Ár 2009, fimmtudaginn 29. janúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 57/2006, kæra á ákvörðun skipulagsráðs Reykjavíkur frá 17. maí 2006 um breytingu á deiliskipulagi reits 1.132.0, svonefnds Norðurstígsreits, er varðar lóðina nr. 24 við Vesturgötu í Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 13. júlí 2006, er barst nefndinni sama dag, kærir L, Vesturgötu 23, Reykjavík, auk 34 íbúa við Vesturgötu, fjögurra íbúa við Nýlendugötu og tveggja við Norðurstíg, ákvörðun skipulagsráðs frá 17. maí 2006 um breytingu á deiliskipulagi reits 1.132.0, svokallaðs Norðurstígsreits, vegna lóðarinnar að Vesturgötu 24 í Reykjavík. Auglýsing um gildistöku breytts deiliskipulags var birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 15. júní 2006. Krefjast kærendur þess að hin kærða ákvörðun verði ógilt.
Málavextir: Á árinu 2004 tók gildi deiliskipulag fyrir Norðurstígsreit. Í því var m.a. gert ráð fyrir að Reykjavíkurborg leysti til sín 346, m² lóð að Vesturgötu 24 er skipt yrði í 151, m² íbúðarhúsalóð, þar sem markaður yrði byggingarreitur fyrir nýbyggingu eða flutningshús, og svæði þar sem afmörkuð yrðu fjögur bílastæði. Nýtingarhlutfall hinnar nýju byggingarlóðar yrði 1,1.
Hinn 18. febrúar 2005 var á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa lögð fram umsókn um breytt deiliskipulag vegna ofangreindrar lóðar og var málinu vísað til umsagnar hverfisarkitekts. Var það í vinnslu næstu mánuði hjá borgaryfirvöldum og lóðarhafa og í júlí s.á. setti lóðarhafi fram tillögu að breyttu skipulagi lóðarinnar. Í framhaldi af því fór skipulagsfulltrúi fram á að lögð yrðu fram gögn um breytingar á skuggavarpi auk samþykkis rétthafa þeirra lóða er lægju að byggingarreit fyrir bílastæðakjallara.
Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa hinn 16. september 2005 var lögð fram tillaga að breytingu á deiliskipulagi varðandi umrædda lóð og samþykkt að grenndarkynna hana fyrir hagsmunaaðilum að Vesturgötu 21, 21b, 22, 23, 26a, 26b, 26c, Nýlendugötu 4, 5, 5a, 6 og 9 ásamt Norðurstíg 5 og 5b.
Með bréfi embættis skipulagsfulltrúa, dags. 20. september 2005, var hagsmunaaðilum gefinn kostur á að tjá sig um tillöguna með vísan til 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og veittur frestur til að koma að athugasemdum til 20. október s.á. Fólst breytingin á deiliskipulaginu í því að leyft yrði að byggja á 350 m² lóð 420 m² íbúðarhús fyrir 6-8 íbúðir, fullar þrjár hæðir með hámarksnýtingarhlutfalli 1,2. Þá var heimilað að gera kjallara undir húsinu fyrir geymslur og 6-8 bíla. Birt flatarmál skyldi ekki vera meira en 400 m² og byggingarhlutfall ekki hærra en 0,5. Komu níu aðilar á framfæri athugasemdum við tillöguna.
Athugasemdir er borist höfðu voru kynntar á fundi skipulagsráðs hinn 11. janúar 2006 ásamt umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 5. janúar 2006, og í kjölfar þess voru gerðar breytingar á tillögunni. Var nú gert ráð fyrir að heimild til að gera kjallara undir framhúsið yrði skilyrt á þann veg að ekki yrði gerður kjallari nær húsinu að Vesturgötu 26a en sem næmi einum metra. Þá var bakhúsið lækkað um 70 cm. Að auki var gert ráð fyrir bílalyftu frá Vesturgötu í stað rampa við austurlóðarmörk.
Á fundi skipulagsráðs hinn 17. maí 2006 var tillagan lögð fram að nýju. Einnig var lögð fram fyrrgreind umsögn skipulagsfulltrúa, bréf frá lóðarhafa ásamt uppdrætti, minnisblað skipulagsfulltrúa, dags. 12. maí 2006, umsögn framkvæmdasviðs, dags. 15. maí 2006, ásamt umsögn lögfræði og stjórnsýslu skipulags- og byggingarsviðs, dags. 16. ágúst 2005. Var eftirfarandi bókað: „Kynnt tillaga samþykkt með þeim breytingum sem fram koma á uppdráttum mótt. 25. apríl og með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa dags. 12. maí 2006, sbr. 12. gr. samþykktar fyrir skipulagsráð.“
Hafa kærendur skotið fyrrgreindri ákvörðun skipulagsráðs til úrskurðarnefndarinnar eins og áður hefur fram komið.
Málsrök kærenda: Kærendur benda á að byggð á umræddu svæði sé gríðarlega þétt og vísa til deiliskipulags um svæðið frá árinu 2003 þar sem segi svo: „Áberandi skortur er á útiaðstöðu, bílastæðum og frágangi nær allra útisvæða og lóða. Sum húsin á reitnum eru nær lóðarlaus. Óhætt er að fullyrða að um 20% íbúa reitsins hafa enga útiaðstöðu á lóðum sínum, svalir né garðholu þar sem sólar nýtur.“ Byggð sem svo sé lýst þoli ekki frekari þéttingu, lífsgæði þeirra íbúa sem fyrir séu muni skerðast verulega og eignir lækka í verði. Hafi verið farið út fyrir öll skynsemismörk hvað þéttingu byggðar varði.
Um sé að ræða byggingu tveggja húsa sem muni skyggja svo rækilega á húsin í kring að dagsbirtu muni varla njóta lengur nema að mjög litlu leyti í sumum þeirra og sú litla sólarglæta sem þó komist að lóðum annarra muni nær alveg hverfa.
Vesturgatan sé ein af elstu götum borgarinnar og götumyndin á þeim hluta sem um ræði sé friðuð. Framhlið fyrirhugaðra nýbygginga sé ekki í samræmi við útlit húsanna beggja vegna og húsin auk þess óhóflega umfangsmikil. Í kringum byggingarnar séu nokkur hús sem byggð hafi verið á 19. öld með hlöðnum grunni og fráveituæðum úr steini. Fyrirhugað sé að sprengja og/eða fleyga fyrir djúpum kjallara í harða klöpp innan um viðkvæm, gömul hús, aðeins einum metra frá því sem næst standi en ljóst sé að húsin verði ónýt ef hlaðnir grunnar þeirra verði fyrir hnjaski.
Í svo þéttri byggð sem fyrir sé á svæðinu muni einnig skapast gífurlegur hávaði og óbærilegt ónæði af byggingarframkvæmdum og áskilji kærendur sér allan rétt til skaðabóta vegna þessa sem og vegna þeirra fyrirætlana borgaryfirvalda að skerða verðmæti eigna þeirra.
Þá sé á það bent að stórhætta myndi skapast ef eldur kæmi upp í einu af timburhúsunum á reitnum en slökkvibílar kæmust hvergi að og öll timburhúsabyggðin væri því í mikilli hættu. Endanlega yrði lokað fyrir aðgönguleið slökkviliðs að húsum við Nýlendugötu. Þá hafi í október 2005 verið fluttur háreistur, hálfhruninn timburhjallur á örsmáan reit að Nýlendugötu 5a, en reynslan sýni að mikil brunahætta fylgi auðum timburhjöllum. Enn sé spurt og þess krafist að svarað verði hver beri ábyrgðina ef tjón verði vegna bruna svo ekki sé minnst á ef einhver deyi af hans völdum.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg krefst þess að hin kærða ákvörðun verði staðfest.
Bent sé á að það sé eðli borga að geta tekið breytingum og vera í stöðugri þróun. Því verði eigendur húsa á miðborgarsvæðinu að gera ráð fyrir því að hvorki óbreytt útsýni né sólarljós sé sjálfgefið í þéttri byggð og geti ávallt tekið breytingum í uppbyggingu hverfa og við þéttingu byggðar. Það sé aftur á móti hlutverk skipulagsyfirvalda að tryggja hagsmuni allrar heildarinnar og að aldrei sé svo langt gengið að um óþolandi skerðingu á gæðum eða verðrýrnun á eignum borgaranna verði að ræða vegna framkvæmda á annarri eign.
Það sé í samræmi við stefnumörkun varðandi þéttingu byggðar að veita heimild til uppbyggingar á lóðinni að Vesturgötu 24. Þyki til bóta fyrir götumynd Vesturgötu á þessu svæði að byggt verði í núverandi skarð að Vesturgötu 24 í samræmi við framlagða tillögu, sem geri ráð fyrir að umrætt hús sé í sömu hæð og timburhúsið að Vesturgötu 22.
Reykjavíkurborg bendi á ákvæði 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 telji aðilar sig verða fyrir tjóni vegna tillögunnar.
Gert sé ráð fyrir bílastæðakjallara undir húsinu að hluta og ætti skipulagsbreytingin því, að öllu jöfnu, ekki að auka á bílastæðavanda á svæðinu.
Hvað varði málsástæður kærenda varðandi ónæði af völdum framkvæmda sé tekið fram að haga beri þeim m.t.t. aðstæðna hverju sinni og séu framkvæmdaaðilar ábyrgir ef tjón hljótist vegna þeirra. Fari um slík mál, sem og um bætur vegna mögulegs brunatjóns, eftir reglum íslensks réttar um skaðabótaábyrgð. Fullyrðingum kærenda um að slökkvibílum verði ekki komið að húsum verði ekki svarað hér að öðru leyti en því að um brunatæknileg mál sé að ræða sem farið verði yfir þegar byggingarleyfisumsókn berist.
Minnt sé á að eigendur fasteigna í þéttbýli geti ávallt vænst þess að einhverjar breytingar verði gerðar á skipulagi sem haft geti í för með sér skerðingu á útsýni, aukið skuggavarp, umferðaraukningu eða aðrar breytingar. Verði menn almennt að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra að einhverju leyti verið skertir með slíkum breytingum.
Skipulagsráð skuli, samkvæmt ákvæðum skipulags- og byggingarlaga, taka faglega afstöðu til breytinga á deiliskipulagi og meta hvort breyting sé veruleg eða óveruleg. Talið hafi verið að ef breytingin sé ekki í ósamræmi við þá byggð sem fyrir sé, t.d. hvað varði notkun, nýtingarhlutfall og yfirbragð, og að hún hafi ekki áhrif á aðra en nágranna, þá megi grenndarkynna tillögu að breyttu deiliskipulagi. Hafi m.a. verið talið að grenndarkynning ætti við þegar byggingarmagni á afmörkuðu svæði væri breytt lítilsháttar, byggingarreit breytt, lóðum fækkað eða lóðamörkum breytt, notkun húshluta breytt, aðkomu breytt sem og ef um fjölgun bílastæða væri að ræða. Hin kærða ákvörðun hafi falið í sér svo takmarkaða breytingu frá gildandi deiliskipulagi að eðlilegt hafi verið að meta hana sem óverulega, m.a. með vísan til ofangreindra atriða.
Þá skuli við fyrrgreint mat líta til þess hversu umfangsmikil breytingin sé í hlutfalli við þær heimildir sem fyrir séu og hver grenndaráhrif hennar verði á nærliggjandi eignir. Í gildandi deiliskipulagi hafi verið heimilt að byggja tveggja og hálfs hæða hús með kjallara en tillaga um breytingu geri ráð fyrir að á lóðinni rísi þriggja hæða hús. Jarðhæð hússins skuli vera múruð en aðrar hæðir bárujárnsklæddar. Aðliggjandi byggingar séu allar bárujárnsklæddar og þar séu hæðir frá tveimur upp í þrjár, ásamt risíbúðum. Einstaka byggingar innan reitsins séu fullar fjórar hæðir. Talið sé því að hin kynnta breyting sé óveruleg, að teknu tilliti til þeirra heimilda sem nú þegar sé að finna í samþykktu deiliskipulagi, og hafi aðeins áhrif á nánustu grennd. Hafi ekki verið gerð athugasemd við hæð hússins þegar gildandi deiliskipulag hafi verið auglýst. Skuggavarp aukist vissulega lítillega með byggingunni, en aukningin þyki ásættanleg í svo þéttri byggð.
Málsrök lóðarhafa: Arkitekt lóðarhafa bendir á að á lóðinni að Vesturgötu 24 hafi staðið tvílyft timburhús á hlöðnum grunni í 94 ár en það hafi brunnið 1989. Meðalnýting lóða á Norðurstígsreitnum, auk lóða meðfram Vesturgötu nr. 15-27 að sunnan, sé 1,43 og því sé nýtingarhlutfall lóðarinnar, þ.e. 1,2, vel innan meðalmarka heildarskipulagsins, að húsaröðinni sunnan Vesturgötu (nr. 15-27) meðtalinni. Lóðin sé talin vera 350 m² eða nálægt meðaltali og ljóst sé að nýting hennar sé minni en að meðaltali á reitnum Ef aðeins séu bornar saman lóðir í næsta nágrenni við umrædda lóð sé meðaltal nýtingarhlutfalls 1,21, meðalstærð lóða sé 301,1 m² og meðtalstærð bygginga á lóð sé 365,5 m². Það sé því ekki með nokkru móti hægt að fullyrða að hið umdeilda skipulag fyrir lóðina nr. 24 við Vesturgötu heimili byggingarmagn umfram það sem hæfilegt sé. Þá sé bent á að nýtingarhlutfall í hverfinu sé frá 0,5 til 2,7.
Í gildandi heildarskipulagi sé kvöð um varðveislu götumyndar, sem ekki sé útfærð nánar í skilmálum. Við lauslega húsakönnun á götumyndinni sjáist að hún sé ósamstæð, endurgerð á mismunandi tímum og oftast í hróplegri andstöðu við ríkjandi viðhorf í endurbyggingu gamalla húsa. Varðveislugildi margra eldri húsa hafi því verið skert með röngum viðgerðum og endurbyggingum. Annað einkenni sé ófullgerð skipulagshugmynd frá 1920-1930 þar sem fyrirhugað hafi verið að skapa randbyggð þriggja til fjögurra hæða steinsteyptra húsa.
Fyrirhuguð framkvæmd muni ekki framkalla skugga á nálægar byggingar í sama mæli og byggingar sunnan megin á Vesturgötunni (nr. 15-27) geri nú. Lega nýbyggingar á lóðinni kasti skuggum á Nýlendugötu 5 eftir kl. 16:00 og skömmu síðar á vesturhlið Vesturgötu 22, en þar sé rými sem nýtt sé sem geymslur.
Útsýni yfir sundin sé þegar takmarkað og sé aðeins frá efri hæðum hæstu húsa í hverfinu. Byggingin muni skerða útsýni frá húsunum nr. 21 og 23 við Vesturgötu en þar sem fyrirhugað sé að láta gaflinn snúa að Vesturgötu verði skerðing aðeins á litlum hluta heildarútsýnis. Ekki sé hægt að fullyrða að fyrirhuguð nýbygging taki fyrir allt útsýni frá áðurnefndum húsum og sé tekið mið af öllum nærliggjandi húsum verði ekki sagt að fyrirhuguð nýbygging skeri sig úr hvað skerðingu útsýnis varði. Vesturgata 22 og fyrirhuguð bygging séu t.d. með sömu mænishæð. Bílastæði séu vandamál í hverfinu en hins vegar hafi mótmæli nágranna gefið tilefni til að hætta við smíði bílakjallara. Fái rökstuðningur kærenda ekki staðist og sé beinlínis villandi. Þá sé slegið fram fullyrðingum sem séu ósannar og byggist að mestu á huglægu mati en ekki hlutlægum staðreyndum.
————–
Aðilar hafa fært fram frekari rök sem ekki verða reifuð nánar en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Vettvangsganga: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 29. ágúst 2008.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti breytingar á deiliskipulagi Norðurstígsreits en á umræddu svæði er í gildi deiliskipulag frá árinu 2004. Afmarkast skipulagið af Vesturgötu til suðurs, Ægisgötu til vesturs, Tryggvagötu til norðurs og Norðurstíg til austurs, en umdeild breyting tekur einungis til lóðarinnar nr. 24 við Vesturgötu.
Borgaryfirvöld kusu að fara með breytinguna eins og um óverulega breytingu á deiliskipulagi væri að ræða og var breytingin því grenndarkynnt með vísan til undantekningarákvæðis 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Samkvæmt deiliskipulagi Norðurstígsreits frá 20. janúar 2004 er lóðinni að Vesturgötu 24 skipt í tvær lóðir. Á vestari hluta lóðarinnar er sérgreind 151 m² lóð fyrir flutningshús eða nýbyggingu en austurhluti lóðarinnar er lagður undir fjögur opin bílastæði. Sé nýtingarhlutfall reiknað fyrir lóðina í heild miðað við fyrirliggjandi gögn er það 0,46. Skipulag þetta hefur ekki komið til framkvæmda hvað umrædda lóð varðar. Með hinni umdeildu breytingu var fallið frá áformum um að skipta lóðinni og þess í stað heimilað að byggja á henni 6 – 8 íbúða hús og er hámarksnýtingarhlutfall lóðarinnar eftir þessa breytingu 1,2. Með breytingunni er jafnframt fallið frá gerð þeirra opnu bílastæða sem áður var gert ráð fyrir.
Þegar litið er til þess að með hinni umdeildu ákvörðun var notkun umræddrar lóðar breytt verulega, og hámarksnýtingarhlutfall meira en tvöfaldað, verður ekki fallist á að aðeins hafi verið um óverulega breytingu að ræða. Þykir og sýnt að breytingin hafi talverð áhrif til óhagræðis fyrir eigendur og íbúa aðliggjandi húsa. Er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki hafi verið heimilt að fara með málið eftir ákvæði 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga heldur hafi borið að auglýsa tillöguna svo sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 26. gr. laganna.
Samkvæmt framasögðu var undirbúningur hinnar kærðu ákvörðunar ekki reistur á réttum lagagrundvelli og verður hin kærða ákvörðun því felld úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hin kærða ákvörðun skipulagsráðs Reykjavíkur frá 17. maí 2006, um breytingu á deiliskipulagi reits 1.132.0, svonefnds Norðurstígsreits, er varðar lóðina nr. 24 við Vesturgötu í Reykjavík, er felld úr gildi.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ _________________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
