Ár 2005, miðvikudaginn 7. desember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ásgeir Magnússson héraðsdómari.
Fyrir var tekið mál nr. 50/2005, kæra á samþykkt skipulagsráðs Reykjavíkur frá 18. maí 2005 um breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar að Skeifunni 5 í Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 22. júní 2005, er barst nefndinni 23. sama mánaðar, kærir Helgi V. Jónsson hrl., f.h. húsfélagsins Skeifunnar 3, Reykjavík þá ákvörðun skipulagsráðs Reykjavíkur frá 18. maí 2005 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar að Skeifunni 5, þar sem heimilað er að reisa bensínafgreiðslustöð á lóðinni. Borgarráð staðfesti hina kærðu ákvörðun á fundi sínum hinn 26. maí 2005.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málsatvik: Haustið 2004 var leitað afstöðu skipulags- og byggingarnefndar til þess hvort leyft yrði að reisa bensínsjálfsafgreiðslu á lóð nr. 5 við Skeifuna. Tók nefndin jákvætt í erindið og lét umsækjandinn því vinna tillögu að breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar þar sem gert var ráð fyrir bensínafgreiðslunni. Tillagan var fyrst tekin fyrir þann 8. október 2004 á fundi skipulagsfulltrúa og á fundi skipulags- og byggingarnefndar þann 15. desember s.á. Vísaði nefndin tillögunni til kynningar í samgöngunefnd og umhverfis- og heilbrigðisnefnd. Að þeirri kynningu lokinni var ákveðið að auglýsa tillöguna.
Tillagan var auglýst til kynningar frá 25. febrúar til 8. apríl 2005 og bárust allmargar athugasemdir, m.a. frá eigendum eignarhluta að Skeifunni 3. Í umsögn skipulagsfulltrúa um framkomnar athugasemdir, dags. 2. maí 2005, var gerð tillaga að breytingum á skipulagstillögunni til að koma til móts við athugasemdir. Var lagt til að byggingarreitur ofanjarðar fyrir bensíndælur yrði færður frá lóðamörkum og að sett yrði í skilmála deiliskipulagsins að ekki mætti vera þak yfir dælum né óþarfa skilti við stöðina. Var auglýst tillaga samþykkt á fundi skipulagsráðs hinn 18. maí 2005 með þeim breytingum sem fram komu í umsögn skipulagsfulltrúa. Staðfesti borgarráð þessa samþykkt skipulagsráðs á fundi sínum þann 26. maí 2005. Skipulagstillagan hlaut síðan lögboðna afgreiðslu Skipulagsstofnunar og var auglýsing um gildistöku hennar birt í B-deild Stjórnartíðinda þann 14. júlí 2005. Hafði kærandi þá þegar skotið ákvörðuninni til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 22. júní 2005.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er því í fyrsta lagi haldið fram að borgarráð hafi ekki samþykkt tillögu skipulagsráðs. Sé tilkynning skrifstofu skipulags- og byggingarsviðs því ógild og marklaus, sbr. skilyrði um samþykki sveitarstjórnar í 25. gr. laga nr. 73/1997.
Í öðru lagi telur kærandi að heimild fyrir bensínstöð á lóðinni, sem samkvæmt aðal- og deiliskipulagi sé ætluð til byggingar verkstæðishúsnæðis/verslunarhúsnæðis, sé ekki í samræmi við aðalskipulag Reykjavíkurborgar og gr. 4.6.1 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.
Í þriðja lagi er því haldið fram að breytingar þær á hinni umdeildu skipulagstillögu, sem skipulagsfulltrúi hafi lagt til í umsögn sinni, hafi verið þess eðlis að borið hafi að auglýsa hina breyttu tillögu að nýju, sbr. 2. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Ákvæði 2. mgr. 26. gr. séu undanþáguákvæði frá þeirri meginreglu að breytingar á auglýstu deiliskipulagi skuli auglýstar að nýju og verði því að túlkast þröngt. Þær kröfur verði að gera til deiliskipulags að það sé í samræmi við aðalskipulag og lagt fyrir með skýrum og ótvíræðum hætti þannig að ljóst megi vera hvað í breytingunum felist. Því sé ekki fyrir að fara í samþykkt skipulagsráðs, þar sem breytingarnar frá fyrirliggjandi auglýstri tillögu séu ekki tilgreindar með skýrum og ótvíræðum hætti.
Í fjórða lagi heldur kærandi því fram að fjarlægð hinnar fyrirhuguðu bensínstöðvar frá lóð kæranda sé ekki nægileg skv. 75. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Beri í því sambandi að mæla fjarlægð frá mörkum lóðarinnar Skeifunni 3 eins og þau hafi verið skilgreind í deiluskipulagi frá 6. nóvember 2001, en svo virðist sem í tillögunni sé miðað við að lóðarmörk séu færð til baka inn í innkeyrsluna að Skeifunni 3 og þannig fengin meiri fjarlægð en ella.
Í fimmta lagi telur kærandi að ljóst megi vera að staðsetning bensínstöðvar, nánast á lóðarmörkum Skeifunnar 3, leiði eðlilega til óánægju hjá eigendum og leigjendum húsnæðis að Skeifunni 3 vegna hættu á óþægindum og tjóni. Byggð í nágrenninu sé nú þegar nokkuð þétt og gera verði ráð fyrir að viðbótarbyggingarmagn, sem heimilað hafi verið á lóðinni Skeifan 5, verði nýtt. Megi því vera ljóst að bygging bensínstöðvarinnar muni leiða til þess að eigendur Skeifunnar 5 muni ekki uppfylla bifreiðastæðakröfur þær sem settar hafi verið varðandi byggingar á lóðinni, en kröfur þessar kveði á um eitt stæði á hverja 35 fermetra húsnæðis.
Í sjötta lagi telur kærandi rekstur bensínstöðvar vera þess eðlis að óframkvæmanlegt verði að fyrirbyggja mengun eða ólykt frá bensíngufu, sem fylgi áfyllingu á bíla og tanka. Þá verði ekki framhjá því litið að hætta verði á að olía og/eða bensín komist í jarðveg og að sprengi- og brunahætta aukist. Fyrirséð sé að umferð muni aukast og fylgi því aukinn hávaði og slysahætta. Muni þessi atriði og minni sýnileiki verslana valda verðrýrnun á fasteigninni að Skeifunni 3 og tjóni, sérstaklega fyrir leigjendur þeirra hluta fasteignarinnar, sem næstir séu fyrirhugaðri bensínstöð, eins og fram hafi komið í athugasemdum þeirra við tillöguna. Sé gerð sú krafa til skipulagsyfirvalda að fengin verði skrifleg niðurstaða um óæskileg áhrif frá fyrirhugaðri starfsemi bensínstöðvarinnar og þá litið til hinna fjölmörgu laga og reglugerða, sem hafi þann tilgang að draga úr þessum áhrifum. Vísist í þessu sambandi t.d. til laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, laga (sic) nr. 252/1999 um varnir gegn losun rokgjarnra lífrænna efnasambanda, laga nr. 75/2000 um brunavarnir o.fl.
Í sjöunda lagi telur kærandi að skilmálar skipulagsins séu ófullnægjandi hvað mengunarvarnir varði en aðeins sé þar tekið fram að hafa skuli samráð um frágang mengunarvarna við umhverfis- og heilbrigðisstofu.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er þess krafist að ákvörðun skipulagsráðs, dags. 18. maí 2005, og bókun ráðsins um breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar nr. 5 við Skeifuna verði staðfest með þeim breytingum sem gerðar hafi verið á tillögunni.
Af hálfu Reykjavíkurborgar er hafnað fullyrðingum kæranda um áhrif hinnar umþrættu breytingar á deiliskipulagi. Ekki sé tekið undir þau sjónarmið að umrædd samþykkt valdi fjárhagslegu tjóni hjá kærendum. Þá hafi málsmeðferð að öllu leyti verið í samræmi við formreglur skipulags- og byggingarlaga.
Í kæru sé því haldið fram að borgarráð Reykjavíkur hafi ekki samþykkt tillögu skipulagsráðs um hina umdeildu skipulagsbreytingu. Þetta sé beinlínis rangt eins og sjá megi af fundargerð borgarráðs hinn 26. maí 2005 en þar sé í 10. lið svohljóðandi bókun:
„Lagt fram bréf sviðsstjóra Skipulags- og byggingarsviðs frá 18. þ.m., sbr. samþykkt skipulagsráðs s.d., varðandi breytt deiliskipulag lóðarinnar að Skeifunni 5. R05020067.
Samþykkt með 3 samhljóða atkvæðum.“
Í kæru sé því einnig haldið fram að af umsögn skipulagsfulltrúa um athugasemdir, er lúti að nálægð fyrirhugaðrar bensínafgreiðslu við bensínstöð Olíuverslunar Íslands við Suðurlandsbraut megi ráða að heimild fyrir bensínstöð á lóðinni sé ekki í samræmi við aðalskipulag Reykjavíkurborgar og gr. 4.6.1 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Þetta sé ekki rétt ályktun hjá kæranda. Í umsögn skipulagsfulltrúa sé aðeins bent á að við endurskoðun á aðalskipulagi Reykjavíkur verði unnin stefnumörkun um fjölda og staðsetningu bensínstöðva í borginni. Í núgildandi aðalskipulagi sé hins vegar ekki að finna neinar heimildir til takmörkunar á fjölda bensínstöðva né heimild til að synja á grundvelli staðsetningar ef umsóknin samræmist samþykktri landnotkun, þrátt fyrir nálægð við aðrar stöðvar.
Þá sé því haldið fram að vegna breytinga sem gerðar hafi verið á hinni auglýstu tillögu hefði borið að auglýsa hana að nýju með áorðnum breytingum, sbr. 2. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Þessari málsástæðu sé algerlega hafnað og sé hún ekki í samræmi við venjubundna túlkun á ákvæðum skipulags- og byggingarlaga, enda komi fram í lögunum að ef sveitarstjórn ákveði að breyta auglýstri tillögu í grundvallaratriðum skuli hin breytta tillaga auglýst á nýjan leik. Umsögn skipulagsfulltrúa sé stuttorð og skýr og þar séu lagðar til breytingar á auglýstri tillögu sem komi til móts við athugasemdir nágranna. Séu hinar samþykktu breytingar kærendum í hag.
Að því er varði þá málsástæðu að fjarlægð fyrirhugaðrar bensínstöðvar frá lóð kæranda sé ekki nægileg skv. 75. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998, og að mæla beri fjarlægðina frá mörkum lóðarinnar að Skeifunni 3 eins og þau hafi verið skilgreind í deiliskipulagi frá 6. nóvember 2001, sé áréttað að miðað sé við núverandi lóðamörk eins og glögglega sjáist á uppdrætti. Í auglýstri tillögu hafi verið gert ráð fyrir að heimilt yrði að koma byggingarreit bensínstöðvarinnar fyrir við lóðamörk Skeifunnar 3 og 5. Eins og fram komi í umsögn skipulagsfulltrúa hafi tillagan verið samþykkt með þeirri breytingu að bensínstöðin hafi verið færð frá lóðamörkum. Fjarlægð frá afgreiðslutækjum að lóðarmörkum verði um 7,5 m og fjarlægð byggingarreits frá lóðamörkum sé 6 m. Tilvísun til 75. gr. byggingarreglugerðar eigi þar að auki ekki við í þessu sambandi þar sem í ákvæðinu sé kveðið á um afstöðu húsa og fjarlægð þeirra frá lóðamörkum en með deiliskipulagsbreytingunni sé verið að heimila uppsetningu á sjálfsafgreiðsludælum fyrir eldsneyti.
Ekki séu gerðar minni kröfur til fjölda bílastæða á lóð við hina kærðu breytingu á deiliskipulagi. Í gildandi deiliskipulagi, sem samþykkt hafi verið í borgarráði þann 6. nóvember 2001, sé gerð krafa um 167 bílastæði á lóð Skeifunnar 5. Fjöldi bílastæða á lóðinni eftir tilkomu sjálfsafgreiðslustöðvar sé 171 stæði og sé því bílastæðakröfum fullnægt og vel það, þrátt fyrir að sex stæði falli niður við breytinguna. Ekki sé tekin afstaða til þess á þessu stigi hvernig fyrirkomulagi bílastæða á lóð verði háttað ef sótt verði um stækkun á húsinu nr. 5 við Skeifuna, enda sé það ekki til umræðu nú.
Því sé haldið fram að óframkvæmanlegt verði að fyrirbyggja mengun eða ólykt frá bensíngufu, sem fylgi áfyllingu á bíla og tanka. Þá verði ekki framhjá því litið að hætta verði á að olía og/eða bensín komist í jarðveg og að sprengi- og brunahætta aukist. Fyrirséð sé að umferð muni aukast með vaxandi hávaða og slysahættu. Þessi atriði eigi eftir að valda verðrýrnun á fasteigninni að Skeifunni 3 og tjóni fyrir leigjendur. Krafa sé gerð um að fengin verði skrifleg niðurstaða um óæskileg áhrif frá fyrirhugaðri starfsemi bensínstöðvarinnar.
Vegna þessara staðhæfinga sé bent á að fyrirhuguð bensínstöð uppfylli allar kröfur sem gerðar séu í reglugerðum um bruna- og mengunarvarnir. Aðliggjandi hús séu utan við öryggissvæði bensínstöðvarinnar. Skilmálar varðandi þessi atriði séu í fullu samræmi við lög og reglugerðir þar að lútandi og uppfylli allar kröfur sem gerðar séu til skipulagsuppdrátta.
Niðurstaða: Í máli þessu er krafist ógildingar á breytingu á deiliskipulagi sem heimilaði að reist yrði sjálfsafgreiðslustöð fyrir bifreiðaeldsneyti á lóðinni nr. 5 við Skeifuna í Reykjavík. Byggir kærandi annars vegar á því að málsmeðferð hafi ekki verið í samræmi við viðeigandi reglur skipulags- og byggingarlaga og hins vegar að efnisannmarkar séu á hinni kærðu ákvörðun og að hún stríði gegn lögvörðum hagsmunum kæranda.
Hvað fyrra atriðið varðar þá verður að hafna staðhæfingum kæranda um að málsmeðferð hafi verið áfátt. Rangt er hjá kæranda að skort hafi á að hin kærða ákvörðun hlyti staðfestingu borgarráðs. Leggur hann fram til stuðnings þessari fullyrðingu hluta fundargerðar borgarráðs frá 26. maí 2005, liði 1 – 4, en í 4. lið kemur fram að borgarráð hafi staðfest B-hluta fundargerðar skipulagsráðs frá 25. maí 2005. Virðist kærandi draga þá ályktun að þar með hafi ákvörðun skipulagsráðs frá 18. maí 2005 ekki komið til afgreiðslu á fundinum, en í 10. lið fundargerðar sama fundar er bókað um afdráttarlaust samþykki borgarráðs á hinni umdeildu ákvörðun.
Kærandi heldur því einnig fram að breytingar, sem skipulagsfulltrúi hafi lagt til að liðnum auglýsingartíma skipulagstillögunnar og samþykktar hafi verið í skipulagsráði, hafi ekki verið færðar inn á skipulagsuppdráttinn. Leggur kærandi fram upphaflegan tillöguuppdrátt og vísar til hans til stuðnings þessari staðhæfingu en á vefsíðu skipulags- og byggingarsviðs Reykjavíkur má sjá að breytingar höfðu verið færðar inn á uppdráttinn og skilmálum breytt hinn 3. maí 2005 til samræmis við samþykkt skipulagsráðs. Kom skipulagið þannig breytt til staðfestingar í borgarráði.
Kærandi heldur því loks fram um málsmeðferð að breytingar þær sem gerðar voru að liðnum auglýsingartíma og í tilefni af innsendum athugasemdum hefðu átt að leiða til þess að tillagan yrði auglýst að nýju samkvæmt 2. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Á þetta verður ekki fallist. Umræddar breytingar voru ekki stórvægilegar og miðuðu allar að því að koma til móts við sjónarmið nágranna, þar á meðal kæranda, með því að færa afgreiðsludælur fjær lóðamörkum, fella niður heimild fyrir skyggni yfir dælunum og takmarka uppsetningu skilta við stöðina. Verður ekki á það fallist að um breytingu í grundvallaratriðum hafi verið að ræða eins og áskilið er í tilvitnuðu ákvæði. Tilvísun kæranda til 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga í þessu sambandi sýnist á misskilningi byggð, en í því ákvæði er fjallað um heimildir sveitarstjórna til að falla frá auglýsingu á tillögu að óverulegri breytingu á deiliskipulagi og viðhafa þess í stað grenndarkynningu, en í tilviki því sem hér er til meðferðar kom sú málsmeðferð ekki til álita.
Kærandi telur enn fremur að ýmsir efnisannmarkar hafi verið á hinni kærðu ákvörðun. Fari ákvörðunin m.a. í bága við aðalskipulag og tilgreind ákvæði í skipulagsreglugerð, byggingarreglugerð, lög um hollustuhætti og mengunarvarnir, lög um brunavarnir o.fl.
Svæði það sem hér um ræðir er í gildandi aðalskipulagi skilgreint athafnasvæði. Gildir því á svæðinu landnotkun sem lýst er í gr. 4.6.1 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Ekkert stendur því í vegi að telja litla bensínafgreiðslustöð samrýmast þeirri skilgreiningu og má því til áréttingar benda á að bensínstöðvar eru leyfðar á skilgreindum íbúðasvæðum og svæðum fyrir verslun og þjónustu. Verður því að telja umdeilda bensínstöð samræmast gildandi aðalskipulagi, en ekki er í greinargerð þess að finna takmarkanir er lúta að fjarlægð milli bensínstöðva.
Hvað varðar fjarlægð afgreiðslubúnaðar frá lóðamörkum og nærliggjandi mannvirkjum þá er hún í öllum atriðum fullnægjandi miðað við ákvæði 75. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998, sem kærandi vísar til. Er raunar ekki augljóst að tilvitnað ákvæði eigi við um mannvirki sem hér um ræðir, en ekki þykir þurfa að skera úr vafa um það þar sem fyrir liggur að staðsetning afgreiðslubúnaðar og útloftunarröra eldsneytisgeyma samræmist reglum Brunamálastofnunar um brunavarnir á bensínstöðvun frá október 1993, en reglur þessar, sem settar eru með viðhlítandi lagastoð, kveða á um öryggissvæði og umbúnað slíkra stöðva.
Um þá málsástæðu að með fækkun bílastæða vegna bensínstöðvarinnar verði ekki unnt að fullnægja bílastæðakröfu ef byggingarréttur á lóðinni nr. 5 við Skeifuna verði nýttur er það eitt að segja að þessi staðreynd gæti komið í veg fyrir að lóðarhafi fengi neytt þeirra byggingarheimilda sem felast í gildandi skipulagi svæðisins, enda ber við útgáfu byggingarleyfis að gæta þess að fullnægt sé skilmálum skipulags í þessu efni. Þarf því ekki að koma til úrlausnar nú hvernig brugðist verði við þessum vanda ef á reynir.
Staðhæfing kæranda um að lóðamörkum hafi verið breytt frá því sem fyrir var í gildandi skipulagi sýnist á misskilningi byggð og er ekki á rökum reist. Ekki verður heldur fallist á að staðhæfingar almenns eðlis um aukna umferð, hugsanlega mengun og önnur neikvæð áhrif á eign kæranda eða hagmuni leigutaka eigi að leiða til ógildingar hinnar umdeildu skipulagsákvörðunar, en gildistaka skipulagsákvörðunar getur hins vegar lagt grundvöll að bótarétti ef sýnt er fram á að ákvörðunin hafi rýrt verð- eða notagildi eignar, sbr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Loks verður að hafna fullyrðingum kæranda um að skipulagsskilmálum sé áfátt varðandi skilyrði um mengunarvarnir þar sem kveðið er á um að haft skuli samráð um frágang mengunarvarna við umhverfis- og heilbrigðisstofu. Er þetta ákvæði í samræmi við 117. gr. byggingarreglugerðar sem miðar að því að tryggja að eldvarnir og mengunarvarnir fullnægi ströngum skilyrðum. Verður í þessu sambandi að hafa í huga að þess er ekki krafist að gerð sé á tæmandi hátt grein fyrir tæknilegum útfærslum í deiliskipulagi heldur ber við útgáfu byggingarleyfis og starfsleyfis að ganga úr skugga um að slíkra atriða hafi verið gætt.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki hafi verið sýnt fram á að hin kærða ákvörðun sé haldin neinum þeim ágöllum er til ógildingar eigi að leiða. Verður kröfu kæranda því hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikilla anna hjá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á samþykkt skipulagsráðs Reykjavíkur frá 18. maí 2005 um breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar að Skeifunni 5 í Reykjavík, sem staðfest var í borgarráði 26. maí 2005.
________________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ _____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ásgeir Magnússon
