Ár 2010, fimmtudaginn 4. nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 56/2008, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 15. maí 2008 um deiliskipulag fyrir Fálkagötureit, sem afmarkast af Tómasarhaga, Hjarðarhaga, Suðurgötu, lóðum við Fálkagötu 1-13 og Tómasarhaga 7.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 31. júlí 2008, er barst nefndinni 1. ágúst sama ár, kærir Guðfinna Jóhanna Guðmundsdóttir hdl., f.h. byggingarfélagsins B ehf., eiganda lóðarinnar að Fálkagötu 26 í Reykjavík, ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 15. maí 2008 um deiliskipulag fyrir Fálkagötureit, sem afmarkast af Tómasarhaga, Hjarðarhaga, Suðurgötu, lóðum við Fálkagötu 1-13 og Tómasarhaga 7. Tók ákvörðunin gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda hinn 8. júlí 2008.
Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi en til vara að ákvörðunin verði felld úr gildi að því leyti sem hún brjóti gegn hagsmunum og réttindum kæranda og að lagt verði fyrir skipulagsyfirvöld í Reykjavík að lagfæra skipulagið.
Málavextir: Á árinu 2006 var fyrirspurn beint til borgaryfirvalda um hvort heimilað yrði að byggja þriggja hæða steinsteypt fjölbýlishús með kjallara og rishæð, eða inndreginni þakhæð, á lóðinni að Fálkagötu 26, en fyrir er á lóðinni einlyft timburhús. Urðu málalyktir þær að umsótt bygging þótti ná of langt inn í lóð og væri of há, en lagt var til að unnið yrði deiliskipulag fyrir umrætt svæði.
Á fundi skipulagsráðs 7. febrúar 2007 var lögð fram forsögn skipulagsfulltrúa að deiliskipulagi fyrir Fálkagötu, reiti 1.553.0, 1.553.1, 1.553.2 og hluta af reit 1.554.2. Skipulagráð samþykkti forsögn skipulagsfulltrúa og að hún yrði kynnt fyrir hagsmunaaðilum á skipulagssvæðinu. Nokkrar ábendingar bárust frá íbúum við þá kynningu. Tillaga að deiliskipulagi Fálkagötureits var síðan lögð fyrir skipulagsráð hinn 24. október 2007 og lágu jafnframt fyrir fundinum ýmsar eldri fyrirspurnir um framkvæmdir á reitnum ásamt samantekt skipulagsstjóra um athugasemdir, dags. 22. október sama ár. Var samþykkt að kynna tillöguna fyrir hagsmunaaðilum og hverfisráði Vesturbæjar. Að þeirri kynningu lokinni samþykkti skipulagsráð hinn 28. nóvember 2007 að auglýsa skipulagstillöguna og vísaði málinu til borgarráðs.
Eftir auglýsingu og kynningu tillögunnar tók skipulagsráð hana fyrir á fundi 7. maí 2008. Lágu þá fyrir nokkrar athugasemdir er borist höfðu, m.a. frá kæranda, ásamt umsögn Húsafriðunarnefndar ríkisins, dags. 14. mars 2008, og umsögn skipulagsstjóra, dags. 2. maí sama ár. Var skipulagstillagan samþykkt með þeim breytingum sem fram komu í umsögn skipulagsstjóra og staðfesti borgarráð þá afgreiðslu hinn 15. maí 2008.
Málsrök kæranda: Kærandi byggir á því að ekki hafi verið gætt jafnræðis við gerð hins kærða deiliskipulags og að ákvæði um verndun byggðamynsturs hafi verið sett inn í tillöguna eftir að hún hafi verið auglýst og beri því að fella deiliskipulagið úr gildi, eða a.m.k. að því leyti er það snerti lóð kæranda.
Samkvæmt jafnræðisreglu íslensks réttar skuli þeir sem svipað sé ástatt um sæta sömu meðferð. Hús kæranda sé á milli Fálkagötu 24 og 28. Fálkagata 24 skiptist í 24 og 24a. Í deiliskipulaginu sé gert ráð fyrir að hús kæranda megi vera jafn hátt og Fálkagata 24 en hvorki í sömu hæð og Fálkagata 24a né Fálkagata 28, 30 og 32 eins og kærandi hafi farið fram á við deiliskipulagsgerðina. Skjóti það skökku við að eigendur hússins að Fálkagötu 30 fái að hækka það í sömu hæð og Fálkagata 28 en ekki kærandi, sem eigi fasteign við hina hlið þess húss. Ekki verði ráðið af rökstuðningi borgarinnar að jafnræðis hafi verið gætt við skipulagsgerðina, heldur hafi geðþótti ráðið för. Ekkert í rökstuðningi borgaryfirvalda réttlæti hvers vegna hús kæranda megi ekki vera í sömu hæð og önnur hús og þá sérstaklega hús nr. 30 sem heimilað sé að hækka. Ekki verði séð að mismunandi skipulagslegar forsendur réttlæti þennan mismun. Þvert á móti sé ósk kæranda í samræmi við markmið deiliskipulagsins um hæðir húsa.
Ákvæði um verndun byggðamynsturs á umræddum reit hafi verið sett í deiliskipulagstillöguna eftir auglýsingu hennar til kynningar. Sé sú ráðstöfun byggð á órökstuddu mati skipulagsyfirvalda sem fari gegn jafnræði eigenda fasteigna á svæðinu og hagsmunum kæranda. Ákvörðun skipulagsyfirvalda, um að verða ekki við óskum kæranda um sambærilega nýtingu lóðar sinnar við nærliggjandi lóðir og sem væri í samræmi við skipulagsforsögn og markmið skipulagsins, beri að ógilda. Í skipulagsforsögn komi m.a. fram að eitt helsta viðfangsefni væntanlegs deiliskipulags sé að stuðla að hæfilegri uppbyggingu og endurnýjun á reitnum. Athuga þurfi hvort hægt sé að fjölga íbúðum og hvernig hægt sé að leysa bílastæðamál. Þá komi fram að við mótun byggðamynsturs beri að hafa í huga mælikvarða þeirrar byggðar sem fyrir sé á svæðinu. Ekki sé gert ráð fyrir hærri húsum en þremur hæðum með risi eða inndreginni hæð. Umfang húsanna þurfi að vera á mælikvarða núverandi byggðar og gæta þurfi að skuggavarpi. Beiðni kæranda hafi verið í samræmi við þetta og sé því synjun skipulagsyfirvalda óskiljanleg og þá sérstaklega í ljósi þess að byggðin sé ekki að lækka í umrædda átt, enda hús nr. 24a í sömu hæð og hús það sem kærandi hafi óskað eftir að fá að byggja. Þá hafi kærandi lagt fram uppdrátt skuggavarps sem sýni að það sé ekki meira en gangi og gerist í sambærilegum hverfum og á lóðum í kring.
Ákvörðun um verndun byggðamynsturs hafi fjárhagsleg áhrif á hagsmuni kæranda og komi í veg fyrir eðlilega uppbyggingu á lóð hans. Ákvæðið hafi ekki verið í auglýstri tillögu heldur sett inn eftir á og án þess að kæranda gæfist kostur á að tjá sig um það. Þá hafi verið heimiluð hækkun á húsinu á þar næstu lóð til samræmis við húsið sem liggi á milli þess húss og húss kæranda. Um það mikla breytingu sé að ræða frá auglýstri tillögu að fella beri deiliskipulagið úr gildi, a.m.k. er varði lóð kæranda, og leggja fyrir skipulagsyfirvöld að heimila jafn mikla uppbyggingu á lóð hans eins og heimilað sé á lóðinni nr. 30 við Fálkagötu.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld fara fram á að kröfum kæranda verði hafnað. Ljóst sé að meðferð umdeildrar deiliskipulagstillögu hafi að öllu leyti verið í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga.
Ekki hafi verið lagst gegn því að kærandi fengi að auka byggingarmagn á lóð sinni og sé honum heimilt skv. deiliskipulaginu að byggja jafnhátt og Fálkagata 24 eða rífa núverandi hús og byggja nýtt í sömu hæð innan byggingarreits. Því hafi verið komið til móts við kæranda eftir auglýsingu tillögunnar, en í henni hafi ekki verið gert ráð fyrir að kærandi fengi að rífa húsið, heldur einungis stækka núverandi hús.
Við skipulagsgerð þurfi alltaf að meta aðstæður á lóðum sem geti verið mismunandi. Á þeim lóðum þar sem veittar séu heimildir til viðbygginga og/eða nýbygginga sé kveðið á um mismunandi hæð húsa sem endurspegli samspil við hæð annarra húsa og fleiri atriði sem máli geti skipt, s.s. legu, götuhalla og dýpt aðlægra húsa. Hvergi sé kveðið á um það í skipulags- og byggingarlögum að hæð húsa skuli vera sú sama á aðliggjandi lóðum þegar deiliskipulagt sé í þröngri og gamalli byggð. Væri það fásinna og ekki í takt við stefnumörkun í forsögn skipulagsins að heimila jafnmikla uppbyggingu á öllum lóðum. Meta þurfi hverja lóð fyrir sig þegar byggingarmagn sé ákveðið og sé því vísað á bug að með því sé gengið gegn jafnræði borgaranna.
Ákveðið hafi verið að fara ekki hærra með húsin norðan Fálkagötu vegna áhrifa skuggavarps, en undantekningin á því sé Fálkagata 30 sem eðlilegt þótti að hafa í sömu hæð og aðliggjandi hús þannig að þar myndist ein heild. Áréttað sé að skipulagsvaldið sé hjá sveitarfélögunum og í jafnræðisreglu stjórnsýslulaga felist ekki skylda til að heimila borgurunum að byggja á þann hátt sem þeir óski, jafnvel þótt þeir geti bent á önnur hús í nágrenninu máli sínu til stuðnings. Þótt Fálkagata 28 sé þrjár hæðir þýði það ekki að Fálkagata 26 megi eða eigi að vera það líka. Ef slíku yrði játað væru skipulagslög væntanlega með öllu óþörf.
Skýringin á því að verndun byggðamynsturs fyrir Fálkagötu hafi ekki verið sett inn fyrr en eftir auglýsingu umræddrar skipulagstillögu sé sú að húsakönnun Minjasafns Reykjavíkur hafi ekki borist fyrr en eftir auglýsingu hennar. Skipulagstillagan hafi engu að síður verið unnin í anda slíkrar verndunar þar sem ekki hafi verið gert ráð fyrir miklum breytingum á reitnum. Þess misskilnings virðist gæta hjá kæranda að ákvæði um verndun byggðamynsturs feli í sér friðun. Um hverfisverndarsvæði gildi sérstök ákvæði í skipulagsáætlunum sem sveitarstjórnir hafi sett en þar sé t.d. kveðið á um verndun sérkenna eldri byggðar eða annarra menningarsögulegra minja án þess að um lögformlega friðun sé að ræða. Samkvæmt húsakönnuninni hafi verið lagt til að byggðarmynstur svæðisins nyti verndar. Tilgangur deiliskipulagsins komi fram í skipulagsforsögn, en þar segi að eitt helsta markmið væntanlegs deiliskipulags á þessum reit verði að stuðla að hæfilegri uppbyggingu og endurnýjun á reitnum, en um leið hlúa að því sem fyrir sé og búa þannig um hnútana að uppbygging geti gerst á forsendum þeirrar byggðar sem þar standi. Á þessu sé hnykkt í skipulagsskilmálum deiliskipulagsins. Einnig segi í skipulagsforsögn að athuga þurfi hvort hægt sé að fjölga íbúðum og hvernig sé hægt að leysa bílastæðamál. Tryggja skuli að nýbyggingar og viðbyggingar falli vel að því umhverfi sem fyrir sé. Markmið skipulagsins um verndun byggðamynsturs breyti engu fyrir kæranda enda sé nú heimilað niðurrif núverandi húss á lóð hans í samræmi við óskir hans þar um.
Verði ekki séð að ákvæði um verndun byggðamynsturs, þótt það hafi verið sett í deiliskipulagið eftir auglýsingu þess, sé svo mikil breyting að raskað geti gildi þess, enda séu ákvæði um verndun byggðamynsturs ekki bindandi heldur byggist þau á mati hverju sinni. Sama gildi um þær breytingar aðrar sem gerðar hafi verið eftir auglýsingu skipulagstillögunnar. Þær séu ekki þess eðlis að þær snerti gildi hennar.
Hafna beri varakröfu kæranda með sömu rökum og aðalkröfu en vakin sé athygli á því að það sé utan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar að kveða á um skyldu sveitastjórnar til að heimila uppbyggingu á lóð kæranda í samræmi við kröfu hans og beri því að vísa þeim hluta kröfunnar frá.
Sérstaklega skuli áréttað að eigendur fasteigna í þéttbýli geti ávallt vænst þess að breytingar verði gerðar á skipulagi sem haft geti í för með sér breytingar á þeirra nánasta umhverfi. Verði menn almennt að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir. Kærandi hafi ekki rennt stoðum undir fullyrðingu sína um verðrýrnun fasteignar hans vegna hinnar kærðu ákvörðunar en í 33. gr. skipulags- og byggingarlaga sé þeim, sem geti sýnt fram á að gildistaka skipulags valdi þeim fjárhagslegu tjóni tryggðar bætur eins og nánar greinir í ákvæðinu.
—————–
Frekari rök og ítarlegri sjónarmið aðila liggja fyrir í málinu, sem ekki verða rakin hér nánar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn þess.
Niðurstaða: Hið kærða deiliskipulag tekur að stærstum hluta til gróinnar byggðar sem hefur ekki áður verið deiliskipulögð. Af forsögn skipulagsins má ráða að tilefni skipulagstillögunnar hafi verið það að nokkuð hafi verið um umsóknir um endur- og viðbyggingar á svæðinu. Í greinargerð skipulagsins er markmið þess skýrt svo að stuðlað sé að hæfilegri uppbyggingu og endurnýjun á reitnum sem skuli taka mið af þeirri byggð sem fyrir sé. Vegna verndunar byggðamynsturs, þar sem það eigi við, skuli við breytingar taka mið af mælikvarða byggðar og hlutföllum húsa. Við Fálkagötu er heimiluð hækkun húsa á 8 lóðum af 32 og þá mest um eina hæð og ris. Á lóð kæranda er heimiluð stækkun og hækkun húss til jafns við hæð húss nr. 24 við Fálkagötu.
Í máli þessu er fyrst og fremst deilt um það hvort mismunandi heimildir til aukinnar nýtingar einstakra lóða samkvæmt hinni kærðu deiliskipulagsákvörðun feli í sér ólögmæta mismunun og fari gegn markmiðum skipulagsins. Þá er um það deilt hvort málsmeðferð tillögunnar sé haldin þeim annmörkum að leiða eigi til ógildingar.
Hugmyndir að hinu kærða deiliskipulagi voru kynntar hagsmunaðilum á sínum tíma og tekin afstaða til ábendinga og athugasemda er fram komu við þá kynningu. Deiliskipulagstillagan var auglýst í samræmi við 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og var bæja- og húsakönnun framkvæmd samhliða deiliskipulagsgerðinni samkvæmt 5. mgr. 23. gr. laganna. Lá niðurstaða hennar fyrir við meðferð skipulagstillögunnar að lokinni kynningu og var verndun byggðamynsturs víkkuð út og hún látin ná til reita við Fálkagötu, lóða við Tómasarhaga og Smyrilsveg með hliðsjón af niðurstöðu þeirrar könnunar. Þá voru þær breytingar gerðar eftir auglýsingu tillögunnar að byggingarreitur á einni lóð var stækkaður um 5 fermetra, heimiluð var hækkun þaks á einu húsi, felld niður heimild fyrir kvistum á norðurhlið eins húss og heimild veitt fyrir niðurrifi húss kæranda og byggingu nýs húss í samræmi við byggingarheimildir skipulagstillögunnar.
Bæja- og húsakönnun samkvæmt 5. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga er gerð við skipulagningu þegar byggðra hverfa svo skipulagsyfirvöld geti haft hana til hliðsjónar við gerð skipulags, svo sem við ákvarðanatöku um verndun byggðamynsturs, friðun húsa eða um það hvaða mannvirki sem fyrir séu á skipulagssvæðinu megi víkja. Þykir hvorki orðalag tilvitnaðs ákvæðis né tilgangur þess, sem lýtur fyrst og fremst að skipulags- og almannahagsmunum, eiga að leiða til þess að óhjákvæmilegt sé að könnunin liggi fyrir við auglýsingu skipulagstillögu til kynningar.
Þá verða framangreindar breytingar, sem gerðar voru á skipulagstillögunni að lokinni kynningu hennar, ekki taldar breyta tillögunni í grundvallaratriðum eða að öðru leyti vera þess eðlis að leiða hefði átt til auglýsingar og kynningar tillögunnar að nýju samkvæmt 2. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Um framsetningu deiliskipulagsuppdráttar er fjallað í gr. 5.4.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Á slíkum uppdrætti skal setja fram stefnu og skipulagsskilmála sem fram koma í skipulagsgreinargerð, eftir því sem við getur átt, m.a. um hæðarlegu, hámarkshæð bygginga, byggingarmagn á lóð í fermetrum og/eða hæðafjölda. Skipulagsuppdráttur hins kærða deiliskipulags er ekki í samræmi við greint ákvæði skipulagsreglugerðar. Ber hann ekki með sér heimilaðar breytingar sem kveðið er á um í skipulagsskilmálum að öðru leyti en því að stækkun byggingarreita virðist hafa verið færð inn á uppdráttinn. Ekki kemur fram breyttur hæðafjöldi, hámarkshæðir húsa eða breytt nýtingarhlutfall lóða. Hins vegar er gerð grein fyrir heimilaðri stækkun húsa á einstökum lóðum í skipulagsskilmálum og jafnframt sýndar skýringarmyndir sem sýna snið húsaraða á skipulagssvæðinu og má af því ráða efnisinntak skipulagsins. Með hliðsjón af framansögðu, og því að hið kærða deiliskipulag felur í sér tiltölulega litlar breytingar á mótaðri byggð, þykir ekki alveg næg ástæða til að fella ákvörðunina úr gildi vegna greinds ágalla á framsetningu hennar.
Skipulagsvald í hverju sveitarfélagi er í höndum sveitarstjórnar, sbr. 2. mgr. 3. gr. og 23. gr. skipulags- og byggingarlaga. Skipulagsvaldið er tæki sveitarstjórnar til að ráða þróun byggðar og umhverfis í sveitarfélaginu og í skjóli þess valds eru til dæmis teknar ákvarðanir um þéttleika byggðar og byggðamynstur við skipulagsgerð. Hið kærða deiliskipulag hefur m.a. það markmið samkvæmt greinargerð þess að varðveita sem best byggðamynstur umrædds svæðis og aðlaga viðbyggingar við eldri hús að götumynd þeirri sem fyrir er. Hafa skipulagsyfirvöld talið þessu markmiði best náð með því að heimila hækkun húss kæranda að Fálkagötu 26 til samræmis við hæð húss nr. 24 við Fálkagötu í stað hússins að Fálkagötu 28, sem er mun hærra. Fallist er á að greint skipulagsmarkmið sé lögmætt og málefnalegt og verður mati skipulagsyfirvalda í þessu efni ekki hnekkt eins og hér stendur á. Mismunandi nýtingarhlutfall einstakra lóða helgast m.a. af þessu skipulagsmarkmiði og verður sú mismunun sem af því leiðir ekki talin fara í bága við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins.
Að öllu framangreindu virtu þykir hið kærða deiliskipulag ekki haldið slíkum annmörkum að ógildingu varði og verður því ekki fallist á kröfu kærenda þar um. Með vísan til forsendna að þessari niðurstöðu verður einnig hafnað varakröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar að hluta.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar og vegna tafa við gagnaöflun.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfum kæranda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 15. maí 2008 um deiliskipulag fyrir Fálkagötureit í Reykjavík.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
____________________________ ___________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
