Ár 2003, fimmtudaginn 23. janúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Óðinn Elísson hdl., varamaður í forföllum aðalmanns.
Fyrir var tekið mál nr. 50/2001, kæra eigenda neðri hæðar fasteignarinnar að Hringbraut 41, Hafnarfirði, á ákvörðun byggingarnefndar Hafnarfjarðar frá 24. október 2001 að samþykkja breytingar á innréttingu í geymslurisi íbúðar á annarri hæð hússins að Hringbraut 41, Hafnarfirði.
Á málið er nú lagður svofelldur
Úrskurður.
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 11. nóvember 2001, er barst nefndinni sama dag, kæra G og H, eigendur íbúðar á fyrstu hæð hússins að Hringbraut 41, Hafnarfirði, þá ákvörðun byggingarnefndar Hafnarfjarðar frá 24. október 2001 að samþykkja byggingarleyfisumsókn eigenda íbúðar á annarri hæð hússins um breytingar á innréttingu í geymslurisi íbúðar hans er fól í sér uppsetningu milliveggja, eldhúsinnréttingar, snyrtingar, vinnuaðstöðu og geymslu. Ákvörðunin var staðfest á fundi bæjarstjórnar Hafnarfjarðar hinn 30. október 2001.
Kærendur gera þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Af hálfu byggingarnefndar er gerð krafa um staðfestingu hinnar kærðu ákvörðunar. Byggingarleyfishafi krefst þess aðallega að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni en til vara að hin kærða ákvörðun verði stafest.
Málavextir: Fasteignin að Hringbraut 41, Hafnarfirði er tveggja hæða tvíbýlishús með risi sem fylgir íbúð á annarri hæð hússins. Samkvæmt samþykktum aðalteikningum hússins frá árinu 1995 er risið óinnréttað geymslurými með fjórum þakgluggum og mynda þakfletir útveggi rýmisins. Þakrýmið er 147,2 fermetrar og þar af 42,7 fermetrar með lofthæð 1,80 metra eða meiri. Sérinngangur er í risið úr stigagangi hússins en ekki er innangengt úr íbúð annarrar hæðar í rýmið.
Kærendur sendu byggingarfulltrúa bréf, dags. 21. ágúst 2000, þar sem krafist var að framkvæmdir við þak hússins yrðu stöðvaðar þar sem ekkert samráð hafi verið haft við kærendur og þeim ekki kunnugt um að byggingarleyfi væri fyrir framkvæmdunum. Í bréfinu var á það bent að breytingar hafi verið gerðar á þaksperrum, og burðargetu þaksins með því raskað, auk þess sem þakgluggar væru ekki í samræmi við samþykktar teikningar. Byggingarfulltrúi svaraði erindinu með bréfi, dags. 22. ágúst 2000, þar sem tilkynnt var að framkvæmdir við þakglugga yrðu ekki stöðvaðar fyrr en úttekt hefði farið fram og hún réttlætti slíka aðgerð. Byggingarfulltrúi sendi húsasmíðameistara hússins bréf, dags. 23. ágúst 2000, þar sem fram kom að af hálfu embættisins hefði farið fram skoðun á fasteigninni að Hringbraut 41. Við þá skoðun hefði m.a. komið í ljós að settir hefðu verið upp milliveggir í risi og hreinlætistæki tengd við lagnir án leyfis byggingaryfirvalda, glugga vanti á austurhlið rissins og einfaldur gluggi væri á norðurhlið þar sem ætti að vera tvöfaldur gluggi, auk þess sem járnfestingar á sperrum hafi ekki verið klæddar af og einangraðar. Var húsasmíðameistara hússins bent á að koma þessum atriðum og öðrum sem greind voru í bréfinu í rétt horf. Loks var á það bent að óheimilt væri að nýta þakrýmið til íveru þar sem ekki lægi fyrir samþykki byggingaryfirvalda til slíkra nota og ekki væri til að dreifa flóttaleiðum. Afrit bréfs þessa var sent íbúðareigendum hússins.
Hinn 24. október 2001 veitti byggingarnefnd eigendum geymslurissins byggingarleyfi til að innrétta það með þeirri skírskotun að einungis væri um að ræða breytingu á innra skipulagi séreignar efri hæðar hússins. Samkvæmt grunnmynd þakrýmisins, dags. 12. nóvember 2001, sem samþykkt var af byggingarfulltrúa hinn 22. nóvember 2001, er þar gert ráð fyrir alrými, snyrtingu, eldhúskrók, vinnurými og geymslu.
Kærendur töldu á rétt sinn gengið með veitingu byggingarleyfisins og skutu málinu til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Kærendur mótmæla framkominni frávísunarkröfu byggingarleyfishafa. Kærendur séu enn eigendur neðri hæðar hússins að Hringbraut 41, Hafnarfirði og hafi afhending til nýrra kaupenda ekki farið fram. Þá sé kæra þeirra til úrskurðarnefndarinnar nægjanlega skýr.
Kærandi byggir ógildingarkröfu sína á því að með hinni kærðu ákvörðun hafi verið brotið gegn ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, 30. gr. laga um brunavarnir og brunamál nr. 41/1992, ákvæðum byggingarreglugerðar, 13., 14. og 15. gr. stjórnsýslulaga og gegn ákvæðum laga um fjöleignarhús nr. 26/1994. Þá sé með ákvörðuninni brotið gegn lögum og reglum um leiguíbúðir og gengið á stjórnarskrárvarinn rétt kærenda til friðhelgi einkalífs.
Byggingarleyfishafi hafi þegar á árinu 2000 lokið umdeildri innréttingu rishæðarinnar án tilskilinna leyfa og án þess að uppdrættir lægju fyrir eins og bréf byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 23. ágúst 2000 beri með sér. Jafnframt hafi verið settir þakgluggar á rishæðina, er breyti burðarvirki þaksins, án samþykkis kærenda og án þess að fyrir lægju hjá byggingarfulltrúa aðaluppdrættir er sýni þær breytingar. Hið kærða byggingarleyfi fyrir innréttingu rishæðarinnar hafi verið veitt rúmu ári eftir að framkvæmdum hafi verið lokið og án þess að tilskildir uppdrættir, er sýni lagnir og brunavarnir rishæðarinnar, væru fyrir hendi. Brjóti útgáfa byggingarleyfisins því gegn ákvæðum byggingarreglugerðar um framlagningu nauðsynlegra uppdrátta fyrir útgáfu byggingarleyfis og gegn reglum um brunavarnir. Þá hafi ákvæði laga um fjöleignarhús um samþykki meðeigenda fyrir umdeildri breytingu verið virt að vettugi við hina kærðu ákvörðun.
Risið hafi verið nýtt sem leiguíbúð frá því að umræddar breytingar hafi verið gerðar og sé það í andstöðu við 97. gr. byggingarreglugerðar. Þá séu ekki fyrir hendi flóttaleiðir úr bruna. Tvisvar hafi lekið vatn úr lofti íbúðar kærenda niður á nýja eldhúsinnréttingu og skapast hafi óþolandi hávaði frá skólplögn risíbúðar og vegna leigjenda þeirra sem þar hafist við.
Kærendur séu aðilar að hinni kærðu ákvörðun sem meðeigendur fasteignarinnar að Hringbraut 41, Hafnarfirði, og hafi byggingaryfirvöldum því borið að tilkynna þeim um fyrirliggjandi byggingarleyfisumsókn, veita þeim andmælarétt og aðgang að gögnum málsins áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Það hafi ekki verið gert. Auk þess hafi ekki verið tilkynnt um kæruleið í bréfi byggingarfulltrúa til kærenda þar sem samþykkt byggingarleyfisins var tilkynnt. Málsmeðferðin brjóti að þessu leyti gegn ákvæðum stjórnsýslulaga.
Málsrök byggingarnefndar Hafnarfjarðar: Í umsögn byggingarnefndar vegna kærumálsins er vísað til þeirra röksemda sem bókaðar voru á fundi nefndarinnar hinn 24. október 2001 er hin kærða ákvörðun var tekin. Samþykki byggingarleyfisins hafi verið reist á því að það fól einungis í sér breytingar á innra skipulagi séreignar efri hæðar hússins og hafi breytingin ekki áhrif á skiptaprósentu eignarhluta þess.
Andmæli byggingarleyfishafa: Byggingarleyfishafar gera þá kröfu að kærumálinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni en ella að kröfum kærenda verði hafnað.
Bent er á að málatilbúnaður kærenda sé óskýr. Ekki komi fram hvert sé úrlausnarefnið og hverjar kröfur kærenda séu. Samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 621/1997 um úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála skuli kæra til nefndarinnar vera skrifleg og í henni greint skilmerkilega hvert úrskurðarefnið sé, hverjar séu kröfur aðila og rökstuðningur fyrir þeim. Fjarri lagi sé að fyrirliggjandi kæra í máli þessu uppfylli þessi skilyrði og geri byggingaleyfishafar sér ekki grein fyrir því hvert raunverulegt kæruefni sé. Þá hafi kærendur ekki lengur lögvarða hagsmuni af því að fá efnisúrskurð í málinu þar sem þeir hafi þegar selt eign sína að Hringbraut 41. Af þessum ástæðum beri að vísa kærumálinu frá úrskurðarnefndinni.
Um efnishlið málsins benda byggingarleyfishafar á að þeir og kærendur hafi keypt þær tvær íbúðir sem séu í húsinu að Hringbraut 41 um svipað leyti á árinu 1999 og hafi húsið þá ekki verið fullgert. Efri hæðin hafi verið tilbúin til innréttingar og risið, sem skilgreint hafi verið sem geymsla, verið fokhelt og án allra glugga.
Haft hafi verið samband við kærendur á árinu 2000 vegna fyrirhugaðra framkvæmda við gerð þakglugga í samræmi við upphaflegar teikningar og hafi engum andmælum verið hreyft af þeirra hálfu. Brýnt hafi verið að gera þakgluggana þar sem þakvirki hafi legið undir skemmdum og vegna hitataps gegnum þak. Kærendur hafi mótmælt ísetningu þakglugganna eftir að framkvæmdir hófust og kært framkvæmdina til byggingarfulltrúa. Byggingaraðilar hafi haft samband við húsasmíðameistara hússins sem hafi staðfest að þakglugga ætti að setja á húsið samkvæmt teikningum og ekki hafi átt að gefa út fokheldisvottorð fyrir húsið fyrr en að þeim framkvæmdum loknum. Fokheldisvottorð hafi hins vegar verið gefið út á árinu 1999 og hafi byggingarfulltrúi þá krafist þess að gengið yrði frá þakgluggunum án tafar. Vegna mótmæla kærenda hefðu lyktir orðið þær að fjórir gluggar hefðu verið settir á risið í stað fimm eins og gert hafi verið ráð fyrir á teikningum. Hafi byggingaraðilar einir borið allan kostnað af þessum framkvæmdum. Eftir að gengið hafi verið frá tveimur gluggum hafi byggingarfulltrúi krafist úttektar vegna kvartana kærenda um leka frá þeim en ekkert athugavert hafi komið fram við ísetningu glugganna og engar lekaskemmdir fundist í íbúð kærenda. Eigi fullyrðingar þeirra í aðra átt því ekki við rök að styðjast.
Hið kærða byggingarleyfi snerti aðeins hluta af íbúð byggingarleyfishafa en veiti ekki heimild til sérstakrar íbúðar í húsinu. Af þeirri ástæðu eigi tilvitnun kærenda til 97. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 ekki við. Tilgangur greinds ákvæðis sé ekki að skerða réttindi eigenda til nýtingar þakrýmis sem hluta af annarri íbúð heldur sé tilgangur þess að sporna við að rishæðir, sem eingöngu hafi þakglugga, séu gerðar að sérstökum íbúðum.
Byggingarfulltrúi hafi gert úttekt á innréttingu rishæðarinnar og byggingarnefnd samþykkt hana hinn 24. október 2001. Vegna athugasemda byggingarfulltrúa í bréfi hans frá 23. ágúst 2000 taka byggingarleyfishafar fram að þeir hafi lagt fyrir úrskurðarnefndina lagnauppdrætti af risi frá 21. ágúst 1998, sem hafi þá legið fyrir og sé því fullyrðing um að þá uppdrætti hafi skort á misskilningi byggð. Fallið hafi verið frá kröfum um klæðningu járnfestinga á sperrum og séu þær í lagi þar sem þær nái ekki upp úr einangrun og leiði ekki raka úr þaki.
Kærendur byggi kæru sína að meginstefnu til á athugasemdum í greindu bréfi byggingarfulltrúa en byggingarleyfishafar hafi hér sýnt fram á að þær athugasemdir eigi nú ekki lengur við. Á það er bent að ýmsar athugasemdir hafi verið gerðar við framkvæmdir kærenda í húsinu sem þeir hafi ekki bætt úr þrátt fyrir áskoranir byggingarfulltrúa.
Mótmælt er fullyrðingum um að ekki séu fyrir hendi uppdrættir af burðarvirki hússins með þakgluggum. Byggingarleyfishafar hafi leitað eftir þeim teikningum hjá byggingarfulltrúa og fengið þau svör að teikningarnar væru geymdar úti í bæ. Vegna ummæla í kæru um brunavarnir er tekið fram að risið sé ekki sérstök íbúð heldur hluti af eignarhluta byggingarleyfishafa, sem sé að öllu leyti í samræmi við kröfur byggingarreglugerðar, og hafi byggingarfulltrúi gert úttekt ábrunavörnunum. Loks er fullyrðingum kærenda um nýtingu rishæðarinnar mótmælt sem tilhæfulausum og órökstuddum og það sé ekki hlutverk úrskurðarnefndarinnar að fjalla um hagnýtingu séreigna í fjölbýlishúsum en lögin um fjöleignarhús geri ráð fyrir að eigandi séreignar hafi einn rétt til hagnýtingar og umráða yfir henni.
Niðurstaða: Handhafar hins kærða byggingarleyfis gera kröfu um að máli þessu verði vísað frá úrskurðarnefndinni sökum óskýrleika kæru og þar sem kærendur hafi ekki lengur lögvarða hagsmuni af því að fá úrskurð í málinu.
Úrskurðarnefndin er stjórnvald og gilda því reglur stjórnsýsluréttarins um meðferð mála fyrir nefndinni. Samkvæmt 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hvílir leiðbeiningar- og rannsóknarskylda á nefndinni við meðferð mála og verður máli þessu því ekki vísað frá vegna vanreifunar. Af málatilbúnaði kærenda verður ráðið að þar sé verið að kæra umdeilt byggingarleyfi til ógildingar þótt önnur atriði varðandi fasteignina að Hringbraut 41, Hafnarfirði komi þar við sögu. Fyrir liggur að kærendur hafa selt íbúð sína með kaupsamningi, dags. 4. nóvember 2002, en afhending eignarinnar til kaupanda samkvæmt samningnum er 15. febrúar 2003. Með ákvæði 4. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er hverjum þeim sem telur rétti sínum hallað með samþykkt byggingarnefndar eða sveitarstjórnar heimilað að skjóta málinu til úrskurðarnefndarinnar innan kærufrests. Ákvæði þetta hefur verið túlkað svo að kæruaðild í slíkum tilvikum sé háð þeirri forsendu að hin kærða ákvörðun snerti hagsmuni eða réttindi kæranda með einhverjum hætti. Kæruheimild er því ekki einskorðuð við eignarráð fasteignar heldur geta hagsmunir verið tengdir nýtingarrétti kæranda á fasteign. Kærendur í máli þessu hafa umráð hinnar seldu eignar að afhendingardegi hennar og bera af henni skatta og skyldur fram að þeim tíma. Getur því hið kærða byggingarleyfi, er varðar nýtingu séreignar í sömu fasteign, raskað hagsmunum þeirra. Af þessu leiðir að kröfu byggingarleyfishafa um frávísun málsins er hafnað.
Hið kærða byggingarleyfi veitti heimild til innréttingar geymsluriss að Hringbraut 41, Hafnarfirði í samræmi við aðaluppdrátt að þeim breytingum og mun úrskurðarnefndin einungis taka afstöðu til lögmætis þeirra breytinga í máli þessu. Samanburður á samþykktum aðaluppdrætti geymslurissins frá 26. júlí 1995 og samþykktum aðaluppdrætti frá 22. nóvember 2001, svo og bókun byggingarnefndar við veitingu hins umdeilda byggingarleyfis, leiðir í ljós að ekki var veitt heimild til breytinga á þakgluggum og verður því ekki tekin afstaða til þess álitaefnis hvort nefndir gluggar séu í samræmi við samþykktar teikningar. Það er hlutverk byggingarfulltrúa að hafa eftirlit með því að heimilaðar framkvæmdir séu í samræmi við samþykktar teikningar samkvæmt 2. mgr. 40. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, og eru honum tiltæk úrræði til þess að knýja fram úrbætur samkvæmt 7. kafla laganna og gr. 61.5 og 61.6 í byggingarreglugerð ef út af er brugðið.
Ákvörðun byggingarnefndar Hafnarfjarðar frá 24. október 2001 og samþykkt aðaluppdráttar hinn 22. nóvember 2001 fól í sér heimild til handa eigendum íbúðar annarrar hæðar til að innrétta risið, sem er í séreign þeirra, á þann veg að þar væri sett upp snyrting með salerni og sturtu, geymsla, svonefnt alrými, eldhús með vaski og eldavél auk herbergis sem skilgreint er sem vinnuaðstaða. Verður ekki annað ráðið en með þessu hafi byggingaryfirvöld heimilað breytingu á notkun rýmisins úr geymslu í húsnæði sem ætlað er til daglegrar dvalar fólks og sé til þess fallið að vera nýtt sem íbúð, en fyrir liggur að ekkert aðgengi er milli íbúðar annarrar hæðar og þakrýmis nema um sameiginlegan stigagang hússins.
Samkvæmt 97. gr. byggingarreglugerðar er bannar að innrétta íbúð í þakrými þar sem eingöngu eru þakgluggar. Með hliðsjón af ákvæðum reglugerðarinnar um öryggis- og heilbrigðiskröfur til íbúðarhúsnæðis verður að túlka umrætt ákvæði svo að það einskorðist ekki við húsnæði sem sé sérstakur eignarhluti heldur ráðist gildissvið þess af notkun húsnæðis. Breyting sú á notkun rishæðarinnar úr geymslu í dvalarstað fólks, sem hin kærða ákvörðun felur í sér, fer því í bága við 97. gr. byggingarreglugerðar. Aðaluppdráttur gefur ekkert til kynna um brunavarnir og flóttaleiðir svo sem áskilið er í 2. mgr. 46. gr. skipulags- og byggingarlaga og í gr. 18.7 í byggingarreglugerð og ekki verður af öðrum gögnum séð að umrætt húsnæði uppfylli kröfur reglugerðarinnar í gr. 158.3 um fullnægjandi flóttaleiðir úr rýmum þar sem gera má ráð fyrir að fólk dveljist eða sé statt, t.d. um björgunarop er uppfylli skilyrði gr. 159.5. Engu breytir hér þótt eignarhluti byggingarleyfishafa hafi áður uppfyllt skilyrði byggingarreglugerðar um brunavarnir, enda þá við það miðað að umrætt rými væri ekki notað til daglegrar dvalar.
Lagnauppdrættir þeir af risi hússins að Hringbraut 41, sem byggingarleyfishafi hefur lagt fyrir úrskurðarnefndina og samþykktir voru af byggingarfulltrúa hinn 21. ágúst 1998, bera með sér að vera upphaflegir séruppdrættir hússins en þeir sýna ekki þær breytingar sem fylgt hafa hinni umdeildu innréttingu rishæðarinnar. Þá liggur ekki fyrir séruppdráttur raflagna. Er aðfinnsluvert að ekki hafi verið kallað eftir nauðsynlegum séruppdráttum við útgáfu byggingarleyfisins og þá sérstaklega í ljósi þess að framkvæmdum hafði verið lokið fyrir veitingu þess.
Að baki öryggisreglum og öðrum kröfum um gerð og umbúnað íbúðarhúsnæðis í skipulags- og byggingarlögum og byggingarreglugerð búa þeir mikilvægu hagsmunir að hindra svo sem kostur er að slys verði er hættuástand skapast og að sem best sé búið að heilbrigði fólks og velferð, sbr. gr. 77.1 í byggingarreglugerð. Eins og rakið hefur verið uppfyllir umrætt geymsluris ekki lágmarksskilyrði um húsnæði til dvalar fólks eða íbúðar og fer í bága við bann 97. gr. byggingarreglugerðar við því að innrétta íbúð í þakrými þar sem eingöngu eru þakgluggar. Að þessu virtu verður hið kærða byggingarleyfi fellt úr gildi.
Að þessari niðurstöðu fenginni þykir ekki ástæða til að taka afstöðu til þess hvort samþykki kærenda hafi verið skilyrði fyrir veitingu umþrætts byggingarleyfis eftir ákvæðum laga um fjöleignarhús enda umrædd breyting á notkun þakrýmisins ólögmæt að mati úrskurðarnefndarinnar.
Af gögnum málsins verður ráðið að kærendur hafi verið í sambandi við byggingaryfirvöld í Hafnarfirði vegna breytinga á umræddu risi og þeim verið kunn afstaða kærenda til málsins. Afriti bréfs byggingarfulltrúa frá 23. ágúst 2000 eftir skoðun geymslurissins, og afrit bréfs um veitingu hins kærða byggingarleyfis, var sent kærendum og liggur ekki fyrir að þeim hafi veið synjað um gögn er málið vörðuðu. Verður ekki talið, með hliðsjón af atvikum máls, að andmæla- og upplýsingaréttur kærenda samkvæmt 13. og 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið fyrir borð borinn eða að tilkynningaskyldu stjórnvalds samkvæmt 14. gr. laganna hafi ekki verið gætt. Hins vegar var ekki gætt ákvæðis 20. gr. laganna um að tilkynna kærendum um kærurétt og kærufrest.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun byggingarnefndar Hafnarfjarðar frá 24. október 2001, um að veita byggingarleyfi fyrir innréttingu geymsluriss að Hringbraut 41, Hafnarfirði, er felld úr gildi.
_______________________________
Ásgeir Magnússon
___________________________ _____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Óðinn Elísson
