53/2020 Leynir 2 og 3

Árið 2020, fimmtudaginn 9. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 53/2020, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 15. maí 2020 um að fyrirhuguð uppbygging verslunar- og þjónustusvæðis í landi Leynis 2 og 3, Rangárþingi ytra, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. júní 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra nánar tilgreindir aðilar, sem flestir munu vera eigendur eigna og í sumum tilvikum ábúendur í næsta nágrenni Leynis 2 og 3, Rangárþingi ytra, þá ákvörðun Skipulags­stofnunar frá 15. maí 2020 að fyrirhuguð uppbygging verslunar- og þjónustusvæðis í landi nefndra jarða, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er gerð krafa um að réttaráhrifum ákvörðunarinnar verði frestað þar til niðurstaða úrskurðarnefndarinnar liggi fyrir. Verður nú tekin afstaða til síðargreindrar kröfu kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 29. júní og 7. júlí 2020.

Málavextir og rök: Hinn 17. janúar 2020 barst Skipulagsstofnun tilkynning um fyrirhugaða uppbyggingu í landi Leynis 2 og 3 til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdarinnar. Í greinargerð er fylgdi tilkynningunni kom fram að fyrirhugað framkvæmdasvæði tæki til um 15 ha lands. Hefði það að stærstum hluta verið ræktað og nýtt til landbúnaðar, en nyrst á svæðinu hefði verið rekið tjaldsvæði. Áformað væri að efla rekstur þess og koma jafnframt á fót gisti- og veitingarekstri. Stækka ætti m.a. núverandi þjónustuhús eða byggja nýtt og reisa allt að 800 m² móttöku- og veitingahús syðst á svæðinu. Að auki yrðu byggð allt að 45 gesta­hús og við hvert þeirra kúluhús. Stæði yrðu fyrir 85 bifreiðar og fyrir 11 rútur. Þá var tekið fram að svæðið væri innan fjarsvæðis vatnsverndar. Skipulagsstofnun leitaði umsagna Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, Minjastofnunar Íslands, Rangár­þings ytra og Umhverfisstofnunar um fyrirhugaða framkvæmd. Stofnuninni bárust einnig frekari upp­lýsingar frá heilbrigðiseftirlitinu og framkvæmdaraðila og athugasemd frá einum kærenda máls þessa. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 15. maí 2020. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri fyrirhuguð framkvæmd ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

Kærendur byggja á því að hin kærða ákvörðun sé haldin form- og efnisannmörkum. Fyrir­huguð uppbygging sé líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, einkum með tilliti til hugsanlegrar vatnsmengunar og hættu fyrir heilbrigði manna. Hafi Skipulagsstofnun ekki búið yfir full­nægjandi eða réttum upplýsingum til að leggja forsvaranlegt mat á líkleg umhverfisáhrif og umfang þeirra. Þá hafi framkvæmdaraðili ekki gert nægjanlega grein fyrir fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum í tengslum við útfærslu fráveitukerfis vegna fyrirhugaðrar uppbyggingar. Ljóst sé að uppbyggingaráform framkvæmdaraðila í óbreyttri mynd séu haldin vanköntum og þörf sé á frekari rannsóknum á líklegum umhverfisáhrifum.

Hin kærða ákvörðun feli ekki í sér heimild til að hefja framkvæmdir heldur þurfi að koma til sérstakar stjórnvaldsákvarðanir. Umrædd ákvörðun sé hins vegar nauðsynlegur undanfari frekari framkvæmda á svæðinu, s.s. við veitingu framkvæmdaleyfis. Með tilliti til undirliggjandi almannahagsmuna skuli fresta réttaráhrifum nú þegar og þar með koma í veg fyrir að til frekari aðgerða verði gripið í tengslum við fyrirhugaða uppbyggingu. Sé vandséð að framkvæmdaraðili hafi hagsmuni af því að haga undirbúningi upp­byggingar­innar í samræmi við fyrirliggjandi áætlanir ef síðar komi í ljós að hún þurfi að sæta mati á umhverfisáhrifum eða ákvörðun Skipulagsstofnunar verði ógilt af öðrum ástæðum.

Af hálfu Skipulagsstofnunar hefur verið tilkynnt að stofnunin hyggist ekki veita umsögn um framkomna kröfu um frestun réttaráhrifa.

Athugasemdir hafa ekki borist af hálfu framkvæmdaraðila.

Niðurstaða: Á grundvelli 3. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin heimild til frestunar réttaráhrifa í tengslum við meðferð kæru­máls. Um er að ræða undantekningu frá meginreglu 1. mgr. 5. gr. laganna um að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og ber að skýra umrædda heimild þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa.

Tekið er fram í athugasemdum með 5. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Einnig að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili séu að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta eða ef til staðar séu mikilvægir almannahagsmunir, t.d. þar sem ákvörðun hefur að markmiði að koma í veg fyrir hættuástand. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðun er íþyngjandi fyrir hann, veldur honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu, enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af hinu æðra stjórnvaldi.

Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar sem lýtur eingöngu að því hvort fyrirhuguð framkvæmd skuli sæta mati á umhverfisáhrifum en ákvörðunin felur ekki í sér sjálfstæða heimild til að hefja framkvæmdir, svo sem kærendur raunar taka sjálfir fram. Komi til þess að samþykktar verði sérstakar stjórnvaldsákvarðanir til að framkvæmdir megi hefjast geta þær eftir atvikum verið kæranlegar til úrskurðarnefndarinnar og geta kærendur þá skv. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Með tilliti til þess að heimild til frestunar réttaráhrifa er undantekning og með vísan til fyrrgreindra lagaákvæða og eðlis hinnar kærðu ákvörðunar verður ekki séð að hagsmunir kærenda knýi á um að fallist verði á kröfu þeirra um frestun réttaráhrifa. Verður ekki heldur séð að neinir undirliggjandi almannahagsmunir geti leitt til annarrar niðurstöðu enda skapast t.a.m. ekki yfirvofandi hætta fyrir umhverfið þótt frekari undirbúningur fram­kvæmda fari fram á meðan tilskilin leyfi hafa ekki verið veitt. Þá ber framkvæmdaraðili áhættu af því að halda áformum sínum til streitu á meðan ekki hefur verið skorið úr þeim ágreiningi sem uppi er í kærumálinu og er það hans, en ekki kærenda, að meta hvort undir­búningi skuli fram haldið á meðan svo er.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 15. maí 2020 um að fyrirhuguð uppbygging verslunar- og þjónustusvæðis í landi Leynis 2 og 3, Rangárþingi ytra, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.