Árið 2019, fimmtudaginn 17. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri, Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur og Kristín Svavarsdóttir vistfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundi úrskurðarnefndarinnar í gegnum fjarfundarbúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 52/2018, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 1. febrúar 2018 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Brúarvirkjun.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. mars 2018, er barst nefndinni 27. s.m., kæra Náttúruverndarsamtök Suðurlands og Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands þá ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 1. febrúar 2018 að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Brúarvirkjun, 9,9 MW vatnsaflsvirkjun í Tungufljóti. Tilkynnt var um veitingu framkvæmdaleyfisins með auglýsingu, m.a. í Lögbirtingablaði, 2. mars 2018. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Með bráðabirgðaúrskurði, uppkveðnum 8. maí 2018, var synjað kröfu um stöðvun framkvæmda á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar á meðan mál þetta væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Bláskógabyggð 13. apríl 2018.
Málavextir: Í september 2015 barst Skipulagsstofnun til athugunar tillaga að matsáætlun frá HS Orku hf. um Brúarvirkjun til athugunar. Er um að ræða vatnsaflsvirkjun, rennslisvirkjun, í efri hluta Tungufljóts í Biskupstungum, Bláskógabyggð, sem mun verða með uppsett afl allt að 9,9 MW. Stofnunin leitaði umsagna Bláskógabyggðar, Fiskistofu, Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, Orkustofnunar, Skógræktar ríkisins og Umhverfisstofnunar. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um tillöguna lá fyrir 30. s.m. Kom þar fram að stofnunin féllist á matsáætlun framkvæmdaraðila með þeim viðbótum sem kæmu fram í tölvupósti 29. september 2015 og þeim athugasemdum sem fram kæmu í ákvörðun stofnunarinnar.
Í febrúar 2016 barst Skipulagsstofnun til athugunar frummatsskýrsla um Brúarvirkjun í Tungufljóti til athugunar frá HS Orku. Framkvæmdin og frummatsskýrslan voru auglýst opinberlega 1. mars s.á. með athugasemdafresti til 12. apríl 2016. Skipulagsstofnun leitaði umsagnar Bláskógabyggðar, Fiskistofu, Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, Minjastofnunar Íslands, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Orkustofnunar, Skógræktar ríkisins og Umhverfisstofnunar. Hinn 16. júní 2016 lagði HS Orka fram matsskýrslu og óskaði eftir áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar.
Álit Skipulagsstofnunar um mat á áhrifum framkvæmdarinnar „Brúarvirkjun, allt að 9,9 MW rennslisvirkjunar í Biskupstungum Bláskógabyggð“ á umhverfið lá fyrir 20. september 2016. Helstu niðurstöður álitsins eru dregnar saman svo: „Skipulagsstofnun telur að helstu neikvæðu áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar felist í breyttri ásýnd fyrirhugaðs framkvæmdasvæðis og landslagi þess miðað við núverandi aðstæður. Svæðið er að mestu leyti ósnortið og einkennist að Tungufljóti og vel grónum bökkum þess enda um lindá að ræða en slíkar ár eru ekki algengar á Íslandi og sjaldgæfar á heimsvísu. Að framkvæmdum loknum mun svæðið einkennast að misumfangsmiklum mannvirkjum og verulega skertu rennsli í Tungufljóti á um þriggja km löngum kafla. Fyrirhugað framkvæmdasvæði er þó í nokkurri fjarlægð frá fjölförnum vegum og ferðamannastöðum og neikvæð sjónræn áhrif verða mest frá frístundabyggð í nágrenninu auk þess sem sjónræn áhrif á þá ferðamenn sem leggja leið sína upp með Tungufljóti frá núverandi þjóðvegi munu verða mjög neikvæð. Í ljósi þess sem er rakið hér að framan er það mat Skipulagsstofnunar að áhrif á ásýnd og landslag fyrirhugaðra framkvæmda verða talsvert neikvæð. Fyrirhugað framkvæmdasvæði einkennist af gróskumiklu votlendi og skóglendi sem nýtur séstakrar verndar skv. lögum um náttúruvernd og sem forðast skal að raska nema brýna nauðsyn beri til en nær allt framkvæmdasvæðið er mjög vel gróið. Áhrif á gróður verða því staðbundið talsvert neikvæð. Skipulagsstofnun telur mikilvægt að ráðist verði í fyrirhugaða endurheimt votlendis og birkikjarrs og telur að setja verði eftirfarandi skilyrði:
1. Í framkvæmdaleyfi þarf að koma fram á hvaða svæðum eigi að ráðast í endurheimt votlendis og birkikjarrs í samráði við Umhverfisstofnun, Skógræktina, sveitarfélag og landeigendur.
Fyrir liggur það álit í gögnum málsins að samkvæmt niðurstöðum fuglarannsókna muni fyrirhugaðar framkvæmdir ekki koma til með að hafa mikil neikvæð áhrif á fugla. Stofnunin setur fyrirvara við þessa niðurstöðu þar sem ljóst er að ekki fóru fram fuglarannsóknir í lónstæðinu en þar er líklegt að sé auðugt fuglalíf og meðal annars hugsanlegt að þar finnist straumandavarp samkvæmt framlögðum gögnum. Skipulagsstofnun bendir á að straumönd er tegund á válista auk þess að vera ábyrgðartegund þar sem Ísland er eina landið í Evrópu sem tegundin verpir. Stofnunin telur því ljóst að óvissa er um áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar á fugla og þá einkum á straumendur þar sem rannsóknir hafa ekki farið fram á lónstæðinu. Í ljósi ofangreinds þarf að setja eftirfarandi skilyrði:
2. Í framkvæmdaleyfi þarf að koma fram að rannsakað verði hvort straumönd verpi í eða við lónstæði fyrirhugaðrar Brúarvirkjunar og svæði sem fer undir stíflumannvirki. Rannsóknin þarf að fara fram áður en framkvæmdir hefjast við stíflu eða lónstæðið. Ef rannsóknin staðfestir varp á svæðinu þarf, með vísan til 74. gr. laga um náttúruvernd nr. 60/2013, að bera það undir Náttúrufræðistofnun Íslands hvort nauðsynlegt sé að vakta afdrif straumandar að loknum framkvæmdum. Áhrif á aðra umhverfisþætti s.s. landnotkun, hljóðstig og ónæði, jarðmyndanir og vatnalíf verða minni, eða nokkuð neikvæð til óveruleg. Ekki á að vera hætta á að fornleifum verði raskað að því gefnu að farið verði eftir tilmælum Minjastofnunar Íslands.“
Skipulagsvinna fór fram samhliða og í kjölfar mats á umhverfisáhrifum. Breyting á þágildandi Aðalskipulagi Biskupstungnahrepps 2000-2012 var samþykkt í sveitarstjórn 2. mars 2017, staðfest af Skipulagsstofnun 5. apríl s.á. og tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 26. s.m. Með því var landnotkun svæðisins, þar sem stöðvarhúsið, inntaksmannvirki og frárennsliskurður munu verða staðsett, breytt í iðnaðarsvæði og fengu inntakslón, stífla, þrýstipípa og vegur sér merkingu. Þá voru syðri mörk grannsvæðis vatnsverndar færð norður fyrir fyrirhugað inntakslón og efnistöku- og efnislosunarsvæði merkt inn á aðalskipulagið ásamt því að svæði undir frístundabyggð var skert. Deiliskipulag vegna Brúarvirkjunar tók gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 2. maí 2017 og breyting á deiliskipulaginu tók með sama hætti gildi 9. mars 2018.
Á fundi sveitarstjórnar Bláskógabyggðar 4. maí 2017 var tekin fyrir umsókn HS Orku, dags. 27. apríl 2017, um framkvæmdaleyfi fyrir undirbúningsframkvæmdir vegna Brúarvirkjunar. Sótt var um leyfi fyrir efnistöku á um 18.000 m³ efnis úr námu E, sunnan Biskupstungnabrautar, veglagningu frá stöðvarhúsi að inntaki, plani undir vinnubúðir verktaka, lagningu rafstrengs og ljósleiðara milli stöðvarhúss og inntaks, tengingu við dreifikerfi RARIK, lagningu vatnsveitu og uppsetningu girðinga. Samþykkti sveitarstjórn umsóknina og var skipulagsfulltrúa falið að auglýsa niðurstöðu sveitarstjórnar. Sætti þessi ákvörðun sveitarstjórnar ekki kæru til úrskurðarnefndarinnar.
Umsókn HS Orku, dags. 11. september 2017, um framkvæmdaleyfi fyrir Brúarvirkjun var lögð fram á fundi skipulagsnefndar Uppsveita bs. 28. s.m. Gerði nefndin ekki athugasemd við að sveitarstjórn samþykkti umsóknina, sem hún og gerði á fundi sínum 12. október s.á. Fól sveitarstjórn jafnframt skipulagsfulltrúa að auglýsa þá niðurstöðu sína. Úrskurðarnefndinni bárust kærur, m.a. frá kærendum, vegna framangreindrar ákvörðunar sveitarstjórnar.
Með umsókn, dags. 17. janúar 2018, sótti HS Orka að nýju um framkvæmdaleyfi vegna Brúarvirkjunar. Umsókninni fylgdi greinargerð með tilgreindum viðaukum nr. 1-12 ásamt áliti Skipulagsstofnunar, matsskýrslu vegna Brúarvirkjunar, yfirlitsmynd, umsögn Umhverfisstofnunar um tillögu að breytingu á Aðalskipulagi Biskupstungnahrepps 2000-2012, Bláskógabyggð, vegna Brúarvirkjunar í Tungufljóti, sem og virkjunarleyfi og leyfi Fiskistofu. Var þess óskað að afgreiðsla sveitarstjórnar frá 12. október 2017 yrði endurupptekin með hliðsjón af nefndum gögnum, umsóknin afgreidd og samþykkt og fyrri afgreiðsla afturkölluð samtímis. Á fundi sínum 1. febrúar 2018 tók sveitarstjórn erindi HS Orku fyrir og féllst á að skilyrði til endurupptöku væru uppfyllt og bókaði jafnframt að fyrri samþykkt um málið frá 12. október 2017 væri felld úr gildi. Með úrskurði í kærumáli nr. 138/2017, uppkveðnum 19. febrúar 2018, var áðurnefndum kærum vegna ákvörðunar sveitarstjórnar frá 12. október 2017 vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem ákvörðunin hefði ekki lengur réttarverkan að lögum.
Umsókn HS Orku um framkvæmdaleyfi var tekin fyrir á fundi skipulagsnefndar Uppsveita bs. 25. janúar 2018 og var eftirfarandi m.a. bókað um afgreiðslu málsins: „Að mati skipulagsnefndar eru lagaskilyrði til útgáfu umsótts framkvæmdaleyfis. Fyrirhuguð umsókn er í samræmi við gildandi aðal- og deiliskipulag svæðisins ásamt skilyrðum sem fram koma í áliti Skipulagsstofnunar. Skipulagsnefnd leggur til við sveitarstjórn að umsókn HS Orku hf. vegna Brúarvirkjunar verði samþykkt og jafnframt verði skipulagsfulltrúa falið að gefa út framkvæmdaleyfið í samræmi við umsókn og framlögð gögn, reglugerð um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012 og auglýsa framkvæmdaleyfið.“ Þá var bókað um skilyrði leyfisveitingarinnar og tekið fram að samþykktin ætti ekki við um framkvæmdir sem háðar væru byggingarleyfi samkvæmt ákvæðum laga nr. 160/2010 um mannvirki.
Á fundi sveitarstjórnar Bláskógabyggðar 1. febrúar 2018 var afgreiðsla skipulagsnefndar staðfest og var samþykkt að veita framkvæmdaleyfi fyrir Brúarvirkjun með nánar tilgreindum skilyrðum. Bókað var að sveitarstjórn teldi ljóst að skipulagsnefnd hefði kynnt sér ítarlega umsótta framkvæmd og fylgigögn og tekið rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, líkt og áskilið væri í 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Sveitarstjórn tæki að öllu leyti undir bókun og rökstuðning skipulagsnefndar og gerði að sínum. Jafnframt var lagt fyrir skipulagsfulltrúa að auglýsa niðurstöðu sveitarstjórnar í samræmi við ákvæði 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi og gefa út nýtt framkvæmdaleyfi að undangengnum framangreindum skilyrðum. Var það og gert og birtist auglýsing þar um í Lögbirtingablaði 2. mars 2018, sem og í fjölmiðlum. Hefur ákvörðun sveitarstjórnar verið kærð til úrskurðarnefndarinnar, svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að þeir telji að ákvörðun Bláskógabyggðar og málsmeðferð mats á umhverfisáhrifum í máli þessu hafi farið í bága við lög. Á ákvörðuninni séu bæði form- og efnisannmarkar sem leiða eigi til ógildingar hennar. Fimm hektarar af skógræktarlandi Skógræktarinnar í Haukadal muni fara undir framkvæmdir, en jörðin Haukadalur hafi verið færð Skógrækt ríkisins að gjöf til skógræktar. Nái framkvæmdin einnig til svæðis á náttúruminjaskrá.
Skilyrði vegna brýnna almannahagsmuna hafi ekki verið uppfyllt. Náttúruminjar sem njóti verndar skv. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, þ.e. fimm ha birkiskógur og 2,5 ha votlendi, muni eyðast við fyrirhugaða framkvæmd. Ekki hafi verið sýnt fram á að aðrir kostir séu ekki færir eða að brýnir almannahagsmunir krefjist þess, líkt og ákvæðið mæli fyrir um, sbr. einnig lögskýringargögn með því. Sé í því sambandi bent á lagaskyldu skv. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 til þess að ganga úr skugga um að gætt hafi verið ákvæða laga um náttúruvernd. Ekki hafi verið sýnt fram á að samningar um að planta 25.000 birkiplöntum á 10 ha svæði norðvestan við framkvæmdasvæðið aflétti þeirri vernd sem náttúrulegir birkiskógar njóti að lögum. Sé þetta verulegur annmarki á hinni kærðu ákvörðun, sbr. einnig niðurstöðukafla í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 84/2017, að því er varði náttúruminjar sem njóti verndar skv. 61. gr. laga um náttúruvernd. Verði ekki síst að líta til þess, í ljósi úrskurðarins, að alger skortur sé á mati valkosta í mati því á umhverfisáhrifum sem liggi fyrir í þessu máli.
Brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 í tengslum við vatnsvernd. Séu miklir hagsmunir bundnir við neysluvatn Bláskógabyggðar. Meginregla sé að ekki megi framkvæma á grannsvæði vatnsbóla, sbr. reglugerð nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns. Hins vegar hafi verið þrengt að vatnsvernd vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar þegar gildandi mörkum vatnsverndarsvæðisins hafi verið breytt í skipulagi í því skyni að inntakslón Brúarvirkjunar lenti ekki innan þess. Sú málsmeðferð öll gefi tilefni til sérstakrar rannsóknar, sbr. forsendur skilgreiningar vatnsverndarsvæða í gr. 13.1 í reglugerð um varnir gegn mengun vatns, sem vísað sé til í 9. gr. reglugerðar nr. 536/2001 um neysluvatn. Vísi kærendur til alvarlegra athugasemda sem fram hafi komið, m.a. í lögbundnum umsögnum stjórnvalda, sbr. einkum viðbótarumsögn Heilbrigðiseftirlits Suðurlands til Skipulagsstofnunar, dags. 25. apríl 2016, í tengslum við tillögu til breytinga á aðalskipulagi. Engar jarðfræðirannsóknir liggi til grundvallar breytingunni, þrátt fyrir framangreind reglugerðarákvæði.
Verulegir annmarkar séu á undirbúningi máls þar sem við málsmeðferð mats á umhverfisáhrifum hafi ekki verið tekið mið af því að fyrirhugað lón næði inn á svæði sem væri grannsvæði vatnsverndar í aðalskipulagi. Stofnanir hafi veitt umsagnir sínar án vitneskju um það og hafi almenningur ekki komið að athugasemdum þar um, sbr. álit Skipulagsstofnunar 20. september 2016. Málsmeðferð skv. lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hafi því ekki átt sér stað hvað varði vatnsvernd. Ekki hafi verið kannað á neinn hátt í umhverfismati hvernig þétting berggrunns undir stíflugarð fyrirhugaðrar virkjunar muni hafa áhrif á grunnvatnsrennsli svæðisins neðan við fyrirhugaða virkjun.
Ekki hafi verið könnuð hugsanleg áhrif virkjunarframkvæmda á grunnvatnskerfi Geysissvæðisins, t.d. í tengslum við virkt brotakerfi Suðurlands. Geysir sé frægasti goshver heims og sé friðlýsing Geysissvæðisins á náttúruverndaráætlun sem Alþingi hafi samþykkt í maí árið 2004 og beri því að friðlýsa svæðið. Taka verði mið af varúðarreglum laga um náttúruvernd við þessar einstæðu aðstæður og ekki bera fyrir sig skort á vísindalegri þekkingu til þess að gæta ekki að vernd, sbr. 7. og 9. gr. náttúruverndarlaga. Þá verði vísindaleg þekking að vera grundvöllur allra ákvarðanatöku stjórnvalda, sbr. 8. gr. sömu laga og gildi þannig strangari regla um slíkar ákvarðanir en um ákvarðanir einkaaðila.
Jarðfræðirannsóknir séu afar takmarkaðar í mati á umhverfisáhrifum virkjunarinnar og könnunarboranir, sérstaklega undir fyrirhugaðan stífluvegg, séu algerlega ónógar. Vanti allar jarðfræðilegar upplýsingar um lekt, sprungur og misgengi innan framkvæmdasvæðisins. Varðandi rannsóknir á köldum lindum sé í matinu einkum stuðst við rannsóknir og rennslismælingar Orkustofnunar árin 1981 og 1988 og ekki komi fram hvort breytingar hafi orðið á vatnsrennsli eftir Suðurlandsskjálftana árin 2000 og 2008. Hafi leyfisveitanda borið skylda til að láta gera á því sérstaka könnun hverjar breytingar hafi orðið á vatnsrennsli síðustu 30 ár, einkum eftir Suðurlandsskjálftana, en vísindaleg þekking verði að vera grundvöllur allrar ákvarðanatöku stjórnvalds, sbr. 8. gr. laga um náttúruvernd. Við þá athugun hafi borið að gæta ákvæða laga nr. 106/2000 um aðkomu almennings og álits Skipulagsstofnunar, sbr. kærumál nr. 84/2017.
Málsrök Bláskógabyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er á það bent að við meðferð málsins hafi verið gætt allra þeirra skilyrða sem lög kveði á um, ásamt því að vandað hafi verið til verka á öllum stigum málsins. Í samræmi við ákvæði 4. mgr. 13. gr. laga nr. 123/2010 hafi sveitarfélagið gengið úr skugga um að framkvæmdin hafi verið í samræmi við aðalskipulag. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar hafi legið fyrir, svo sem áskilið sé skv. 1. mgr. 14. gr. laganna. Í samræmi við fyrirmæli 2. mgr. hafi sveitarfélagið tekið matsskýrslu HS Orku til skoðunar, kannað hvort framkvæmdin væri í samræmi við hana og loks tekið rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar. Líkt og fram hafi komið í bókun frá fundi sveitarstjórnar sé það mat hennar að umsókn HS Orku, þ.m.t. fyrirhugað eftirlit og mótvægisaðgerðir, hafi verið í samræmi við þau skilyrði sem fram komi í álitinu. Reynt hafi verið eftir fremsta megni að ganga úr skugga um að öll helstu sjónarmið og umsagnir, sem þýðingu gætu haft við ákvarðanatöku um veitingu leyfisins, væru fyrirliggjandi.
Skilyrði 3. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd um brýna nauðsyn hafi verið uppfyllt. Fyrir liggi að bein áhrif virkjunarinnar á gróður séu þau að mannvirki og inntakslón muni koma til með að raska gróðri á rúmlega 10 ha svæði. Af þeim séu um 3 ha gróður sem ekki njóti verndar náttúruverndarlaga. Á bls. 45 í matsskýrslu sé fjallað sérstaklega um nauðsyn þessarar skerðingar með svohljóðandi hætti: „Í lögum um náttúruvernd kemur fram í 3. mgr. 61. gr. [nvl] að forðast beri að raska vistkerfum sem taldar eru upp í 1. mgr., sbr. viðmið hér að framan um votlendi og birkiskóga sem njóta sérstakrar verndar, nema brýna nauðsyn beri til. Með frumvarpi laganna var brýn þörf skilgreind þannig að um ríka almannahagsmuni sé að ræða. Með hliðsjón af þessu skal tekið fram að fyrirhugaðri Brúarvirkjun er ætlað að styrkja stöðu HS Orku á raforkumarkaðnum eins og fram kemur í kafla 3.1 og stuðla þannig að virkri samkeppni almenningi til hagsbóta. Vatnsaflsvirkjanir eru í eðli sínu sjálfbær orkukostur sem afla raforku án nokkurrar loftmengunar þó svo að næsta umhverfi verði fyrir áhrifum vegna röskunar á landi og árfarvegum. Þó svo að vistkerfi er njóta verndar verði fyrir áhrifum, hefur HS Orka uppi áform um að draga úr þeim áhrifum með mótvægisaðgerðum, eins og fram kemur hér á eftir. Einnig má benda á að samhliða fyrirhugaðri Brúarvirkjun og tengingu hennar við flutningskerfið mun RARIK styrkja dreifikerfi raforku á svæðinu, til að mynda á Geysissvæðinu. Almannahagsmunir eru því ríkir fyrir heimamenn.“ Um nauðsyn að baki framkvæmdinni sé jafnframt í bókun skipulagsnefndar frá 149. fundi nefndarinnar, dags. 25. janúar 2018, vísað til þessa kafla matsskýrslunnar og annarra almannahagsmuna. Það er að almennt sé virkjunin mikilvæg fyrir gæði raforku á dreifiveitusvæðinu, styrki afhendingaröryggi þar umtalsvert og gefi möguleika á „eyjakeyrslu“ í tilvikum rafmagnsleysis þannig að halda megi afmörkuðum hluta dreifikerfis raforku inni þrátt fyrir umlykjandi rafmagnsleysi. Stofnkerfi raforku styrkist á stóru svæði með lagningu háspennustrengs frá jörðinni Brú, virkjunarstað, til Reykholts, Biskupstungum. Við innkomu rafmagnsframleiðslu inn á kerfi RARIK aukist möguleikar til rafmagnsdreifingar lengra til norðurs, t.d. að Bláfelli (Neyðarlínan) og Kerlingafjöllum, verði stofnkerfi RARIK lagt þangað. Færi gefist til frekari uppbyggingar ljósleiðarakerfis þar sem ljósleiðaralögn verði lögð með háspennustrengjum frá inntaksmannvirkjum virkjunar til tengistöðvar í Reykholti.
Sveitarfélagið hafi yfirfarið tilvitnuð sjónarmið HS Orku ásamt sjónarmiðum skipulagsnefndar og talið sýnt fram á að brýna nauðsyn í skilningi 3. mgr. 61. gr. náttúruverndarlaga bæri til fyrirhugaðrar röskunar birkiskóga og votlendis. Í þessu samhengi beri jafnframt að leggja áherslu á að HS Orka hafi lagt mikla áherslu á að vinna að endurheimt birkiskógar og votlendis sem hluta af mótvægisaðgerðum vegna fyrirhugaðrar Brúarvirkjunar. Í því skyni hafi verið lagður fram samningur um endurheimt birkiskógar og votlendis milli HS Orku og Skógræktarinnar, dags. 27. september 2017. Í honum sé samið um gróðursetningu 25 þúsund birkiplantna á alls 10 ha svæði og endurheimt votlendis með uppfyllingu skurða í landi Mosfells í Grímsnesi. Verktími sé ætlaður á árunum 2018 og 2019. Að mati sveitarfélagsins falli tilvitnaður samningur afar vel að því markmiði náttúruverndarlaga að stuðla að endurheimt raskaðra vistkerfa, sbr. 1. gr. laganna. Rétt sé að taka fram að í greinargerð með framkvæmdaleyfi, sem jafnframt teljist vera hluti leyfisins, sé gert að skilyrði að lýstum fyrirætlunum verði fylgt eftir, sbr. kafla 10.3.
Í þessu samhengi beri jafnframt að líta til þess að í ferlinu öllu hafi verið leitað umsagna fjölda aðila sem hafi með náttúruvernd að gera, s.s. Skógræktar ríkisins, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Umhverfisstofnunar og umhverfisnefndar Bláskógabyggðar. Enginn umsagnaraðila hafi lagst gegn framkvæmdinni. Með hliðsjón af eðli og umfangi fyrirhugaðrar skerðingar, fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum og hagsmunum samfélagsins sé það álit skipulagsnefndar að brýn nauðsyn réttlæti þau neikvæðu áhrif sem framkvæmdin hafi óneitanlega í för með sér.
Varðandi meintan skort á mati á umhverfisáhrifum valkosta bendi sveitarfélagið á að í matsskýrslu komi fram að gerð hafi verið forathugun á sex kostum á tilhögun virkjunarinnar, með mismunandi uppsettu afli. Þeir kostir sem skoðaðir hafi verið séu í stórum dráttum ekki mikið frábrugðnir þeirri virkjunartilhögun sem hið kærða framkvæmdaleyfi lúti að. Sá kostur þyki einnig hagstæður kostnaðarlega séð og hafi því orðið fyrir valinu hjá HS Orku.
Fram komi að í umsögn Umhverfisstofnunar um tillögu að matsáætlun hafi stofnunin lagt til að skoða þann möguleika að staðsetja virkjunarmannvirkin á vesturbakka Tungufljóts. Í frummatsskýrslu hafi verið greint frá því að aðrennslispípa í gegnum skóginn vestan Tungufljóts hefði í för með sér mun meira rask en ráðgerð leið austan fljótsins og hafi sú útfærsla því ekki verið skoðuð nánar. Umhverfisstofnun hafi talið þetta ekki vera nægjanlegt og því ítrekað þá skoðun sína að skoða þyrfti betur þann möguleika að staðsetja virkjunina á vesturbakkanum. Í kjölfarið hafi verið gerður ítarlegri samanburður á staðsetningu virkjunarmannvirkja og hafi niðurstaðan orðið sú að staðsetning þeirra vestan Tungufljóts hefði meira rask í för með sér en ráðgerð staðsetning að austanverðu. Umhverfisstofnun hafi tekið undir þessa niðurstöðu í frekari umsögn sinni frá 8. apríl 2016.
Sveitarfélagið bendi á að í matsskýrslu komi fram að inntakslónið sé utan grannsvæðis vatnsverndar í drögum að nýju aðalskipulagi Bláskógabyggðar. Eftir að breyting á Aðalskipulagi Biskupstungnahrepps 2000-2012 hafi tekið gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 26. apríl 2017 hafi þessi nýju grannsvæðismörk verið staðfest. Rökin fyrir þessari breytingu, sem fjallað sé um í matsskýrslu, séu á þá leið að mörkin hafi verið ónákvæm þegar þau hafi verið ákvörðuð á sínum tíma og að rekstrarvatnsborð lónsins sé um 15 m lægra en núverandi vatnstökustaður. Því sé útilokað að vatn úr lóninu komi til með að menga vatnsbólið.
Þess megi geta að Heilbrigðiseftirlit Suðurlands hafi í upphafi gert athugasemd um skort á upplýsingum í tengslum við vatnsvernd. Í endanlegri umsögn eftirlitsins við tillögu að breytingu á aðalskipulagi, dags. 18. nóvember 2016, sé ekki gerð athugasemd við hvernig staðið hafi verið að breytingu á afmörkun vatnsverndarinnar. Þá sé því hafnað alfarið að láðst hafi að taka tillit til þess við málsmeðferð umhverfismats að fyrirhuguð framkvæmd sé í nágrenni við grannsvæði vatnsverndar. Nægi þar að vísa til umfjöllunar á bls. 10-11 í áliti Skipulagsstofnunar þar sem raktar séu umsagnir og athugasemdir við matsskýrslu og svör HS Orku við þeim. Skipulagsstofnun hafi talið þau svör sýna fram á að þar sem vatnstökustaður stæði rúmlega 15 m hærra en yfirborð fyrirhugaðs lóns væru engar líkur á að vatn úr lóninu mengaði vatnstökustaðinn.
Hvað varði úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 84/2017 telji sveitarfélagið að ólíkum málavöxtum sé saman að jafna. Í tilvitnuðum úrskurði hafi verið óumdeilt að hin umdeilda framkvæmd, í því tilviki loftlína, myndi liggja um vatnsverndarsvæði höfuðborgarsvæðisins. Í áliti Skipulagsstofnunar hafi komið fram sú niðurstaða stofnunarinnar að þrátt fyrir boðaðar öryggisráðstafanir og mótvægisaðgerðir væri óhjákvæmileg hætta fyrir hendi á að fyrirhugaðar framkvæmdir hefðu neikvæð áhrif á vatnsverndarsvæði og um leið neysluvatn ef mengunslys myndi eiga sér stað. Með hliðsjón af því sé ljóst að sömu sjónarmið eigi ekki við í máli þessu.
Sveitarfélagið hafni því að ástæða hafi verið til að taka til nánari skoðunar hugsanleg áhrif virkjunarframkvæmda á grunnvatnskerfi Geysissvæðisins, enda engin gögn eða umsagnir fyrirliggjandi í málinu sem bendi til þess að slík áhrif séu sennileg eða líkleg.
Fullyrðingum um að jarðfræðirannsóknir hafi verið takmarkaðar og ónógar sé mótmælt sem tilhæfulausum og órökstuddum. Bent sé á að þær jarðefna- og jarðgrunnsrannsóknir sem hafi verið gerðar á byggingarsvæði stífla og annarra mannvirkja á efra svæði virkjunarinnar séu jarðefnaathugun, Cobra-boranir, könnunargryfjur, jarðgrunnskönnun, sýnatökur, mat á lektarstuðlum, sigpróf og sjónskoðun á svæðinu. Því sé hafnað að skort hafi á könnun á áhrifum virkjunarinnar á votlendissvæði. Vísað sé til þess að rennsli Tungufljóts komi ekki til með að breytast neðan fyrirhugaðs stöðvarhúss og því muni virkjunin ekki koma til með að hafa áhrif á svæði sem séu vel sunnan við fyrirhugað framkvæmdasvæði.
Sveitarfélagið telji að málatilbúnaður kærenda hvað varði meintar forsendur gjafabréfs fyrir jörðunum Haukadal og Tortu, varði einkaréttarleg álitaefni sem komi útgáfu framkvæmdaleyfis til HS Orku ekkert við. Úrskurðarnefndin hafi ekki valdheimildir til þess að fjalla um slík álitamál og komi þau því ekki til úrlausnar í máli þessu. Ágreining um meintar forsendur gjafaafsals verði þar til bærir aðilar að bera undir hina almennu dómstóla, standi vilji til að fá úr honum skorið.
Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi tekur fram að frá upphafi þessa máls hafi hann leitast við að tryggja að rannsóknir á umhverfisáhrifum virkjunarinnar yrðu sem ítarlegastar og bestar. Hafi ekkert verið til sparað í þeirri málsmeðferð. Hafi félagið sjálft óskað eftir því að framkvæmdin færi beint í mat á umhverfisáhrifum framkvæmda þrátt fyrir að framkvæmdin sem slík, vegna stærðar hennar, félli ekki í þann flokk. Í ferlinu hafi verið leitað til færustu sérfræðinga á hverju sviði um rannsóknir, umsagnir og hönnun, eins og ítarleg og vönduð gögn málsins beri með sér. Þá viti leyfishafi ekki betur en að þær opinberu stofnanir sem hafi haft með málið að gera hafi leitað allra nauðsynlegra umsagna annarra opinberra aðila og krafist allra nauðsynlegra gagna og upplýsinga af hálfu félagsins sem lög geri ráð fyrir. Hafi málsmeðferð því verið í fullu samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, skipulagslög nr. 123/2010, lög nr. 60/2013 um náttúruvernd, stjórnsýslulög nr. 37/1993 og annarra laga og reglugerða.
Um nauðsyn framkvæmdarinnar sé fjallað á bls. 45-46 í matsskýrslu og árétti leyfishafi það sem þar komi fram. Ekki sé bannað að raska tilgreindum vistkerfum samkvæmt ákvæðum náttúruverndarlaga. Eingöngu beri að forðast það. Leyfisveitandi hafi með afgreiðslu sinni metið það svo að um væri að ræða brýna hagsmuni og framkvæmdaraðili hafi gripið til mótvægisaðgerða í samræmi við umsagnir lögbundinna umsagnaraðila.
Í umsögn Umhverfisstofnunar frá 8. apríl 2016 komi fram að stofnunin telji að stærð votlendis sem komi til með að raskast vegna framkvæmdarinnar sé minni en ráða megi af frummatsskýrslu. Ekki sé unnt að greina á vettvangi að votlendi stærra en 20.000 m2 verði raskað og því óljóst að umrætt svæði njóti sérstakrar verndar. Í umsögnum sínum leggist Umhverfisstofnun heldur ekki gegn raski á birkiskógi á svæðinu. Skógræktin geri það ekki heldur en leggi til að gengið verði til samninga um mótvægisaðgerðir og að skógareyðing fari fram í samráði við skógarvörð.
Niðurstaða Skipulagsstofnunar hafi orðið sú að þrátt fyrir að hún teldi rök HS Orku um ríka almannahagsmuni orka tvímælis væri hægt að fallast á framkvæmdina þar sem skerðing votlendis og skóglendis næði til lítils svæðis og að um væri að ræða sneið af jaðri svæðanna. Skilyrði yrði sett í framkvæmdaleyfi um endurheimt og að val á svæðum verði unnið í samráði við Umhverfisstofnun, Skógræktina, viðkomandi sveitarfélag og landeigendur. Skipulagsstofnun hafi talið að fyrirætlanir um að græða upp jafn stórt svæði með birkigróðri og endurheimt votlendis væru til þess fallin að draga úr áhrifum á gróður.
Með vísan til framangreinds hafi Skipulagsstofnun sett það skilyrði að í framkvæmdaleyfi þyrfti að koma fram á hvaða svæðum ætti að ráðast í endurheimt votlendis og birkikjarrs í samráði við Umhverfisstofnun, Skógræktina, sveitarfélagið og landeigendur. HS Orka hafi samið við Skógræktina um endurheimt birkiskógar og votlendis, sbr. samning aðila dags. 27. september 2017.
Afstaða Umhverfisstofnunar til framkvæmdarinnar liggi fyrir í mörgum umsögnum stofnunarinnar, sbr. t.d. umsögn frá 8. apríl 2016 sem getið sé að framan. Að auki hafi stofnunin gefið umsögn um aðalskipulagsbreytinguna, sem gerð hafi verið sérstaklega vegna framkvæmdarinnar, sbr. umsögn frá 28. nóvember 2016. Hafi því ekki þurft að leita sérstakrar umsagnar stofnunarinnar vegna þessa. Með vísan til þess að enginn umsagnaraðila hafi lagst gegn framkvæmdinni hafi leyfisveitandi ekki þurft að rökstyðja framkvæmdina sérstaklega. Leyfisveitandi hafi því metið það svo að um væri að ræða brýna nauðsyn sem heimilaði þá röskun sem hér um ræði, en til að draga úr henni yrði gripið til ákveðinna mótvægisaðgerða, enda legðist enginn umsagnaraðili gegn framkvæmdinni. Það mat sé úrskurðarnefndin ekki bær til að endurskoða. Engir formgallar séu heldur á málinu að þessu leyti.
Hvað varði þá fullyrðingu að mótvægisaðgerðir séu ekki nægilegar þá sé bent á það sem þegar hafi komið fram. Samið hafi verið við Skógræktina, helstu sérfræðistofnun landsins í þessu efni, um endurheimt 10 ha af birkiskógi á svæði í landi Haukadals 1, eða tvöfalt það kjarrlendi sem fari undir vatn eða eyðist með öðrum hætti við framkvæmdina. Um það bil 10 ha af votlendi verði endurheimt úr landi jarðarinnar Mosfells í Grímsnesi, sem Skógræktin hafi til umráða. Í samningnum komi fram að gæðaúttekt muni verða gerð af skógræktarráðgjafa að lokinni gróðursetningu og um það verði gerð skýrsla. Hvað varði endurheimt votlendis verði leitað ráðgjafar hjá Landgræðslunni ef þörf krefji. Umhverfisstofnun hafi fyrir sitt leyti samþykkt að með þessum samningi, gerðum 27. september 2017, hafi framkvæmdaraðili uppfyllt skilyrði Skipulagsstofnunar um samráð við Umhverfisstofnun á fullnægjandi hátt.
Skoðaðir hafi verið sex kostir við tilhögun virkjunar austan Tungufljóts, auk einnar tilhögunar vestan fljótsins ásamt núllkosti. Umræddir kostir hafi verið bornir saman og sá samanburður „leiddi ekkert í ljós sem bendir til þess að aðrir kostir en fyrirhugaður virkjunarkostur séu betri frá umhverfissjónarmiðum“.
Í matsskýrslu sé vakin athygli á því að inntakslónið sé utan grannsvæðis vatnsverndar í drögum að nýju aðalskipulagi Bláskógabyggðar. Í breyttu Aðalskipulagi Biskupstungnahrepps 2000-2012 hafi þessi nýju grannsvæðamörk verið staðfest með breytingu á aðalskipulagi 5. apríl 2017. Rökin fyrir breytingunni, sem fjallað sé um í matsskýrslu, séu á þá leið að mörkin hafi verið ónákvæm þegar þau hafi verið ákvörðuð á sínum tíma og að rekstrarvatnsborð lónsins sé um 15 m lægra en núverandi vatnstökustaður. Því sé útilokað að vatn úr lóninu mengi vatnsbólið. Í þessu efni megi benda á 13. gr. reglugerðar nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns, sbr. breytingarreglugerð nr. 533/2001, en þar segi að við ákvörðun á afmörkun grannsvæða vatnsbóla skuli taka tillit til jarðvegsþekju svæðisins og grunnvatnsstrauma sem stefni að vatnsbólinu.
Rétt sé að gera grein fyrir sögulegum ástæðum þess hvernig grannsvæði vatnsbólsins hafi upphaflega verið afmarkað. Fram til ársins 2000 hafi aðalvatnsból Biskupstungna verið í landi Austurhlíðar. Við stóra Suðurlandsskjálftann 17. júní það ár hafi vatnið í vatnsbólinu minnkað mikið og því sem næst horfið. Við þetta hafi skapast neyðarástand í samfélaginu og hafi hreppsnefnd gripið til ýmissa bráðabirgðaaðgerða til þess að tryggja íbúum lágmarksneysluvatn. Samhliða því hafi verið farið í þá vinnu að leita að nýju vatnsbóli. Fljótsbotnar í landi Haukadals hafi orðið fyrir valinu. Leitin að vatnsbólinu og virkjun þess hafi þurft að ganga hratt fyrir sig þar sem neyðarástand hafi verið í neysluvatnsmálum. Þegar komið hafi að því að skilgreina grannsvæði vatnsbólsins hafi engar jarðfræðirannsóknir legið að baki heldur hafi verið gerður nógu stór hringur um svæðið svo að ekki yrði nein hætta á að gerð yrði athugasemd við skilgreininguna. Þrátt fyrir þetta hafi allir verið meðvitaður um að vatnið sem virkjað hefði verið kæmi úr norðri, þ.e. frá Langjökli, og að vatnsverndin ætti því fyrst og fremst að vera norðan við Fljótsbotnana, þar sem vatnið kæmi að, en ekki suður af þeim, þar sem vatnið renni frá þeim. Nú hafi endurskilgreining farið fram og í ljósi sögunnar hafi sveitarstjórn Bláskógabyggðar aðlagað þessa skilgreiningu grannsvæðis til samræmis við nýjar upplýsingar og til samræmis við það sem hreppsnefnd Biskupstungnahrepps hafi ætlast til að yrði gert.
Upphaflega hafi Heilbrigðiseftirlit Suðurlands gert athugasemd um vöntun á upplýsingum í tengslum við vatnsverndina, en í endanlegri umsögn heilbrigðiseftirlitsins við tillögu að breytingu á aðalskipulagi, dags. 18. nóvember 2016, sé ekki gerð athugasemd við hvernig staðið hafi verið að breytingu á afmörkun vatnsverndarinnar.
Þá hafi farið fram rannsóknir á vatnsrennsli til vatnsbóla, bæði á yfirborði og neðanjarðar. Talið sé að vatnið í Fljótsbotnum sé ættað frá Langjökli. Á þessu svæði renni vatn til suðurs, þ.e. landið hækki til norðurs. Vatnsbólin í Fljótsbotnum standi mun hærra en hæsta mögulega vatnsstaða verði í fyrirhuguðu inntakslóni. Þá hafi áhrif breyttrar afmörkunar grann- og fjarsvæða vatnsbólsins í Fljótsbotnum verið metin. Niðurstaða þessi hafi verið sett fram í skýrslunni „Bláskógabyggð. Breyting á grannsvæði vatnsverndar í Fljótsbotnum, Greinargerð ÍSOR-16046“. Niðurstaða skýrslunnar sé sú að óhætt sé að færa mörk vatnsverndarsvæðis til norðurs, þ.e. hærra í landið, án þess að það spilli vatni eða vatnstökumöguleikum á vatnsverndarsvæðinu í Fljótsbotnum. Því sé röng sú fullyrðing kærenda að ekki hafi farið fram jarðfræðirannsóknir vegna þessa þáttar. Að auki sé vakin athygli á að umrædd vatnsverndarmörk hafi þegar verið staðfest í skipulagi og hafi þær skipulagstillögur ekki sætt andmælum af hálfu kærenda á sínum tíma.
Staðkunnugir viti að vatnið á Geysissvæðinu sé býsna heitt, enda um jarðhitakerfi að ræða, og að vatnið í Tungufljóti sé að sama skapi býsna kalt, enda lindar- og yfirborðsvatn. Uppspretta þessa vatns sé úr mismunandi og vel aðskildum vatnskerfum, þar sem annað liggi mjög djúpt og hitt yfir eða nálægt yfirborði jarðar. Að minnsta kosti 4 km séu frá Geysi að fyrirhuguðu stíflusvæði í Tungufljóti og á milli þessara staða séu auk þess vatnsmiklir lækir, sem muni renna sína leið óháð virkjunarframkvæmdum. Því telji sérfræðingar útilokað að Brúarvirkjun muni hafa áhrif á Geysissvæðið. Þessi athugasemd kærenda eigi sér því ekki stoð.
Þær rannsóknir sem hafi verið gerðar á byggingarsvæði stífla og annarra mannvirkja á efra svæði virkjunarinnar séu eftirfarandi jarðefna- og jarðgrunnsrannsóknir: Jarðefnaathugun, Cobra-boranir, könnunargryfjur, jarðgrunnskönnun, sýnatökur, mat á lektarstuðlum, sigpróf og sjónpróf á svæðinu. Þessar rannsóknir hafi varðað þau svæði sem fari undir steypt mannvirki og jarðvegsstíflur. Rannsóknirnar gefi fullnægjandi upplýsingar svo að hönnun umræddra mannvirkja geti farið fram með faglega fullnægjandi og viðteknum hætti.
Þá sé á það bent að fyrirhuguð virkjun byggist á rennsli Tungufljótsins eins og það sé núna og að jarðskjálftar sem hafi orðið fyrir nærri tveimur áratugum breyti þar engu um. Engu að síður hátti svo til að rennslismælingar hafi verið gerðar í Tungufljóti a.m.k. allt frá sjötta áratug síðustu aldar og síritun á rennsli árinnar við fossinn Faxa, sem sé talsvert fyrir neðan fyrirhugað framkvæmdasvæði, hafi staðið frá árinu 1971. Í minnisblaði tilgreindrar verkfræðistofu komi fram að ekki hafi verið hægt að merkja nokkrar breytingar á rennsli árinnar sem rekja mætti beint til jarðskjálftanna árið 2000. Ef athugasemd kærenda vísi hins vegar til annars vatns en í Tungufljóti þá sé vísað til umfjöllunar hér að framan um áhrif Suðurlandsskjálfta árið 2000 á vatnsbólið við Austurhlíð.
Rennsli Tungufljóts komi ekki til með að breytast neðan fyrirhugaðs stöðvarhúss. Fyrirhuguð virkjun muni því hvorki hafa áhrif á svæði nr. 737, Almenning, á náttúruminjaskrá, né á votlendið milli Tungufljóts og Hvítár, norðan friðlýsta svæðisins Pollengis og Tungueyjar, sem sé nr. 738 á náttúruminjaskrá. Það hafi því ekki verið kannað sérstaklega. Þessi svæði séu langt sunnan og langt neðan við fyrirhugað framkvæmdasvæði, t.a.m. sé Tunguey u.þ.b. 25 km neðar, við ármót Tungufljóts og Hvítár. Mörg vatnsföll önnur en Tungufljót séu þarna í milli sem hafi miklu meiri áhrif en Tungufljót á vatnsbúskapinn þarna suðurfrá. Kærendur hafi ekki leitt neinum líkum að því að virkjunin geti haft áhrif á fyrrgreind svæði. Enginn sérfróðra umsagnaraðila virðist hafa haft áhyggjur af þessu atriði enda vatnsmagn á svæðinu óbreytt. Engar athugasemdir hafi heldur borist í skipulagsferlinu.
Í 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé valdsvið nefndarinnar skilgreint. Það nái ekki til þess að úrskurða um einkaréttarlegt atriði eins og athugun á forsendum fyrir gjafaafsali vegna Haukadalsjarðarinnar árið 1940. Í 3. mgr. 4. gr. laganna segi að þeir einir eigi kærurétt sem eigi lögvarða hagsmuni. Það eigi kærendur ekki sem slíkir. Frá þessu sé gerð undantekning varðandi m.a. umhverfisverndarsamtök sem geti kært ákvarðanir sem séu tæmandi taldar í a- til c-liðum í nefndri 3. mgr. Umkvörtunarefni kærenda í þessum lið falli ekki undir þær heimildir og það megi forsvarsmenn kærenda vita. Engar kvaðir séu í nefndum gjafagerningi sem komi í veg fyrir virkjun árinnar. Framkvæmdin muni að auki ekki raska skógrækt á svæðinu almennt enda hafi framkvæmdaraðili gert samning við Skógræktina um uppgræðslu þess í stað þess skógar sem eyðist við framkvæmdina, eins og áður hafi verið fjallað um.
Niðurstaða: Brúarvirkjun er fyrirhuguð 9,9 MW rennslisvirkjun í efri hluta Tungufljóts í Biskupstungum. Hin kærða ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar um veitingu framkvæmdaleyfis lá fyrir 1. febrúar 2018, en undirbúningur framkvæmda vegna virkjunarinnar hefur staðið yfir í nokkurn tíma. Um er að ræða tilkynningarskylda framkvæmd skv. lið 3.22 í 1. viðauka, sbr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í samræmi við 6. mgr. nefndrar 6. gr. tilkynnti framkvæmdaraðili Skipulagsstofnun að hann teldi að framkvæmdin skyldi undirgangast mat á umhverfisáhrifum. Féllst stofnunin á þá málsmeðferð og lá álit hennar á mati á umhverfisáhrifum virkjunarinnar fyrir 20. september 2016. Svo sem greinir í málavaxtalýsingu var niðurstaða stofnunarinnar sú að áhrif á ásýnd og landslag yrðu talsvert neikvæð. Þannig yrðu áhrif á gróður staðbundið talsvert neikvæð og lagði Skipulagsstofnun til að sett yrðu skilyrði um endurheimt votlendis og birkikjarrs vegna þess. Þá taldi stofnunin að óvissa ríkti um áhrif framkvæmdarinnar á fugla, og þá einkum straumendur, þar sem ekki hefðu farið fram fuglarannsóknir í lónstæðinu. Var því lagt til að við veitingu framkvæmdaleyfis yrði sett skilyrði um að slíkar rannsóknir færu fram áður en framkvæmdir hæfust við stíflu- eða lónstæðið.
Um veitingu framkvæmdaleyfis, málsmeðferð og skilyrði er fjallað í skipulagslögum nr. 123/2010. Gildir 13. gr. almennt um framkvæmdaleyfi, en að auki kemur 14. gr. til álita þegar um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldra framkvæmda er að ræða, sbr. og 13. gr. laga nr. 106/2000. Koma og til skoðunar lög nr. 60/2013 um náttúruvernd, sbr. 7. mgr. 13. gr. skipulagslaga, og stjórnsýslulög nr. 37/1993, svo sem endranær við töku stjórnvaldsákvarðana. Í samræmi við 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga skal leyfisveitandi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Það álit Skipulagsstofnunar er lögbundið en ekki bindandi fyrir leyfisveitanda en þarf að fullnægja ákveðnum lágmarksskilyrðum um rökstuðning og efnisinnihald til þess að leyfisveitandi geti tekið upplýsta ákvörðun um leyfisveitingu að vel athuguðu máli. Lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar vegna hinnar kærðu leyfisveitingar tekur því bæði til þess hvort tekin hafi verið rökstudd afstaða til álits Skipulagsstofnunar og þess hvort álitið sé fullnægjandi.
—–
Í bókun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar á fundi sínum 1. febrúar 2018, er hið kærða framkvæmdaleyfi var samþykkt, kom fram að hún teldi framlögð gögn lýsa framkvæmdinni á fullnægjandi hátt, að hönnunargögn væru fullnægjandi og að framkvæmdin væri í samræmi við mat á umhverfisáhrifum og gildandi skipulagsáætlanir. Leitað hefði verið allra lögbundinna umsagna, gætt að ákvæðum laga um náttúruvernd, laga um menningarminjar, skipulagslaga, reglugerðar um framkvæmdaleyfi og annarra laga og reglugerða sem við ættu. Var einnig bókað að sveitarstjórn teldi umsókn leyfishafa vera í samræmi við þá framkvæmd sem lýst væri í matsskýrslu og að hún væri í samræmi við gildandi aðal- og deiliskipulag svæðisins. Tók sveitarstjórn jafnframt undir bókun og rökstuðning skipulagsnefndar frá 25. janúar s.á. og gerði að sínum.
Í 1. mgr. 12. gr. skipulagslaga segir m.a. að framkvæmdir og aðgerðir sem hafa áhrif á umhverfið og breyti ásýnd þess skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir og skal skv. 1. mgr. 13. gr. laganna afla framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyti ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku og annarra framkvæmda sem falla undir lög nr. 106/2000. Í 4. mgr. 13. gr. segir að við útgáfu framkvæmdaleyfis skuli sveitarstjórn fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir.
Þegar hin kærða ákvörðun var tekin var í gildi Aðalskipulag Biskupstungnahrepps 2000-2012 með síðari breytingum. Á fundi bæjarstjórnar 2. mars 2017 var samþykkt breyting á því aðalskipulagi vegna umrædds svæðis, sem staðfest var af Skipulagsstofnun 5. apríl s.á. og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 26. s.m. Tilefni breytingarinnar var fyrirhuguð Brúarvirkjun og fólst í henni að gert væri ráð fyrir nýju iðnaðarsvæði fyrir stöðvarhús, aðrennslisgöng og stíflu inntakslóns, þremur nýjum efnistöku- og efnislosunarsvæðum auk þess sem eitt svæði yrði stækkað. Þá myndi inntakslón ná að hluta til inn á svæði sem skilgreint hefði verið sem vatnsverndarsvæði og landbúnaðarsvæði í gildandi aðalskipulagi, en með breytingunni væri staðsetning vatnsbóla leiðrétt samkvæmt nákvæmari kortagrunnum og afmörkun vatnsverndarsvæðis breytt því til samræmis.
Í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga segir að deiliskipulag skuli gera fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar og í 3. mgr. kemur fram að við gerð deiliskipulags skuli byggt á stefnu aðalskipulags og hún útfærð fyrir viðkomandi svæði eða reit. Á umræddu svæði er í gildi deiliskipulag Brúarvirkjunar í Tungufljóti, sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 2. maí 2017. Kemur þar fram að áformað sé að reisa aðalstíflu virkjunarinnar þvert yfir farveg Tungufljóts, rétt ofan við ármót Stóru-Grjótár, og þaðan verði áin leidd í um 1.700 m langri niðurgrafinni þrýstipípu að stöðvarhúsi. Virkjunin verði rennslisvirkjun og stærð hennar allt að 9,9 MW.
Samkvæmt framangreindu verður ekki annað séð en að hið kærða framkvæmdaleyfi í samræmi við skipulagsáætlanir, svo sem sveitarstjórn og skipulagsnefnd tóku réttilega fram við meðferð málsins, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga.
—–
Með bréfi, dags. 25. apríl 2016, gerði Heilbrigðiseftirlit Suðurlands viðbótarathugasemd við frummatsskýrslu framkvæmdarinnar, en fyrri umsögn eftirlitsins var dagsett 16. mars s.á. Vakti eftirlitið athygli á því að hvergi hefði komið fram í framlögðum gögnum vegna mats á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar Brúarvirkjunar, hvorki í tillögu að matsáætlun, dags. 5. september 2015, né í frummatsskýrslu, dags. febrúar 2016, að fyrirhuguð framkvæmd væri í nágrenni við og næði inn á grannsvæði vatnsverndar vatnstökusvæðis sveitarfélagsins í Haukadal.
Í kjölfar athugasemda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands var unnið sérstakt minnisblað af tilgreindri verkfræðistofu þar sem komist er að þeirri niðurstöðu að útilokað sé að vatn úr lóninu muni menga vatnsbólið þar sem að vatnsbólið sitji ofar í landinu og að vatn þaðan renni því til lónsins en ekki öfugt. Skipulags- og byggingarfulltrúi óskaði fyrir hönd sveitarfélagsins eftir áliti Íslenskra orkurannsókna(ÍSOR) á þessu atriði, þ.e. hvort að hætta væri á að fyrirhuguð virkjun myndi hafa áhrif á vatnstöku á svæðinu í nútíð og framtíð og hvort að vatnsverndarsvæðið væri rétt eða skynsamlega afmarkað. Í greinargerð ÍSOR frá 16. júní 2016 kemur fram í niðurstöðu að óhætt sé að færa suðausturmörk grannsvæðisins til norðurs í samræmi við fyrirliggjandi tillögu án þess að það spilli vatni eða vatnstökumöguleikum á vatnsverndarsvæðinu í Fljótsbotnum.
Í matsskýrslu er fjallað um vatnsvernd í kafla 2.2. Kemur þar fram, sem og í viðbrögðum framkvæmdaraðila við umsögn Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, að hæðarmunur vatnstökusvæðis og inntakslóns sé það mikill, eða um 15 m, að útilokað sé að vatn úr lóninu mengi vatnstökustaðinn. Hönnuðir virkjunarinnar hafi haft vitneskju um vatnstökusvæðið og tekið tillit til þess við hönnunina. Kemur og fram í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum frá 20. september 2016 að samkvæmt mati stofnunarinnar hafi framkvæmdaraðili sýnt fram á í svörum sínum að þar sem vatnstökustaður standi rúmlega 15 m hærra en yfirborð fyrirhugaðs lóns séu engar líkur á að vatn úr lóninu mengi vatnstökustaðinn.
Liggur ljóst fyrir af gögnum málsins og þeirri málsmeðferð sem rakin hefur verið að ekki var fjallað um áhrif framkvæmdarinnar á vatnsverndarsvæði á fyrri stigum mats á umhverfisáhrifum. Hefði það með réttu átt að vera til umfjöllunar í matsáætlun og frummatsskýrslu vegna framkvæmdarinnar, enda gera lög nr. 106/2000 ráð fyrir ákveðnu efnislegu samræmi milli matsáætlunar og matsskýrslu, sbr. 1. mgr. 9. gr. og 1. mgr. 10. gr. laganna. Á hinn bóginn er það eitt af markmiðum laganna að stuðla að samvinnu þeirra aðila sem hafa hagsmuna að gæta, sbr. c-lið 1. gr., auk þess sem mat á umhverfisáhrifum er þáttur í rannsókn máls. Að fenginni athugasemd um möguleg áhrif framkvæmdarinnar á vatnsverndarsvæði var framkvæmdaraðila og Skipulagsstofnun rétt að bregðast við, svo sem gert var.
Svo sem áður hefur komið fram var þágildandi Aðalskipulagi Biskupstungnahrepps 2000-2012 breytt vegna umrædds svæðis og vatnsverndarsvæðið minnkað. Með bréfi, dags. 18. nóvember 2016, veitti Heilbrigðiseftirlit Suðurlands umsögn að nýju um aðalskipulagsbreytinguna, þar sem fram kom að með vísan til greinargerðar ÍSOR gerði eftirlitið ekki lengur athugasemd við breytingu á afmörkun suðausturmarka umrædds vatnsverndarsvæðis.
Að teknu tilliti til þessa verður að telja að framangreindir hnökrar eða ágallar sem voru á matinu í öndverðu hafi verið lagfærðir með tilhlýðilegum hætti á meðan á frekari vinnslu þess stóð og áður en leyfi var veitt. Verður því ekki fallist á með kærendum að rannsókn málsins hafi verið ófullnægjandi hvað varðar áhrif á vatnsvernd, enda lágu umsagnir og álit sérfróðra aðila fyrir við álit Skipulagsstofnunar, breytingu á aðalskipulagi og hina kærðu leyfisveitingu.
Í kafla 3.4 í mati á umhverfisáhrifum virkjunarinnar kemur fram að við forathugun hafi verið metnir aðrir kostir við tilhögun virkjunarinnar miðað við þau hönnunargögn sem þá voru til staðar. Að teknu tilliti til þeirra gagna var gerður samanburður á sex valkostum, auk núllkosts, og áhrifum þeirra m.t.t. þess hversu mikið afl virkjunarinnar yrði og hversu stórt að flatarmáli lónið yrði, ásamt stíflu, inntaki og öðrum mannvirkjum. Í umsögn Umhverfisstofnunar lagði stofnunin til að skoðaður yrði sá möguleiki að staðsetja virkjunarmannvirkin á vesturbakka Tungufljóts. Í kjölfar þeirrar athugasemdar var gerður ítarlegri samanburður á því að staðsetja virkjunarmannvirki á austur- og vesturbakka fljótsins og er þá umfjöllun að finna í kafla 3.4.2 í matsskýrslu. Var niðurstaðan sú að staðsetning virkjunarmannvirkja vestan Tungufljóts hefði meira rask í för með sér en ráðgerð staðsetning að austanverðu og tók Umhverfisstofnun undir þá niðurstöðu í frekari umsögn sinni, dags. 8. apríl 2016. Verður ekki talið að nauðsyn hafi borið til könnunar og samanburðar á frekari valkostum og skal í því sambandi áréttað að inntakslón er að breyttu aðalskipulagi ekki innan vatnsverndarsvæðis. Var þannig fullnægt áskilnaði laga nr. 106/2000 um samanburð valkosta.
—–
Kærendur halda því fram að ekki hafi verið rannsakað nógu ítarlega eða fjallað um áhrif á grunnvatnsrennsli neðan við fyrirhugaða virkjun og áhrif á grunnvatnskerfi Geysissvæðisins og rennsli í köldum lindum. Hafi jarðfræðirannsóknir vegna þessa verið takmarkaðar, einkum og sér í lagi í ljósi jarðskjálfta á Suðurlandi árin 2000 og 2008.
Í matsskýrslu eru teknar saman upplýsingar um staðhætti. Kemur þar m.a. fram að árið 1986 hafi rennsli úr Sandvatni verið stíflað og öllu jökulvatni verið veitt um Sandá í Hvítá. Hafi Tungufljót síðan verið að mestu hrein bergvatnsá með lindarvatnsuppruna. Þá kemur fram að í Tungufljót bætist mikið lindarvatn norðaustan Haukadals og frá Haukadalsheiði. Foss sé í fljótinu, 10,8 km frá ósum við Hvítá. Heiti hann Faxi, eða Vatnsleysufoss, og sé staðsettur nokkuð neðan fyrirhugaðrar virkjunar. Liggur fyrir í gögnum málsins að í nefndum fossi hafa verið rennslismælingar allt frá því snemma á 6. áratug síðustu aldar, þar af með sírita frá árinu 1971. Um rennslisbreytingar er fjallað í matsskýrslunni, með áherslu á áhrif þeirra á vatnalíf. Sömu áherslu er að finna í áliti Skipulagsstofnunar. Í mati á umhverfisáhrifum kom fram athugasemd um breytingar á rennsli neðan virkjunarinnar og vegna þessa lét framkvæmdaraðili fara fram frekari mælingar á rennsli beggja kvísla neðan virkjunar. Var hönnun frárennslis breytt í framhaldi af því til að tryggja sem minnsta breytingu á rennsli í kvíslunum. Kom og fram í greinargerð með umsókn um framkvæmdaleyfi að Veðurstofa Íslands hefði tekið þátt í úrvinnslu fyrir rennslislykil árinnar.
Í kafla 4.3.5 í matsskýrslu er fjallað um jarðfræði og jarðmyndanir á umræddu svæði og kemur þar fram að ekki hafi verið talin þörf á sérstakri jarðfræðiúttekt heldur hafi jarðfræði svæðisins verið greind út frá jarðvegsathugun og byggingarefnisleit, sem gerð hafi verið í tengslum við fyrirhugaðar framkvæmdir, ásamt upplýsingum úr tiltækum heimildum. Varðandi grunnástand er vísað til heimilda frá árinu 2015 um jarðfræði svæðisins og jarðhitakerfi Geysissvæðisins. Jarðfræði svæðisins er sýnd á mynd 4.12 í matsskýrslu. Í heimildaskrá skýrslunnar er einnig vísað til greinargerðar deiliskipulags fyrir Geysissvæðið, en þar er í 6. kafla m.a. fjallað um jarðfræði Geysis og nágrennis. Loks liggur fyrir að engar athugasemdir bárust frá Umhverfisstofnun eða Náttúrufræðistofnun Íslands varðandi möguleg áhrif á Geysissvæðið, en báðar þessar stofnanir hafa sérstakra skyldna að gæta varðandi áhrif á náttúruminjar samkvæmt lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd.
Að mati úrskurðarnefndarinnar hnigu ekki rök að því, miðað við það sem að framan er rakið, að kanna þyrfti frekar eða fjalla nánar um þá þætti sem kærendur hafa byggt málflutning sinn á að þessu leyti.
—–
Fyrir liggur álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Niðurstaða stofnunarinnar var sú að helstu neikvæðu áhrif framkvæmdarinnar fælust í breyttri ásýnd fyrirhugaðs framkvæmdasvæðis og landslagi þess. Kom fram að fyrirhugað framkvæmdasvæði einkenndist af gróskumiklu votlendi og skóglendi sem nyti sérstakrar verndar samkvæmt lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd og sem forðast skuli að raska nema brýna nauðsyn bæri til, en nær allt framkvæmdasvæðið sé vel gróið. Stofnunin taldi óvissu vera um áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar á fugla og þá einkum á straumendur þar sem rannsóknir hefðu ekki farið fram í lónstæðinu. Áhrif á aðra umhverfisþætti, s.s. landnotkun, hljóðstig og ónæði, jarðmyndanir og vatnalíf, yrðu minni. Nánar er rakið í áliti stofnunarinnar að bein áhrif fyrirhugaðrar Brúarvirkjunar á gróður séu þau að mannvirki og inntakslón virkjunarinnar komi til með að raska birkikjarr- og skóglendi auk votlendis á tæplega 7 ha svæði. Liggur þannig fyrir að áhrif verða á umhverfisþætti sem njóta sérstakrar verndar lögum samkvæmt. Kemur og fram í áliti Skipulagsstofnunar að framkvæmdin feli í sér byggingu ýmissa mannvirkja, s.s. um 600 m langrar og allt að 12 m hárrar stíflu, um 10 m hás stöðvarhúss og um 8 ha lóns, auk nýs vegar, á svæði sem sé að mestu ósnortið. Enn fremur muni verða rask á svæðinu vegna efnistöku, haugsetningar og skurða.
Svo sem áður er rakið hvíldi sú skylda m.a. á sveitarstjórn samkvæmt skipulagslögum og lögum nr. 106/2000 að fjalla um og taka rökstudda afstöðu til framangreinds álits Skipulagsstofnunar. Þá liggur fyrir að við leyfisveitingu þurfti einnig að líta til ákvæða laga nr. 60/2013 og eftir atvikum til annarra laga.
Bókað var um rökstuðning sveitarstjórnar fyrir leyfisveitingunni á fundi hennar 1. febrúar 2018. Gerði sveitarstjórn jafnframt bókun og rökstuðning skipulagsnefndar frá 25. janúar s.á. að sínum. Tilvitnaðar bókanir voru ítarlegar, m.a. um hvaða framkvæmd væri að ræða og um álit Skipulagsstofnunar á mati á umhverfisáhrifum hennar. Fjallað var um samræmi við skipulagsáætlanir og við lög og reglugerðir, sem og um það hvaða umsagna hefði verið leitað og hvaða gögn hefðu legið fyrir við leyfisveitinguna. Var tekið undir álit Skipulagsstofnunar hvað varðaði neikvæð áhrif framkvæmdarinnar, rakið hvaða rannsóknir hefðu farið fram frá því að álit stofnarinnar lá fyrir, hvernig fullnægt hefði verið þeim skilyrðum sem þar koma fram og hvaða skilyrði væru sett fyrir leyfisveitingunni. Setti sveitarstjórn sem skilyrði fyrir framkvæmdinni sömu mótvægisaðgerðir og verklag sem tilgreind voru í matsskýrslu og umsókn um framkvæmdaleyfi, einnig voru skilmálar sem tilgreindir voru í greinargerð með deiliskipulagi Brúarvirkjunar gerðir að skilyrðum fyrir framkvæmd. Tiltekið var að í framkvæmdaleyfi skyldi koma fram á hvaða svæðum ætti að ráðast í endurheimt votlendis og birkikjarrs og skyldi leyfishafi ábyrgjast að í samræmi við skilyrði Skipulagsstofnunar og vöktunaráætlun Náttúrufræðistofnunar Íslands yrði fylgst með afdrifum straumandar, endurheimt birkiskógar í landi Haukadals, endurheimt votlendis í landi Mosfells í Grímsnesi, grunnvatnsstöðu í votlendi, sem og áfoki og rofi á bökkum inntökulóns. Vöktunin skyldi hefjast um leið og framkvæmdir hæfust samkvæmt leyfinu og standa yfir þar til fimm ár væru liðin frá framkvæmdalokum. Sveitarstjórn setti enn fremur sem skilyrði að framkvæmdir skyldu ekki eiga sér stað á hrygningartíma laxa, þ.e. á tímabilinu 1. október til 20. nóvember, og að hafa bæri samráð við landeigendur og eigendur frístundahúsa um leiðir til að draga úr ásýndaráhrifum framkvæmdarinnar. Loks að framkvæmdaleyfi vegna efnistöku skyldi gefið út til 24 mánaða og skyldi þar gerð grein fyrir stærð efnistökusvæðis, vinnsludýpi, magni og gerð efnis sem heimilt væri að nýta og vinnslutíma, til samræmis við þær upplýsingar sem fram kæmu í umsókn, fylgigögnum og gildandi skipulagsáætlunum. Bæri að hafa samráð við Umhverfisstofnun um frágang á efnistökusvæðum. Af framangreindum bókunum er ljóst að sveitarstjórn kynnti sér matsskýrslu framkvæmdaraðila, kannaði hvort framkvæmdin væri sú sem þar er lýst og tók rökstudda afstöðu til álits Skipulagstofnunar, svo sem áskilið er í 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga, sbr. og 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000.
Þá gekk sveitarstjórn úr skugga um að skilyrði þau sem Skipulagsstofnun hafði lagt til væru virt og tók jafnframt á helstu neikvæðu umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar með því að setja frekari og viðeigandi skilyrði í ljósi þeirra rannsókna sem fram höfðu farið í kjölfar álits Skipulagsstofnunar. Þær rannsóknir lutu m.a. að varpi straumanda, en Skipulagsstofnun hafði talið óvissu ríkja um áhrif framkvæmdarinnar á fugla, einkum straumendur. Straumendur teljast til villtra dýra og eru friðaðar skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 64/1994 um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum. Skal skv. 2. mgr. 6. gr. laganna gæta fyllstu varkárni og nærgætni gagnvart villtum dýrum og búsvæðum þeirra og forðast óþarfa truflun. Skal og tekið tillit til þessa við skipulag og landnotkun, sbr. lög um náttúruvernd og skipulagslög. Straumendur verpa hvergi í Evrópu nema á Íslandi. Eru þær á válista en ekki taldar í hættu. Válistar eru m.a. gefnir út til að uppfylla aðildarskyldur Íslands samkvæmt Bernarsamningnum um vernd plantna og dýra og búsvæða þeirra í Evrópu, en Náttúrufræðistofnun Íslands fer með framkvæmd samningsins á Íslandi. Við leyfisveitingu hafði verið upplýst að um líklegt straumandarvarp væri að ræða á áhrifasvæði framkvæmdarinnar og voru gerðar tillögur að vöktun af hálfu Náttúrufræðistofnunar Íslands.
—–
Í 61. gr. laga nr. 60/2013 er tiltekin sérstök vernd tiltekinna vistkerfa, jarðminja o.fl. Samkvæmt 1. mgr. lagagreinarinnar er tilgreindum vistkerfum veitt sérstök vernd í samræmi við markmið 2. gr. laganna, sbr. og c-lið 3. gr. þeirra. Þau vistkerfi eru m.a. votlendi 20.000 m² að flatarmáli eða stærri, sbr. a-lið 1. mgr. 61. gr., og sérstæðir eða vistfræðilega mikilvægir birkiskógar og leifar þeirra þar sem eru m.a. gömul tré, sbr. b-lið ákvæðisins. Samkvæmt 3. mgr. nefndrar 61. gr. laganna ber að forðast að raska vistkerfum og jarðminjum sem taldar eru upp í 1. og 2. mgr. nema brýna nauðsyn beri til. Skal og áður en leyfi er veitt leita umsagnar Umhverfisstofnunar og viðkomandi náttúruverndarnefndar nema fyrir liggi staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag þar sem umsagnir skv. 1. og 2. mgr. 68. gr. laganna liggi fyrir. Fyrir liggur að hvoru tveggja birkiskógur og votlendi munu skerðast við hina fyrirhuguðu framkvæmd og var gengið út frá því í mati á umhverfisáhrifum og við leyfisveitingu að 1. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 ætti við. Þurfti því að gæta að þeim ákvæðum er áður greinir.
Við hina kærðu leyfisveitingu lágu fyrir umsagnir Umhverfisstofnunar, dags. 28. nóvember 2016 vegna breytinga sem gerðar voru á Aðalskipulagi Biskupstungnahrepps 2000-2012 í þágu virkjunaráforma, og vegna deiliskipulags Brúarvirkjunar. Jafnframt lágu fyrir umsagnir Umhverfisstofnunar vegna mats á umhverfisáhrifum Brúarvirkjunar, sem og umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands. Að auki var við leyfisveitingu leitað umsagnar umhverfisnefndar Bláskógabyggðar, en samkvæmt 4. tl. A-liðar 48. gr. samþykktar nr. 592/2013 um stjórn sveitarfélagsins Bláskógabyggðar fer nefndin með hlutverk náttúruverndarnefndar skv. 14. gr. laga nr. 60/2013. Er umsögnin frá 24. janúar 2018 og kom þar fram að nefndin legðist ekki gegn því að leyfi yrði veitt fyrir framkvæmdinni en legði áherslu á mótvægisaðgerðir. Með vísan til framangreinds verður að telja að skilyrði 3. mgr. 61. gr., sbr. og 1. og 2. mgr. 68. gr., náttúruverndarlaga hafi verið uppfyllt hvað varðaði umsagnir.
Kemur þá til skoðunar hvort færð hafi verið rök fyrir því að brýna nauðsyn hafi borið til framkvæmdarinnar í skilningi 3. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013. Í tillögu framkvæmdaraðila að matsáætlun var það svo orðað að tilgangur með virkjun Tungufljóts ofan Brúar væri að auka orkuöflun frá vatnsaflsvirkjunum og bæta þannig stöðu HS Orku á raforkumarkaði. Í matsskýrslu var því bætt við að tilgangur með aukinni orkuöflun væri einnig að stuðla að auknu raforkuöryggi uppsveita Árnessýslu, auk þess sem styrkari staða framkvæmdaraðila á markaði stuðlaði að virkri samkeppni almenningi til hagsbóta. Í mati á umhverfisáhrifum kom fram að Umhverfisstofnun teldi styrkari stöðu framkvæmdaraðila á raforkumarkaði vart teljast til almannahagsmuna og í áliti sínu tók Skipulagsstofnun einnig fram að hún teldi orka tvímælis þann rökstuðning HS Orku að fyrirhugaða framkvæmd mætti færa undir ríka almannahagsmuni. Það teldist vart til ríkra almannahagsmuna að fyrirtækið styrkti stöðu sína á raforkumarkaði eða að RARIK myndi samtímis styrkja dreifikerfi raforku á svæðinu. Að mati úrskurðarnefndarinnar er ljóst að það teljist ekki til brýnnar nauðsynjar í skilningi 3. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 að styrkja stöðu fyrirtækis á markaði þótt það leiði mögulega til aukinnar samkeppni sem e.t.v. yrði almenningi til hagsbóta. Að stuðla að auknu raforkuöryggi er hins vegar málefnalegt markmið og í rökstuðningi skipulagsnefndar, samþykktum af sveitarstjórn, var m.a. vísað til aukins afhendingaröryggis og þess að möguleiki gæfist á „eyjakeyrslu“ þannig að halda mætti afmörkuðum hluta dreifikerfis raforku inni þrátt fyrir umlykjandi rafmagnsleysi. Að auki myndu möguleikar til rafmagnsdreifingar lengra til norðurs aukast, t.d. að Bláfelli vegna endurvarpsstöðvar Neyðarlínunnar. Játa verður sveitarstjórn nokkuð svigrúm til mats á því hvað teljist til brýnna hagsmuna almennings í sveitarfélaginu og kemur fram t.a.m. í opinberri ársskýrslu RARIK fyrir árið 2017 að verið sé að auka afhendingaröryggi til muna á þessu svæði. Að teknu tilliti til þessa verður fallist á að ásættanleg rök hafi verið færð fyrir því að áskilnaði títtnefndrar 3. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um brýna nauðsyn hafi verið fullnægt.
—–
Samkvæmt öllu því sem að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki liggi fyrir neinir þeir form- eða efnisannmarkar við undirbúning og töku hinnar kærðu ákvörðunar sem leiða eigi til ógildingar hennar. Verður kröfu kærenda þar um því hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 1. febrúar 2018 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Brúarvirkjun.
