður séu eins og í Sjálandshverfi, þar sem opið svæði sé óhreyft land.
Í deiliskipulagi Sjálands sé opnu svæði ofan við fjöru lýst sem óhreyfðu landi, sem beri auðvitað að skilja þannig að svæðið eigi að vera eins og það sé frá náttúrunnar hendi, með þeirri undantekningu að gert sé ráð fyrir framkvæmdum við lagningu göngustígs um svæðið, sem eðlilega hafi í för með sér ákveðna röskun.
Taka megi undir sjónarmið í kæru um að umhverfi opna svæðisins og lega stígsins sé ekki nákvæmlega með þeim hætti sem sýnt sé á deiliskipulagsuppdráttum. Það hafi hins vegar engin áhrif á þær byggingar, sem byggðar séu samkvæmt skipulaginu. Þær séu nákvæmlega staðsettar samkvæmt því sem skilmálar mæli fyrir um og séu hvorki stærri né sýnist stærri en þar komi fram. Ónákvæmnin skýrist fyrst og fremst af þeim aðstæðum, sem skapist við sjávarföll á svæðinu, en muni eins og áður hafi komið fram ekki hafa áhrif á aðgengi að opna svæðinu. Í kæru sé því lýst að kærendur telji það hagsmuni sína að eiga aðgengi að svæðinu og þeim hagsmunum þeirra sé augljóslega ekki raskað með skipulaginu. Sé svæðið aðgengilegt þeim og öðrum bæjarbúum sem þar vilji njóta útivistar. Þá megi benda á, að fyrir utan mörk skipulagsins að sunnanverðu sé opið svæði, sem liggi að fjöru er teygi sig til norðvesturs meðfram Gálgahrauni að Bessastöðum. Strandlengja þessi sé hluti af opnu og óhreyfðu svæði, sem sé aðgengilegt til útivistar.
Ítrekað sé, að í kæru séu engar athugasemdir gerðar við mannvirkin sem slík, heldur fyrst og fremst aðgengi að opnu svæði og stærð þess. Sýnt hafi verið fram á að þeim hagsmunun sé ekki raskað. Að þessu virtu verði ekki séð að kærendur hafi komið fram með nægjanlega skýrar ástæður fyrir ólögmæti byggingarleyfa viðkomandi húsa. Byggingarnar séu nákvæmlega með þeim hætti, sem deiliskipulagið geri ráð fyrir, og raski því á engan hátt hagsmunum kærenda frekar en þar sé mælt fyrir um. Þrátt fyrir þetta hafi verið fallist á að fella úr gildi byggingarleyfi fyrir húsi nr. 1 við Strandveg og tillaga gerð um að breyta staðsetningu þess til að auðvelda lagningu stígs neðan lóðar þess húss.
Andmæli byggingarleyfishafa: Af hálfu byggingarleyfishafa er tekið undir rök Garðabæjar í málinu, sem að framan eru rakin. Þá er vísað til þess að byggingarleyfishafar hafi komið til móts við sjónarmið kærenda, umfram skyldu, með því að fallast á seinkun framkvæmda og afturköllun byggingarleyfis er varði fjölbýlishús að Strandvegi 1. Fullgild leyfi séu fyrir öllum húsbyggingum sem hafnar séu á svæðinu og séu þau leyfi í samræmi við gildandi skipulag. Því beri að hafna kröfum kærenda.
Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 27. október 2003 að viðstöddum fulltrúum frá Garðabæ og lögmönnum kærenda og byggingarleyfishafa.
Niðurstaða: Eins og að framan er getið hefur úrskurðarnefndin ákveðið að taka mál þetta nú til efnisúrlaunsar og kemur krafa kærenda um stöðvun framkvæmda því ekki til frekari umfjöllunar. Í málinu eru kærðar til ógildingar eftirtaldar stjórnvaldsákvarðanir:
1) Samþykkt bæjarstjórnar Garðabæjar frá 13. júní 2002 um breytingu á aðalskipulagi Garðabæjar.
2) Samþykkt bæjarstjórnar Garðabæjar frá 13. júní 2002 um deiliskipulag Arnarnesvogs (Strandhverfis).
3) Samþykkt bæjarráðs Garðabæjar frá 16. júlí 2002 um lagfæringar á fjórum þáttum í deiliskipulagi Strandhverfis.
4) Samþykkt bæjarráðs Garðabæjar frá 2. september 2003 um breytingu á deiliskipulagi við Strandveg 9, 11, 13, 15 og 17 í Garðabæ.
5) Leyfi byggingarnefndar Garðabæjar frá 30. maí 2003 til að byggja fjölbýlishús að Strandvegi 9, 11, 13, 15 og 17, Garðabæ og staðfesting bæjarstjórnar Garðabæjar þann 19. júní 2003 á þeirri samþykkt.
6) Leyfi byggingarnefndar Garðabæjar frá 19. september 2003 til að byggja fjölbýlishús að Strandvegi 1, 3, 5 og 7 (sic) í Garðabæ.
Mun úrskurðarnefndin fjalla um kæruefni máls þessa í sömu röð og þau eru upp talin hér að framan.
Um 1) Í þessum lið er krafist ógildingar á samþykkt bæjarstjórnar á tillögu að breytingu á aðalskipulagi, sem hlotið hefur staðfestingu ráðherra og öðlast eftir það gildi við auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda. Úrskurðarnefndin hefur áður í nokkrum úrskurðum vísað frá hliðstæðum kærum með þeim rökum að nefndina bresti vald til að endurskoða ákvarðanir sem sætt hafa staðfestingu ráðherra. Hefur niðurstaða nefnarinnar í slíku máli verið borin undir umboðsmann Alþingis og sá hann ekki efni til að gera athugasemdir við umrædda niðurstöðu, sbr. álit hans í máli nr. 2906/2000. Með vísan til þessa og fyrri úrskurða nefndarinnar í sambærilegum málum, sbr. t.d. úrskurð í máli nr. 43/1998 frá 12. mars 1999, verður þessum lið í kærunni vísað frá úrskurðarnefndinni.
Um 2) Fallast má á það með kærendum að í ljós hafi komið verulegir ágallar á framsetningu skipulagsuppdráttar deiliskipulags Arnarnesvogs (Strandhverfis) og að óviðunandi misræmi sé milli uppdráttarins og landfræðilegra aðstæðna á skipulagssvæðinu. Var þess varla að vænta að íbúum yrði þetta ljóst fyrr en framkvæmdir væru hafnar við mannvirkjagerð á svæðinu. Kemur því til skoðunar hvort kærendur hafi í máli þessu getað kært ákvörðun bæjarstjórnar um deiliskipulag svæðisins, þrátt fyrir hve langt var liðið frá því samþykktin var gerð.
Samkvæmt 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal vísa kæru frá hafi hún borist að liðnum kærufresti. Frá þessari aðalreglu er heimilt að víkja ef afsakanlegt verður talið að kæra hafi ekki borist fyrr eða þegar veigamiklar ástæður mæla með því að kæran verði tekin til meðferðar. Í 2. mgr. 28. gr. segir hins vegar að kæru skuli þó ekki sinnt ef meira en ár sé liðið frá því ákvörðun var tilkynnt aðila.
Deiliskipulagsákvarðanir öðlast gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda og eru bindandi fyrir stjórnvöld og almenning frá birtingardegi. Verður að leggja lögboðna opinbera birtingu að jöfnu við tilkynningu til aðila í skilningi 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hin umdeilda deiliskipulagsákvörðun var birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 9. ágúst 2002 og var því meira en ár liðið frá birtingu hennar þegar kærendur skutu henni til úrskurðarnefndarinnar með kæru, dags. 26. september 2003. Verður þessum kærulið því ekki sinnt og verður honum vísað frá úrskurðarnefndinni.
Um 3) Samþykkt þessi var gerð hinn 16. júlí 2002 og var hluti þeirrar ákvörðunar sem auglýst var í B-deild Stjórnartíðinda hinn 9. ágúst 2002 og um er fjallað í 2. lið hér að framan. Verður þessum kærulið vísað frá úrskurðarnefndinni með sömu rökum og þar.
Um 4) Með þeirri ákvörðun sem um ræðir í þessum lið kærunnar var samþykkt að hækka nýtingarhlutfall fimm fjölbýlishúsalóða um tæp 5,5%. Fyrir liggur að ákvörðun þessi hefur ekki áhrif á byggingarreiti eða hæð húsa frá því sem ákveðið var í fyrra skipulagi. Verður ekki á það fallist að umrædd ákörðun skerði hagsmuni eigenda fasteigna utan skipulagssvæðisins í þeim mæli að fallist verði á kröfu þeirra um ógildingu hennar. Verður þessum kröfulið því hafnað.
Um 5) Í þessum lið er kærð ákvörðun byggingarnefndar Garðabæjar frá 30. maí 2003 um að veita leyfi til að byggja fjölbýlishús að Strandvegi 9, 11, 13, 15 og 17, og staðfesting bæjarstjórnar Garðabæjar frá 19. júní 2003 á þeirri samþykkt.
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum, m.a. um úttektir, liggur fyrir að framkvæmdir við þessar byggingar voru komnar á það stig í lok júlí eða byrjun ágúst 2003 að vel mátti vera ljóst hver fjarlægð þeirra væri frá sjó og hvert umfang þeirra væri. Hafði þá áður verið lokið framkvæmdum við jarðvegsskipti í götu, sem einnig hefði átt að gefa vísbendingar um aðstæður á svæðinu.
Samkvæmt 4. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 getur hver sá er telur rétti sínum hallað með samþykkt byggingarnefndar skotið málinu til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála innan mánaðar frá því honum varð kunnugt um afgreiðslu sveitarstjórnar á samþykktinni. Þegar ákvörðun er ekki tilkynnt aðila, svo sem í tilviki því sem hér um ræðir, verður að miða upphaf kærufrests við það tímamark þegar ætla verður að honum hafi mátt vera ljóst að samþykkt byggingarnefndar kynni að vera andstæð hagsmunum hans. Verður þá m.a. að líta til þess hvenær ætla megi að kærandi hafi getað ráðið af framkvæmdum í hvað stefndi.
Með hliðsjón af því að leyfi það sem kært er undir þessum lið var veitt hinn 30. maí 2003 og að af framkvæmdum mátti örugglega ráða eigi síðar en hinn 15. ágúst 2003, þegar botnplötur húsa nr. 9 og 11 við Strandveg voru teknar út, að byggingarleyfi hefði verið veitt, verður að telja að kærufrestur vegna umræddrar samþykktar hafi verið liðinn þegar kæra barst í máli þessu hinn 26. september 2003.
Um 6) Í þessum lið er kærð ákvörðun byggingarnefndar Garðabæjar frá 19. september 2003 um að veita leyfi til að byggja fjölbýlishús að Strandvegi 1, 3, 5 og 7 (sic). Byggingarnefnd Garðabæjar hefur nú afturkallað byggingarleyfið að því er varðar húsið nr. 1 við Strandveg, enda virtist staðsetning þess stangast á við ákvörðun aðalskipulags um legu fjarstígs og óhreyfða fjöru. Eiga kærendur hér eftir ekki lögvarða hagsmuni því tengda að fá skorið úr um lögmæti leyfisins hvað varðar það hús. Byggingarleyfi fyrir húsi nr. 7 hafði ekki verið veitt hinn 26. september 2003, þegar kæra barst í máli þessu. Verður kröfum er varða hús nr. 1 og 7 því vísað frá.
Byggingarleyfið fyrir húsunum nr. 3 og 5 er í samræmi við gildandi deiliskipulag og kemur bygging þeirra húsa ekki í veg fyrir að stígur verði lagður neðan lóða húsanna, ofan fjörukambs. Ekki verður heldur á það fallist að lóð hússins nr. 3 kunni að vera utan íbúðarsvæðis samkvæmt aðalskipulagi eins og svæðið er markað eftir þá breytingu sem gerð var á vesturmörkum þess með samþykkt bæjarstjórnar hinn 13. júní 2002, en ekki er gerð sú krafa um uppdrætti aðalskipulags að af þeim verði ráðið um nákvæm eða hnitasett mörk milli einstakra landnotkunarsvæða. Verður samkvæmt framansögðu ekki fallist á kröfu kærenda um ógildingu byggingarleyfis þessara húsa.
Úrskurðarorð:
Kröfum kærenda um ógildingu samþykkta bæjarstjórnar Garðabæjar frá 13. júní 2002 um breytingu á aðalskipulagi, samþykkt bæjarstjórnar Garðabæjar frá 13. júní 2002 um deiliskipulag Arnarnesvogs og samþykkt bæjarráðs Garðabæjar frá 16. júlí 2002 um lagfæringar á fjórum þáttum í nefndu deiliskipulagi er vísað frá úrskurðarnefndinni. Einnig er vísað frá kröfum um ógildingu samþykktar byggingarnefndar Garðabæjar frá 30. maí 2003 um leyfi til að byggja fjölbýlishús að Strandvegi 9, 11, 13, 15 og 17 og staðfestingar bæjarstjórnar Garðabæjar þann 19. júní 2003 á fyrrgreindri samþykkt byggingarnefndar. Loks er vísað frá kröfum um ógildingu byggingarleyfis frá 19. september 2003 að því er varðar hús nr. 1 og 7 við Strandveg.
Öðrum kröfum kærenda í máli þessu er hafnað.
____________________________________
Ásgeir Magnússon
______________________________ _______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
