Árið 2018, miðvikudaginn 28. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 56/2016, kæra á álagningu skipulagsgjalds vegna kerskála 1, steypuskála, kerskála 2 og kerskála 3 við Straumsvík, Hafnarfirði, að fjárhæð kr. 49.133.484.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. maí 2016, er barst nefndinni sama dag, kærir Rio Tinto Alkan á Íslandi álagningu skipulagsgjalds vegna kerskála 1, steypuskála, kerskála 2 og kerskála 3 á lóð kæranda við Straumsvík, Hafnarfirði, að fjárhæð kr. 49.133.484 samkvæmt álagningarseðli dags. 1. apríl 2016. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða álagning verði felld úr gildi en til vara að upphæð skipulagsgjaldsins verði lækkuð.
Málsatvik og rök: Með bréfi Þjóðskrár Íslands, dags. 2. mars 2016, var kæranda tilkynnt um brunabótamat mannvirkja á lóð hans við Straumsvík, Hafnarfirði, landnúmer 123154. Í kjölfar þess var lagt á skipulagsgjald á grundvelli brunabótavirðingarinnar vegna kerskála 1, steypuskála, kerskála 2 og kerskála 3 sem standa á nefndri lóð. Barst kæranda greiðsluseðill frá Tollstjóra, dags. 1. apríl 2016, vegna skipulagsgjaldsins, samtals að upphæð kr. 49.133.484.
Kærandi bendir á að á greiðsluseðli umrædds skipulagsgjalds sé ekki að finna leiðbeiningar um kæruheimild og kærufrest vegna álagningarinnar svo sem kveðið er á um í 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Beri því að taka kærumál þetta til efnismeðferðar þótt eins mánaðar kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar hafi verið liðinn er kæran barst nefndinni, sbr. 1. og 2. tl. 28. gr. stjórnsýslulaga.
Á árinu 1966 hafi tekið gildi samningur milli þáverandi eiganda álversins við Straumsvík og ríkisstjórnar Íslands sem öðlast hafi lagagildi með 1. gr. laga nr. 76/1966 um lagagildi samnings milli ríkisstjórnar Íslands og Swiss Aluminium Ltd., um álbræðslu við Straumsvík. Með breytingu á þeim samningi, á árinu 2007, hafi kærandi gengist undir almennar skattareglur hérlendis og í samningnum hafi verið gert ráð fyrir að unnið yrði fasteignamat fyrir verksmiðjuna en af ókunnum ástæðum hafi brunabótamat ekki verið fullgert á sama tíma. Þetta hafi skapað kæranda vandræði vegna ýmissa gjalda sem leggist á tryggingar sem byggi á brunabótamati og hafi því verið óskað eftir því að fasteignin yrði virt til brunabóta. Brunabótamatið hafi hljóðað upp á 24.618.660.000 krónur en til samanburðar sé fasteignamat fasteignarinnar 13.158.650.000 krónur. Kerskáli 1 og steypuskáli hafi verið byggðir árið 1967, kerskáli 2 árið 1970 og kerskáli 3 hafi verið reistur árið 1997. Samkvæmt 2. mgr. 17. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skuli greiða skipulagsgjald í eitt skipti af nýbyggingum sem nemi 0,3% af brunabótamati hverrar húseignar. Í ákvæðinu sé og tekið fram að nýbygging teljist vera hvert nýreist hús sem virt sé til brunabóta svo og tilteknar viðbyggingar við eldri hús. Gjaldið falli í gjalddaga þegar virðingargjörð hafi farið fram og hún tilkynnt innheimtumanni ríkissjóðs, sbr. 3. mgr. nefndrar 17. gr. Byggingar þær sem mál þetta snúist um hafi verið reistar fyrir 19-49 árum og geti ekki talist nýbyggingar í skilningi 2. mgr. 17. gr. skipulagslaga með hliðsjón af úrskurðum úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála þar sem reynt hafi á lögmæti álagningar skipulagsgjalds. Áréttað sé að kærandi beri enga ábyrgð á þeim drætti sem orðið hafi á álagningu skipulagsgjalds á fasteign hans. Þegar litið sé til tilgangs skipulagsgjaldsins séu ekki rök til þess að leggja það á byggingar sem löngu séu byggðar á skipulögðu svæði. Varakrafa kæranda sé á því byggð að brunabótamat fasteignar hans sé rangt þar sem ekki hafi verið tekið tillit til afskrifta vegna aldurs umræddra bygginga.
Af hálfu Þjóðskrár Íslands er á það bent að samkvæmt 1. gr. laga nr. 48/1994 um brunatryggingar sé húseiganda skylt að brunatryggja allar húseignir og skuli húseign metin brunabótamati ekki síðar en fjórum vikum eftir að byggingu hennar lauk eða eftir að hún er tekin í notkun og beri eigandi ábyrgð á að óska eftir brunabótamati. Þjóðskrá annist brunabótamat samkvæmt 2. gr. laganna og sé markmið matsins að finna vátryggingarverðmæti húseignar á þeim tíma sem virðing fari fram. Ágreiningi um brunabótamat sé unnt að vísa til yfirfasteignamatsnefndar, sbr. 6. mgr. 2. gr. nefndra laga. Álagning skipulagsgjalds samkvæmt 17. gr. skipulagslaga sé byggt á brunabótamati hverrar eignar og verði að skýra ákvæðið með tilliti til orðalags 3. mgr. 1. gr. laga um brunatryggingar hvað gjalddaga varðar, en þar sé vísað til skyldu húseiganda að láta meta húseign brunabótamati innan tilskilins frests. Kærandi hafi ekki farið fram á rökstuðning Þjóðskrár Íslands vegna matsins, ekki óskað eftir endurupptöku eða nýtt sér lögbundna kæruleið.
Aðilar hafa fært fram ítarlegri rök máli sínu til stuðnings sem ekki verða rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um hina kæranlegu ákvörðun. Var kærufrestur því liðinn er kæra barst úrskurðarnefndinni hinn 30. maí 2017 vegna álagningar umdeilds skipulagsgjalds með gjalddaga 1. apríl s.á.
Stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli skipulagslaga nr. 123/2010 verða bornar undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála skv. 52. gr. laganna. Álagning skipulagsgjalds með stoð í 17. gr. skipulagslaga telst stjórnvaldsákvörðun enda er með henni lagðar skyldur á greiðanda í skjóli opinbers valds. Í 7. gr. reglugerðar nr. 737/1997 um skipulagsgjald kemur og fram að ágreiningur vegna álagningar og innheimtu skipulagsgjalda verði borinn undir úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála en úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála tók við hlutverki hennar með gildistöku laga nr. 130/2011 hinn 1. janúar 2012.
Í 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kveðið á um að berist kæra að liðnum kærufresti skuli vísa henni frá nema að afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða að veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar. Ekki liggur fyrir að kæranda hafi verið leiðbeint um málskotsrétt sinn og kærufrest svo sem kveðið er á um í 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Eins og atvikum er háttað þykir afsakanlegt að kæra í máli þessu hafi ekki borist fyrr en raun ber vitni. Verður ágreiningur um lögmæti umdeilds skipulagsgjalds því tekinn til efnismeðferðar en ekki verður hér tekin afstaða til framkvæmdar og niðurstöðu brunabótamats umræddra mannvirkja á lóð kæranda enda verður slíkur ágreiningur einungis borinn undir yfirfasteignamatsnefnd, sbr. 6. mgr. 2. gr. laga nr. 48/1994 um brunatryggingar eins og fram er komið.
Í máli þessu er deilt um lögmæti álagningar skipulagsgjalds sem lagt var á vegna tiltekinna mannvirkja er tengjast álbræðslu kæranda við Straumsvík. Heimild fyrir álagningu skipulagsgjalds er í 17. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skal greiða skipulagsgjald af nýbyggingum sem virtar eru til brunabóta í eitt skipti sem nemur 0,3% af brunabótamati hverrar húseignar. Þar er og tekið fram að nýbygging teljist hvert nýreist hús sem virt er til brunabóta svo og viðbyggingar við eldra hús ef virðingarverð hinnar nýju viðbyggingar nemur a.m.k. 1/5 verðs eldra hússins. Ákvæði 1. gr. reglugerðar um skipulagsgjald er á sömu lund að öðru leyti en því að þar er enn fremur tekið fram að skipulagsgjald af mannvirkjum, sem ekki eru virt til brunabóta, skuli vera 0,3% af stofnverði þeirra. Í 3. mgr. 17. gr. skipulagslaga er svo kveðið á um að skipulagsgjald falli í gjalddaga þegar virðingargjörð hefur farið fram og Fasteignamat ríkisins, nú Þjóðskrá Íslands, tilkynnt hana til innheimtumanns ríkisins. Tilgangur gjaldtökunnar er að standa straum af kostnaði við gerð tillögu að landsskipulagsstefnu, gerð svæðis- og aðalskipulagsáætlana, þróunarverkefna og rannsókna á sviði skipulagsmála.
Upplýst hefur verið að þær fjórar byggingar sem hin kærða álagning skipulagsgjalds nær til voru reistar á árunum 1967, 1970 og 1997 eða um 19 til 49 árum áður en umdeild álagning fór fram. Þó að eftir atvikum geti nokkur tími liðið frá því að byggingu húss er lokið og það tekið í notkun þar til brunabótamat þess liggur fyrir, sem álagning skipulagsgjalds byggir á, verður ekki fram hjá því litið að álagningarheimild gjaldsins í 17. gr. skipulagslaga er bundin við nýreist hús og tilteknar viðbyggingar samkvæmt ótvíræðu orðalagi ákvæðisins. Verða nefndar byggingar engan vegin taldar hafa fallið undir hugtakið nýreist hús í 17. gr. skipulagslaga þegar hin kærða álagning fór fram. Engin lögskýringargögn eða efnisrök liggja fyrir sem leiða til svo rúmrar lögskýringar lagaákvæðisins sem umdeild álagning styðst við.
Með lögum nr. 76/1966 öðlaðist lagagildi samningur milli ríkisstjórnar Íslands og Swiss Aluminium Ltd., dags. 28. mars 1966, um byggingu og rekstur álbræðslu við Straumsvík. Samkvæmt 31.01 gr. staflið k í samningnum skyldi ISAL, íslenska álfélagið, greiða skipulagsgjald skv. skipulagslögum nr. 19/1964 af öllum byggingum sem skilgreindar eru sem „hús“ í 31.05 gr. samningsins. Einnig er þar tekið fram að ISAL skuli vátryggja byggingar sem reistar eru á bræðslulóðinni gegn bruna í samræmi við ákvæði laga nr. 9/1955 um Brunabótafélag Íslands, þó þannig að bræðslukerjasalir, steypuhús, geymsluturnar og geymar bræðslunnar teljist ekki „hús“ í skilningi laganna. Voru því byggingar þær sem eru grundvöllur álagðs skipulagsgjalds í máli þessu undanþegnar því gjaldi þegar þær voru reistar og teknar í notkun.
Með lögum nr. 112/2007 um lagagildi viðaukasamnings milli ríkisstjórnar Íslands og Alkan Holdings Switzerland Ltd. um álbræðslu við Straumsvík var m.a. 15. gr. aðalsamningsins breytt á þann veg að í stað ákvæða samningsins um gjaldskyldu vegna ýmissa leyfa, færi gjaldskyldan eftir gildandi íslenskum lögum og reglum á hverjum tíma. Í viðaukasamningnum er ekki að finna að ákvæði aðalsamningsins um undanþágu frá greiðslu skipulagsgjalds af tilgreindum mannvirkjum hefði verið breytt með afturvirkum hætti.
Þá ber að geta þess að í máli nr. 30/2002 tók úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála afstöðu til lögmætis álagðs skipulagsgjalds á grundvelli fyrirliggjandi brunabótavirðingar vegna kerskála 3 á lóð kæranda við Straumsvík, sbr. úrskurð sem kveðinn var upp 3. júlí 2003. Var hin kærða álagning felld úr gildi með svofelldum rökum: „Með lögum nr. 76/1966, um lagagildi samnings milli ríkisstjórnar Íslands og Swiss Aluminium Ltd., um álbræðslu við Sraumsvík, er staðfestur samningur sömu aðila, dags. 28. mars 1966, um byggingu og rekstur álbræðslu við Straumsvík. Í k) lið gr. 31.01 samningsins segir að kærandi skuli greiða skipulagsgjald af öllum byggingum sem skilgreindar séu sem „hús“ í gr. 31.05, en í þeirri grein segir að kærandi skuli vátryggja byggingar sem reistar verði á bræðslulóðinni gegn bruna, þó þannig að bræðslukerjasalir o.fl. teljist ekki „hús“ í skilningi laganna. Að áliti úrskurðarnefndar var því óþarft að virða mannvirkið til brunabóta enda er kærandi ótvírætt undanþeginn, skv. samningsákvæðinu, skyldu til að vátryggja það og þar af leiðir að hann er á sama hátt undanþeginn skipulagsgjaldi vegna kerskála.“
Með vísan til þess sem að framan er rakið skortir á að hin kærða álagning skipulagsgjalds eigi fullnægjandi lagastoð og verður hún af þeim sökum felld úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Felld er úr gildi álagning skipulagsgjalds vegna kerskála 1, steypuskála, kerskála 2 og kerskála 3 á lóð kæranda við Straumsvík, Hafnarfirði, að upphæð kr. 49.133.484 samkvæmt álagningarseðli Tollstjóra, dags. 1. apríl 2016.
