54/2017 Hvammsskógur Skorradal

Árið 2017, fimmtudaginn 28. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 54/2017, kæra á ákvörðun hreppsnefndar Skorradalshrepps frá 24. apríl 2017 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir göngustíg í Hvammsskógi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. maí 2017, er barst nefndinni sama dag, kæri eigandi lóðarinnar Hvammsskógur 32, þá ákvörðun hreppsnefndar Skorradalshrepps frá 24. apríl 2017 að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir göngustíg í Hvammsskógi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar. Er því ekki tilefni til að taka afstöðu til stöðvunarkröfu kæranda.

Gögn málsins bárust frá Skorradalshreppi 22. júní 2017.

Málavextir: Svæðið sem um ræðir er frístundabyggð í landi Hvamms í Skorradal. Með deiliskipulagi Hvammsskógar, sem samþykkt var árið 2002 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 4. mars það ár, var gert ráð fyrir 23 frístundahúsum á skipulagssvæðinu og þremur stígum frá vegi að Skorradalsvatni. Tveir stígar austan og vestan megin við frístundahúsabyggðina, sem áttu að vera slökkviliðsbílafærir, og einn minni göngustígur milli lóða nr. 30 og 32. Kærandi keypti lóð nr. 32 við Hvammsskóg árið 2014.

Á aðalfundi félags sumarhúsaeigenda í Hvammi, sem haldinn var 19. maí 2016, var samþykkt að lagt yrði nett og að mestu hulið einstigi í stígstæðið milli lóða nr. 30 og 32 samkvæmt skipulagi að fengnu framkvæmdaleyfi skipulagsaðila.

Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Skorradalshrepps 2. ágúst 2016 var umsókn félagsins um framkvæmdaleyfi tekin fyrir. Var málinu frestað þar sem ákveðið var að kanna hvort hægt væri að leita sátta við lóðarhafa sitt hvoru megin við göngustíginn. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 4. apríl 2017 var málið tekið fyrir að nýju. Kom fram að fullnægjandi framkvæmdaleyfisgögn hefðu borist 31. janúar s.á. og að fyrirhugaður göngustígur væri í samræmi við gildandi deiliskipulag. Málið hefði verið kynnt fyrir lóðarhöfum lóða nr. 30 og 32 með tölvupósti sama dag. Lagði skipulags- og byggingarnefnd til að hreppsnefnd samþykkti framkvæmdaleyfið, sem hún og gerði á fundi sínum 24. apríl s.á.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að í fyrsta lagi muni fyrirhugaður göngustígur liggja um lóð hans. Lóðin sé 0,68 hektarar samkvæmt stofnskjali en verði stígurinn lagður muni lóð hans skerðast um 137 m2. Í erindi hreppsnefndar komi fram um þetta atriði að með hliðsjón af gögnum sem fylgt hafi athugasemdum kæranda „að það landsvæði sem fyrirhugað er að fari undir stíginn sé ekki inn á lóð Hvammskóga 32 eins og haldið er fram af hálfu eiganda lóðarinnar“. Ekki verði séð að nein mæling eða rannsókn hafi farið fram af hálfu hreppsnefndar um þetta atriði. Þá bendi kærandi á að afstöðumynd sem hafi fylgt framkvæmdaleyfisumsókn sé röng þar sem lóðin sé sögð 0,72 hektarar. Þá séu hæðarmælingar í umsókn einnig rangar.

Í öðru lagi byggi kærandi á því að ákvörðun um að heimila umræddan göngustíg fari gegn réttmætisreglu stjórnsýsluréttarins. Ekki sé nægilegt að gerð sé grein fyrir umræddri framkvæmd í skipulagi heldur þurfi ákvörðun um að heimila göngustíginn einnig að vera byggð á málefnalegum sjónarmiðum. Því sé haldið fram að lagning göngustígsins sé nauðsynleg þar sem hann sé mikilvæg flóttaleið niður að vatni. Kærandi hafni þessu. Vegir allra bústaða á þessu svæði, m.a. vegur á lóð kæranda, séu fullnægjandi flóttaleiðir sem allir geti nýtt sér ef til þess kæmi. Þá byggi kærandi á því að þetta sjónarmið sé andstætt skilmálum í deiliskipulagi fyrir efra svæði frá 2002 þar sem komi fram að einvörðungu tveir stígar, þar með ekki sá sem liggi um lóð kæranda, þurfi að vera bílfærir fyrir slökkvilið þannig að það komist í vatn ef með þurfi.

Í þriðja lagi sé lagning göngustígsins andstæð gildandi deiliskipulagi og hefði því átt að synja um útgáfu framkvæmdaleyfis, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Ekki sé gert ráð fyrir tröppum í gildandi deiliskipulagi fyrir neðra svæði frá 2002, einvörðungu stíg. Geti tröppurnar ekki talist vera stígur.

Í fjórða lagi byggi kærandi á því að það hefði þurft að breyta deiliskipulagi efra svæðis til að tækt hefði verið að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Deiliskipulag vegna efra svæðis taki einnig til neðstu ræmunnar við Skorradalsvatn þar sem endinn á fyrirhuguðum göngustíg muni enda. Á uppdrætti sem fylgi umsókn sé sýnt að göngustígur endi við lóðarmörk á lóð kæranda innan deiliskipulags vegna neðra svæðis. Á hinn bóginn sé samkvæmt umsókninni gert ráð fyrir tröppum „frá neðri enda göngustígs að fjöru við Skorradalsvatn, niður 3 m háan bakka“. Verði því að telja að uppdráttur með framkvæmdaleyfisumsókn sé villandi þar sem hann muni auðsjáanlega ná út fyrir lóð kæranda inn á annað deiliskipulagssvæði.

Í fimmta lagi liggi fyrir að ekki hafi verið aflað samþykkis kæranda við að láta eign sína af hendi til að heimila göngustíg um hana. Þá hafi sveitarstjórn ekki gripið til þeirra úrræða um eignarnám sem sé að finna 50. gr. skipulagslaga.

Málsrök Skorradalshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er tekið fram að við skoðun á skjali því sem kærandi hafi látið útbúa megi sjá að það sé ekki útbúið sérstaklega í því skyni að mæla lóð hans með tilliti til þess að lagður yrði göngustígur þar. Þannig sýni skjalið stærð lóðar kæranda og stærð lóðarinnar Hvammsskógur 30 að teknu tilliti til fyrirhugaðs göngustígs auk þess að byggingarreitur lóðar sé færður inn á hana. Ekkert komi hins vegar fram á skjalinu um stærð þess svæðis sem fari undir fyrirhugaðan göngustíg.

Þá bendi sveitarfélagið jafnframt á að á framangreindu skjali séu tilgreind hornhnit lóðar kæranda. Ef skipulagsskilmálar deiliskipulags Hvammsskógs frá janúar 2002 séu skoðaðir megi sjá hornhnit lóðarinnar. Á þeirri mynd sé lóð kæranda hnitsett með sama hætti og á umræddu skjali, þ.e. hornhnit lóðar og byggingarreitur með sömu númerum. Telji sveitarfélagið að með vísan til þess megi alveg eins halda því fram að umrætt skjal sýni aðeins rétta stærð lóðar kæranda samkvæmt hnitaskrá og yfirlitsmynd í gildandi deiliskipulagi.

Sveitarfélagið telji framangreint skjal alls ekki sýna fram á það sem kærandi haldi fram, heldur hafi tilgangur þess verið að sýna raunstærð lóðarinnar vegna kaupa á henni árið 2014. Þá sé ekki hnitaskrá á skjalinu auk þess sem loftmynd á því sé ekki í kvarða. Geti kærandi því ekki byggt neinn rétt í málinu á margumræddu skjali.

Í 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga komi fram að við útgáfu framkvæmdaleyfis skuli sveitarstjórn ganga úr skugga um að gætt hafi verið ákvæða laga um náttúruvernd og annarra laga og reglugerða sem við eigi. Miðað við orðalag greinarinnar telji sveitarfélagið ljóst að ekki þurfi alltaf að líta til ákvæða laga um náttúruvernd þegar tekin sé ákvörðun um veitingu framkvæmdaleyfis þegar tekið sé mið af gildissviði laganna skv. 1. gr. þeirra. Sveitarfélagið telji af þeirri ástæðu að náttúruverndarlög hafi ekki átt við um þá framkvæmd sem fyrirhuguð sé og því hafi ekki þurft að líta til þeirra þegar ákveðið hafi verið að veita leyfið.

Hvað varði afstöðumynd með framkvæmdaleyfisumsókn þá sé það rétt að hún tilgreini ranga stærð lóðarinnar Hvammsskógur 32. Það atriði telji sveitarfélagið hins vegar að hafi ekki nein áhrif á efnislega meðferð málsins þar sem myndin sé skýr hvað varði fyrirhugaða legu stígsins. Þá hafi skipulags- og byggingarnefnd farið á vettvang ásamt skipulagsfulltrúa og hafi það verið mat þeirra að ekki hafi verið þörf á ítarlegum hæðarmælingum þar sem framkvæmdaleyfið yrði skilyrt þannig að stígurinn skyldi fylgja hæðarlegu lands eins og kostur væri og yfirborð hans skyldi aldrei liggja hærra en sem nemi 20-30 cm frá yfirborði lands.

Sveitarfélagið telji að í kærunni sé ekki sýnt fram á það með hvaða hætti það hafi verið ómálefnalegt af hálfu hreppsnefndar að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi sem hafi verið í samræmi við skipulagsáætlun sem hafi verið í gildi á svæðinu í 15 ár og vísi í því skyni til 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi þar sem segi:  „Framkvæmdaleyfi skal vera gefið út á grundvelli deiliskipulags“.

Þá sé bent á hjálögð framkvæmdaleyfisgögn en þar komi fram að fyrirhugað sé að þrep verði innfelld í vatnsbakkann niður að fjöru við Skorradalsvatn. Telji sveitarfélagið að fyrirhuguð aðferð við gerð umræddra þrepa, þ.e. að þau séu innfelld í vatnsbakkann, geri það að verkum að framkvæmdin rúmist innan óbreytts deiliskipulags þar sem enginn skipulagslegur munur sé í raun á stíg niður bakkann og innfelldum þrepum. Þá sé í kæru tekið fram að breyta hefði þurft deiliskipulagi efra svæðis vegna fyrirhugaðs göngustígs þar sem það deiliskipulag taki einnig til neðstu ræmunnar við Skorradalsvatn þar sem fullyrt sé að stígurinn muni enda. Vegna þessa bendi sveitarfélagið á að þó halda megi því fram að stígurinn muni ná inn á svæði sem skilgreint sé sem fjara í deiliskipulagi efra svæðisins þá sé fjaran flokkuð sem útivistarsvæði fyrir almenning í því deiliskipulagi. Telji sveitarfélagið því að lagning stígsins sé í samræmi við báðar skipulagsáætlanir hvað þetta varði.

Samkvæmt stofnskjali lóðar hafi verið gert ráð fyrir umræddum göngustíg frá upphafi. Við kaup kæranda árið 2014 hafi gildandi deiliskipulag verið í gildi um tólf ára skeið. Þá telji sveitarfélagið að yfirlýsingar aðila sem ekki séu aðilar að kærumálinu, sem kærandi hafi lagt fram til stuðnings kæru sinni, hafi ekkert gildi í málinu þar sem í þeim komi fram sjónarmið um það hvort kaupsamningar lóðanna nr. 30 og 32 við Hvammsskóg hafi verið réttilega efndir. Bent sé á að úr slíkum atriðum verði ekki leyst fyrir úrskurðarnefndinni heldur þurfi kærandi að fara með slík umkvörtunarefni fyrir dómstóla til úrlausnar.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa kemur fram að gert sé ráð fyrir göngustíg á milli lóða nr. 30 og 32 í Hvammsskógi í gildandi deiliskipulagi frá árinu 2002. Hinn 5. júlí 2016 hafi þinglýstir lóðarpunktar framangreindra lóða verið mældir út í viðurvist fulltrúa eigenda beggja lóða ásamt fulltrúa stjórnar Félags sumarhúsaeigenda í Hvammi. Í ljós hafi komið að lóðarmörk lóðanna nái ekki saman, þ.e. að á milli lóða nr. 30 og 32 sé tveggja metra breitt bil. Mælingin hafi að fullu verið í samræmi við gildandi deiliskipulag. Þetta tveggja metra svæði sé í eigu landeiganda á Hvammi sem hafi gefið leyfi sitt fyrir lagningu göngustígsins samkvæmt gildandi deiliskipulagi.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun hreppsnefndar Skorradalshrepps frá 24. apríl 2017 að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir göngustíg í Hvammsskógi.

Hinn 8. júlí 2016 sótti félag sumarhúsaeigenda í Hvammi um framkvæmdaleyfi það sem um er deilt í þessu máli. Með umsókninni fylgdu hönnunargögn sem sýndu fyrirhugaða framkvæmd og afstöðu hennar gagnvart aðliggjandi byggð og landi skv. 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Þá var einnig lögð fram greinargerð með lýsingu framkvæmdar og rökstuðningi fyrir umsókninni og hvernig að framkvæmdinni yrði staðið. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 2. ágúst s.á. var umsóknin tekin fyrir og óskað eftir frekari gögnum. Hinn 4. apríl 2017 voru á fundi nefndarinnar lögð fram frekari gögn og framkvæmdaleyfið samþykkt. Á fundi hreppsnefndar Skorradalshrepps 24. s.m. var afgreiðsla skipulags- og byggingarnefndar staðfest.

Samkvæmt gildandi deiliskipulagi Hvammsskógar er gert ráð fyrir göngustíg milli lóða nr. 30 og 32 í Hvammsskógi. Sumarið 2003 lagði landeigandi Hvamms fram tillögu að breytingu á skipulaginu sem felldi út göngustíginn. Sú breyting öðlaðist aldrei gildi og kemur því ekki til skoðunar í þessu máli. Í þeim gögnum sem fylgdu hinni samþykktu framkvæmdaleyfisumsókn er gert ráð fyrir því að lagt verði ofan á núverandi yfirborð allt að 30 cm þykkt malarlag. Er því ljóst hver hækkun yfirborðs jarðar verður að mestu og hefur röng hæðarsetning í gögnum ekki áhrif þar um. Í gögnunum kemur einnig fram að breidd stígsins verði um 80 cm og að hann muni liggi milli fyrrnefndra lóða. Framkvæmdaleyfisumsókninni fylgdi sá hluti deiliskipulagsuppdráttar er sýndi göngustíginn þar á milli og er lóð kæranda þar réttilega tilgreind 0,68 ha. Í deiliskipulaginu eru lóðir hnitsettar og er þar gert ráð fyrir um 2 m ræmu á milli lóða nr. 30 og 32. Rúmast því stígurinn þar á milli og er leyfið hvað þetta varðar í samræmi við skipulag. Þurfti ekki frekari rannsóknar við hvað það varðaði. Þá skal tekið fram að í 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að hlutverk nefndarinnar sé að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Ágreiningur um bein eða óbein eignarréttindi verður því ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðarnefndinni heldur eftir atvikum fyrir dómstólum. Verður því ekki fjallað frekar um þær málsástæður kæranda sem lúta að skerðingu eignarréttar hans.

Fram kemur hins vegar í gögnum málsins að umþrættur göngustígur muni fara suður fyrir mörk lóðanna nr. 30 og 32, niður að Skorradalsvatni. Á gildandi skipulagsuppdrætti kemur þó skýrlega fram að aðeins er gert ráð fyrir því að hinn umræddi göngustígur nái jafn langt suður og áðurnefndar lóðir. Að þessu leyti fullnægir hið kærða framkvæmdaleyfi ekki áskilnaði 1. málsl. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga um samræmi við skipulagsáætlanir. Varðar það ógildingu, en að teknu tilliti til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga  nr. 37/1993 verður hið kærða framkvæmdarleyfi þó eingöngu fellt úr gildi að þeim hluta er varðar göngustíginn þar sem hann fer suður fyrir mörk lóðanna nr. 30 og 32 í Hvammsskógi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun hreppsnefndar Skorradalshrepps frá 24. apríl 2017 um að veita framkvæmdarleyfi fyrir göngustíg í Hvammsskógi, að því er varðar þann hluta göngustígsins sem fer suður fyrir mörk lóðanna nr. 30 og 32 í Hvammsskógi.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ómar Stefánsson                                                    Þorsteinn Þorsteinsson