Ár 2004 fimmtudaginn 13. maí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mætt voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir hdl.
Fyrir var tekið mál nr. 56/2002, kærur tólf íbúa og eigenda íbúða að Sigtúni 27 og 39, Hofteigi 4 og Laugateigi 4, Reykjavík á samþykkt skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 11. september 2002 um breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar nr. 38 við Sigtún í Reykjavík.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfum, dags. 5., 6., 10., 11. og 16. október 2002, sem bárust úrskurðarnefndinni hinn 14., 15. og 21. sama mánaðar, kæra tólf íbúar og eigendur íbúða að Sigtúni 27 og 39, Hofteigi 4 og Laugateigi 4 í Reykjavík ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur um breytt deiliskipulag lóðarinnar nr. 38 við Sigtún í Reykjavík. Ákvörðunin var staðfest í borgarráði hinn 17. september 2002 og í borgarstjórn hinn 19. sama mánaðar.
Í framangreindum kærum, sex að tölu, byggja kærendur á sömu eða svipuðum sjónarmiðum og fara hagsmunir þeirra saman. Úrskurðarnefndin ákvað því að sameina kærumálin í eitt mál og voru kærumál nr. 57, 58, 59, 60 og 62/2002 sameinuð máli nr. 56/2002, sem fyrst barst úrskurðarnefndinni. Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi en að öðrum kosti að heimiluð bygging verði lækkuð.
Málavextir: Hinn 14. maí 1985 samþykkti borgarráð Reykjavíkur deiliskipulag fyrir svokallaðan Sigtúnsreit sem afmarkast af Suðurlandsbraut til suðurs, Kringlumýrarbraut til vesturs, Sigtúni til norðurs og Reykjavegi til austurs. Er lóðin nr. 38 við Sigtún innan þess svæðis en á henni er Grand hótel Reykjavík. Ýmsar breytingar hafa verið samþykktar á deiliskipulagi þessu frá þeim tíma. Hvað varðar lóðina nr. 38 við Sigtún þá samþykkti borgarráð Reykjavíkur breytingu á deiliskipulaginu á árinu 1999, þar sem heimiluð var vuðbygging við hótelið.
Á fundi hinn 17. desember 2001 samþykkti skipulags- og byggingarnefnd að heimila lóðarhafa Sigtúns 38 að vinna tillögu að breyttu deiliskipulagi í samræmi við hugmyndir hans um stækkun hótelsins á lóðinni. Hinn 7. febrúar 2002 var haldinn kynningarfundur um skipulagsáformin með nágrönnum og í kjölfarið var unnin tillaga að breyttu deiliskipulagi lóðarinnar. Á fundi hinn 15. maí 2002 samþykkti skipulags- og byggingarnefnd að auglýsa deiliskipulagstillöguna. Borgarráð Reykjavíkur staðfesti þá afgreiðslu á fundi sínum hinn 21. maí 2002.
Deiliskipulagstillagan fól m.a. í sér að auk núverandi bygginga á lóðinni yrði heimilað að byggja viðbyggingu, allt að tólf hæða, auk inndreginnar efstu hæðar, syðst á lóðinni. Þá var gert ráð fyrir að byggja eina hæð ofan á syðstu álmu hótelsins, viðbyggingu til suðurs við ráðstefnusal, auk þess að heimiluð var glerbygging milli núverandi bygginga og nýbygginganna. Samkvæmt tillögunni skyldi einnig heimilað að byggja 2.700 m² bílskýli neðanjarðar fyrir 110 bifreiðar. Tillagan gerði jafnframt ráð fyrir nýrri aðkomu að lóðinni um Engjateig.
Deiliskipulagstillagan var auglýst í Lögbirtingablaðinu og dagblöðum frá 12. júní 2002 með athugasemdafresti til 24. júlí 2002. Fjórar athugasemdir bárust, m.a. frá hluta kærenda, sem einkum lutu að áhyggjum af skuggavarpi, að byggingin samræmdist illa byggðamynstri hverfisins og væri talsvert hærri en nálægar byggingar.
Á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 11. september 2002 var tillagan samþykkt og á fundi borgarráðs hinn 17. sama mánaðar var afgreiðsla nefndarinnar staðfest.
Athugasemdaaðilum var í kjölfarið tilkynnt um afgreiðslu málsins, þeim send umsögn skipulagsfulltrúa og leiðbeint um kærurétt og kærufrest. Tillagan, ásamt fylgiskjölum, var að því loknu send til skoðunar Skipulagsstofnunar skv. 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga. Í bréfi Skipulagsstofnunnar, dags. 28. nóvember 2002, kom fram að stofnunin teldi að tilteknum atriðum í athugasemdum hefði ekki verið svarað auk þess sem stofnunin benti á nokkur atriði í deiliskipulagsgögnunum sem lagfæra þyrfti. Athugasemdum var svarað og að því loknu var Skipulagsstofnun send tillagan að nýju ásamt umsögn um framkomnar athugasemdir. Með bréfi, dags. 24. júní 2003, tilkynnti Skipulagsstofnun Reykjavíkurborg að stofnunin gerði ekki athugasemdir við að auglýsing um gildistöku tillögunnar yrði birt og var auglýsing þess efnis birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 30. júní 2003.
Þessari niðurstöðu vildu kærendur ekki una og skutu málinu til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er annars vegar á því byggt að málsmeðferð við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið áfátt af hálfu borgaryfirvalda og hins vegar að ákvörðunin sé haldin efnisannmörkum.
Því er haldið fram að ekki hafi verið haft fullnægjandi samráð við nágranna um gerð hins umdeilda deiliskipulags. Hótelstjóri Grand hótels Reykjavík hafi boðið nágrönnum til fundar hinn 2. febrúar 2002 og þangað hafi komið um þrjátíu manns. Þar hafi byggingaráformin verið kynnt og m.a. komið fram að erindið færi í hefðbundna grenndarkynningu. Auglýsing um tillögu að breyttu deiliskipulagi lóðarinnar hafi birst í Morgunblaðinu miðvikudaginn 12. júní 2002, innan um erlendar fréttir, og hafi verið ein af fimm skipulagsauglýsingum sem birtust þennan dag. Tilviljun hafi ráðið því að tveir kærenda hafi séð auglýsinguna og í kjölfarið sent skipulagsyfirvöldum athugasemd við tillöguna. Telja kærendur að skipulagstillagan hafi ekki verið auglýst með áberandi hætti eins og tilskilið sé samkvæmt 1. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Þá hafi auglýsingin verið birt um hásumar og á þeim tíma sem flestir séu í sumarfríi úti á landi eða erlendis. Flestir nágrannanna hafi því ekkert heyrt frekar af fyrirhuguðum byggingarframkvæmdum fyrr en hinn 17. september 2002, en þann dag hafi borgarráð samþykkt breytingu deiliskipulags lóðarinnar. Kærendur eru verulega ósáttir við þessa málsmeðferð og halda því fram að það sé með ólíkindum að svo stór breyting á deiliskipulagi hafi ekki verið kynnt betur en raun beri vitni. Enginn kynningarfundur hafi verið haldinn á vegum borgarinnar og málið ekki farið í bréflega grenndarkynningu eins og íbúar borgarinnar séu vanir, jafnvel þótt um minniháttar mál sé að ræða.
Efnislegar athugasemdir kærenda lúta einkum að hæð turnbyggignar. Engin rök hafi verið færð fram fyrir nauðsyn svo hárrar byggingar í því umhverfi sem um ræði. Í skipulagi hverfisins sé gert ráð fyrir byggingum sem séu í mesta lagi þrjár til fjórar hæðir og því ljóst að byggingin muni gnæfa yfir nærliggjandi byggð. Allar byggingar sunnan Sigtúns séu lágreistar og falli vel að íbúðarbyggð Teigahverfis, auk bygginganna við Engjateig sem allar séu í svipaðri hæð og aðrar byggingar í hverfinu. Að vísa til þess að háar byggingar séu í nágrenninu, við Suðurlandsbraut og Hátún séu engin rök, því þrettán hæða byggingar sé ekki að finna þar, heldur í það mesta sjö til átta hæða.
Fyrirhuguð bygging varpi skugga á eignir sumra kærenda stóran hluta ársins og geti það rýrt verðmæti eignanna svo varði bótaskyldu skv. 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Kærendur telja deiliskipulagið í andstöðu við kafla 4.2.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, þar sem segi að við deiliskipulagningu íbúðarhverfa skuli þess jafnan gætt að í íbúðum og á lóðum íbúðarhúsa sé sem best hægt að njóta sólar, útsýnis, skjóls og friðsældar.
Kærendur benda einnig á að ef byggingin verði reist sé komið fordæmi sem dregið geti dilk á eftir sér, t.d. ef lóðarhafi næstur hótelinu óski eftir að byggja á lóðinni í svipuðum stíl.
Rannsóknir á áhrifum byggingarinnar á umferð og veðurfar hafi verið ófullnægjandi. Meta hefði þurft umhverfisáhrif skipulagsins, gera húsakönnun og ættu þessir annmarkar að leiða til ógildingar skipulagsins, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 727 frá árinu 1992.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg vísar til þess að skv. skipulags- og byggingarlögum sé sveitarfélögum falið skipulagsvald á deiliskipulagsstigi og þeim heimilað að breyta deiliskipulagsáætlunum að undangenginni málsmeðferð í samræmi við ákvæði laganna. Reykjavíkurborg hafi því haft fulla heimild til að breyta umræddu skipulagi á þann veg sem gert hafi verið. Hafa verði í huga að umrædd lóð sé á atvinnusvæði, þ.e. athafnasvæði skv. Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016, sem í gildi hafi verið á þeim tíma sem tillagan hafi verið auglýst. Á slíkum svæðum verði, m.t.t. breytilegra þarfa atvinnulífsins, að ætla sveitarfélögum meira svigrúm til breytinga en á hreinum íbúðasvæðum.
Úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála geti ekki tekið ákvörðun um að breyta deiliskipulaginu í samræmi við kröfur kærenda því til þess sé hún ekki valdbær. Slíkum kröfum beri nefndinni að vísa frá af sjálfsdáðum.
Hvað skuggavarpið varði þá sé í hinni kærðu breytingu leitast við að staðsetja hæstu húshluta og snúa þeim með þeim hætti að skuggavarp af þeim hafi sem minnst áhrif á íbúa í nágrenninu. Eins og ráða megi af gögnum um skuggavarp, þá varpi hæstu húshlutarnir ekki skugga inn á lóðir við Sigtún frá apríl og fram í september. Á þeim tíma sé mikilvægt að skerða ekki möguleika fólks til að njóta útivistar í görðum sínum. Eftir þann tíma fari skuggar hæstu húshlutanna að fara inn í garðana eins og algengt sé víða í borginni. Á þeim tíma geti mun lægri hús og jafnvel landhæðir haft veruleg áhrif á skuggavarp þar sem sólin lækki verulega á lofti og sólargangur styttist. Íbúar þurfi almennt að sætta sig við slíka skerðingu og sé hún ekki þess eðlis að leitt geti til ógildingar skipulagsbreytingarinnar á grundvelli grenndarsjónarmiða. Telji kærendur sig aftur á móti hafa orðið fyrir tjóni geti það leitt til bótaskyldu af hálfu Reykjavíkurborgar á grundvelli 33. gr. skipulags- og byggingarlaga en leiði ekki til ógildingar breytingarinnar.
Reykjavíkurborg bendir á að umdeild tillaga hafi verið auglýst til kynningar í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga. Auglýsingar um tillöguna hafi birst í Lögbirtingablaðinu og dagblöðum. Að auki hafi verið haldinn kynningarfundur fyrir íbúa á reitnum áður en hin formlega auglýsing átti sér stað og skipulagstillagan hafi verið unnin í samræmi við skipulags- og byggingarlög. Bent sé á að aðilar að þremur kærum hafi gert athugasemdir á kynningartíma tillögunnar og sé því ljóst að auglýsingin og kynningin hafi ekki farið framhjá þeim.
Deiliskipulag sé ekki matsskyld framkvæmd samkvæmt ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum. Reykjavíkurborg hafi því ekki getað, þó vilji hefði staðið til, látið meta í formlegu umhverfismatsferli áhrif skipulagsbreytingarinnar. Eins og fram komi í fyrirliggjandi gögnum málsins hafi umhverfisáhrif hennar, s.s. á umferð, skuggavarp o.fl., verið metin áður en breytingin hafi verið samþykkt. Þá hafi ekki verið þörf húsakönnunar skv. 5. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga áður en ráðist var í breytinguna, þar sem tillagan geri ekki ráð fyrir niðurrifi húsa og lúti eingöngu að breytingu á deiliskipulagi varðandi eina lóð, þar sem engin eldri hús standi.
Tilvitnað álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 727 frá 1992 sé ekki sambærilegt máli því sem hér sé til umfjöllunar. Þar hafi verið um að ræða breytingar á deiliskipulagi á íbúðarsvæði auk þess sem farið hafi verið með breytinguna sem óverulega og hún ekki kynnt fyrir hagsmunaaðilum eins og heimilt hafi verið skv. þágildandi lögum. Í málinu sem hér sé til umfjöllunar varði breytingin atvinnusvæði. Málin séu einnig ólík að því leyti að hin kærða breyting hafi verið kynnt sem veruleg breyting á deiliskipulagi. Öllum hagsmunaaðilum hafi því verið gefið tækifæri til að koma að sjónarmiðum sínum, þau tekin til skoðunar og þeim svarað.
Málsrök lóðarhafa: Lóðarhafinn bendir á að enginn skuggi falli út fyrir lóðarmörk Sigtúns 38 frá 20. apríl til 20. ágúst ár hvert og vísar í því sambandi til mælinga Onnó teiknistofu sem lagðar hafi verið fram í málinu. Á jafndægrum nái skuggavarpið út á götu til kl. 15:00 en fari þá inn á lóð nr. 27 við Sigtún og u.þ.b. 40 mínútum síðar inn á lóð nr. 29 og um kl. 16:20 inn á lóð nr. 31. Klukkan 17:00 og eftir það fari skuggavarpið á og yfir hús nr. 33, 35 og 37 við götuna með 40 mínútna millibili samkvæmt sömu mælingum. Með vísan til þessara mælinga sé ekki um staðbundið skuggavarp á hús við Sigtún að ræða eins og kærendur hafi haldið fram.
Öllum húseigendum í Teigahverfi, auk húseigenda í Hátúni og þar í kring, hafi verið boðið á óformlegan fund hinn 2. febrúar 2002 og hafi yfir 30 manns mætt til fundarins. Á þeim fundi hafi tveir aðilar verið á móti byggingaráformunum en aftur á móti hafi margir lýst yfir ánægju með málið. Þá hafi verið haldinn óformlegur fundur með eigendum hússins nr. 27 við Sigtún þar sem áætlað skuggavarp hafi verið sýnt með myndrænum hætti af geisladiski. Þar sjáist skuggavarp frá væntanlegum byggingum á tímabilinu 20. maí til 20. september, frá kl. 9 að morgni til kl. 17 síðdegis. Samkvæmt því sem fram hafi komið félli aldrei skuggi á hús þeirra á umræddu tímabili. Gert hafi verið samsvarandi skuggavarp fyrir tímabilið 20. október til 20. desember og þá hafi komið í ljós að 20. október fari skuggavarpið yfir Sigtún nr. 21 kl. 13:00, síðan yfir hús nr. 23 u.þ.b. 37 mínútum síðar og síðan koll af kolli. Hinn 20. nóvember séu núverandi byggingar hótelsins farnar að varpa skugga yfir á húsin gegnt hótelinu. Benda megi á að húsin við Sigtún varpi skugga á hús við Laugateig og Laugateigshúsin varpi skugga á hús við Hofteig. Enginn skuggi komi frá fyrirhugaðri byggingu á húsið nr. 4 við Hofteig.
Lóðarhafi heldur því fram að hús vestan Sigtúns nái fullum níu hæðum og megi ætla að skuggavarp af þeim hafi meiri áhrif á neðstu hús við Hofteig en væntanleg hótelstækkun. Staðhæfing kærenda þess efnis að fyrirhuguð bygging samkvæmt deiliskipulaginu muni varpa skugga á fjölda garða og þar á meðal nr. 4 við Hofteig sé röng og enginn skuggi falli á það hús eða nærliggjandi hús.
Hótelið að Sigtúni 38 hafi opnað í júlí 1987 og fljótlega hafi komið í ljós að rekstrarforsendur þess hafi ekki verið góðar. Aðalástæður þess hafi verið skortur á gistiherbergjum en öll aðstaða í húsinu svo sem til eldunar, funda- og veisluhalda hafi getað annað miklu stærra hóteli. Í byrjun árs 1995 hafi kærandi eignast fasteignina og þá strax hafi legið fyrir að á næstu árum yrði hótelið stækkað. Árið 1997 hafi verið hafist handa við stækkun á ráðstefnuaðstöðu sem tekin hafi verið í notkun í árslok 1997 og við það hafi rekstrarskilyrði hótelsins batnað mjög. Í framhaldinu hafi verið óskað eftir heimild borgaryfirvalda að leyfa stækkun á sjálfu gistirýminu til að styrkja stoðirnar enn frekar. Séu því málefnalegar ástæður að baki umræddri skipulagsbreytingu.
Séð sé fyrir bifreiðastæðum á lóðinni og í neðanjarðargeymslu fjölgi stæðum úr 143 upp í tæp 300 eftir stækkun. Aðkoma hótelgesta verði færð frá norðurinngangi og í nýjan inngang vestan megin við húsið. Með þessu móti færu rútur strax aftur út á Kringlumýrarbraut en keyrðu ekki upp Sigtúnið eins og gert sé í dag. Til¬gangurinn sé að draga úr umferð stórra bifreiða um Sigtúnið og fækka þar bifreiðum í lausagangi sem séu öllum til ama.
Niðurstaða: Kærendur í máli þessu krefjast ógildingar á samþykkt borgarstjórnar Reykjavíkur um breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar nr. 38 við Sigtún, Grand hótel Reykjavík. Byggja þeir annars vegar á því að málsmeðferð hafi verið áfátt við gerð og undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar og hins vegar að með henni hafi verið gengið gegn lögvörðum grenndarhagsmunum þeirra.
Ekki verður fallist á að undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið áfátt. Efnt var til kynningar á skipulagstillögunni á undirbúningsstigi og með því gætt ákvæða 4. mgr. 9. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um samráð við hagsmunaaðila, en ekki er í ákvæðinu áskilið að kynning skipulagstillögu á þessu stigi þurfi með beinum hætti að vera á vegum sveitarstjórnar.
Þegar skipulagstillagan var fullmótuð var hún auglýst og hlaut hún þá málsmeðferð sem áskilin er í 1. mgr. 26. gr. sbr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga. Verður ekki fallist á að tillagan hefði átt að fá meðferð grenndarkynningar eftir 2. mgr. 26. gr. nefndra laga, enda er þar kveðið á um óvandaðri meðferð óverulegra breytinga á deiliskipulagi.
Af hálfu kærenda er á því byggt að skipulagsbreytingin hafi í för með sér aukin grenndaráhrif viðbyggingarinnar, einkum aukið skuggavarp, frá því sem verið hefði eftir eldra skipulagi. Séu þessi áhrif meiri en kærendur þurfi að una í grónu íbúðahverfi.
Úrskurðarnefndin telur að hæð og umfang byggingar samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi muni ekki skera sig verulega úr umhverfi sínu með tilliti til byggðarmynsturs þegar litið er til hæðar og legu byggigna við Suðurlandsbraut og vestan megin Kringlumýrarbrautar og við Borgartún. Þá verður ekki fallist á að aukið skuggavarp sé svo verulegt að það eigi að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar, en ítarleg gögn um skuggavarp fyrirhugaðrar byggingar hafa verið lögð fyrir úrskurðarnefndina. Verður til þess að líta að íbúðarbyggð sú sem kærendur búa í liggur að athafnasvæði og að íbúar á slíkum jaðarsvæðum mega jafnana búast við að starfsemi á athafnasvæðinu kunni að hafa einhverja röskun í för með sér.
Ekki verður heldur fallist á að hugsanleg verðrýrnun á eignum kærenda vegna skipulagsbreytingarinnar eigi að leiða til ógildingar á hinni kærðu ákvörðun. Hins vegar gæti slík verðrýrnun leitt til þess að kærendur ættu rétt til skaðabóta samkvæmt ákvæði 33. gr. skipulags- og byggingarlaga, en um þann bótarétt fjallar úrskurðarnefndin ekki.
Engar aðrar málsástæður hafa komið fram er leitt gætu til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar og verður kröfum kærenda um ógildingu hennar því hafnað. Þá ber að vísa frá kröfu einstakra kærenda um að úrskurðarnefndin breyti hinni kærðu ákvörðun, enda er það ekki á valdsviði úrskurðarnefndarinnar að taka slíka ákvörðun.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna þess málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 11. september 2002 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar nr. 38 við Sigtún í Reykjavík. Kröfum um að úrskurðarnefndin breyti hinni kærðu ákvörðun er vísað frá nefndinni.
_______________________________
Ásgeir Magnússon
______________________________ _______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
