Árið 2025, þriðjudaginn 27. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 5/2025, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 13. desember 2024 um að afturkalla byggingarleyfi fyrir kvisti á bílskúr á lóð nr. 3 við Múlalind.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. janúar 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Múlalind 3, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 13. desember 2024 að afturkalla byggingarleyfi fyrir kvisti á bílskúr á lóðinni Múlalind 3. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 16. apríl 2025.
Málavextir: Á fundi byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar 12. júlí 2024 var tekin fyrir og samþykkt umsókn kæranda um leyfi til að gera kvist á bílskúr á lóð nr. 3 við Múlalind. Í ágúst s.á. kærðu eigendur Múlalindar 6 ákvörðunina til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. kærumál nr. 88/2024. Með bréfi byggingarfulltrúa til kæranda, dags. 11. september s.á., var tilgreint að við skoðun málsins hafi komið í ljós að ekki væri heimild í deiliskipulagi fyrir umræddum kvisti auk þess sem kvisturinn, sem búið væri að byggja, væri ekki í samræmi við samþykkta uppdrætti. Tilkynnti embættið kæranda að áformað væri að fella leyfið úr gildi með vísan til 2. töluliðar 1. mgr. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Á grundvelli 13. gr. sömu laga var honum veittur 14 daga frestur til til að tjá sig um málið. Embættinu bárust engar athugasemdir frá kæranda og með bréfi, dags. 29. október 2024, tók byggingarfulltrúi ákvörðun um að afturkalla byggingarleyfið. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 13. desember s.á. var bréfið lagt fyrir og það samþykkt. Hinn 20. s.m. var fyrrgreindri kæru eigenda Múlalindar 6 vísað frá úrskurðarnefndinni.
Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að honum hafi aldrei verið birt bréf byggingarfulltrúa, dags. 29. október 2024, og sé honum því alfarið óljóst á hvaða grundvelli hin kærða ákvörðun hafi verið tekin. Virðist sem um sé að ræða geðþóttaákvörðun og einungis til þess að þóknast þeim einstaklingi sem hafi kært byggingarleyfið í máli nefndarinnar nr. 88/2024. Allar meginreglur stjórnsýsluréttarins og ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið brotnar, þá sérstaklega 13. gr. um andmælarétt, 12. gr. um meðalhóf og 20. gr. um heimild aðila til að fá ákvörðun rökstudda. Tekið sé fram að þótt ákvörðunin hafi verið tekin 13. desember 2024 hafi hún ekki verið póstlögð fyrr en tíu dögum síðar og ekki borist kæranda fyrr en 30. s.m. Ákvörðunin sé því haldin alvarlegum annmörkum sem leiða eigi til ógildingar hennar.
Kærandi hafi haft réttmætar væntingar til þess að útgefið byggingarleyfi væri endanleg stjórnvaldsákvörðun. Þrátt fyrir að stjórnvaldsákvörðun sé haldin verulegum annmarka sé hún ekki sjálfkrafa ógildanleg. Ekki sé nægilegt að stjórnvald geri mistök við töku stjórnvaldsákvörðunar svo hægt sé að ógilda hana. Töluvert meira þurfi að koma til svo hægt sé að afturkalla ívilnandi ákvörðun heldur en íþyngjandi ákvörðun. Byggingarleyfið sé ekki til tjóns fyrir neinn en afturköllun þess hafi aftur á móti í för með sér tjón fyrir kæranda.
Málsrök Kópavogsbæjar: Sveitarfélagið tekur fram að þegar bréf, dags. 13. desember 2024, hafi verið sent kæranda með tilkynningu um afgreiðslu málsins hafi láðst að senda einnig með bréf byggingarfulltrúa frá 29. október s.á. Bent sé á að kærandi hafi 7. janúar 2025 óskað eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni en einungis sex dögum síðar hafi ákvörðunin verið kærð. Ekki hafi því þótt ástæða til að svara erindinu sérstaklega og hafi kærandi verið upplýstur um þá afstöðu sveitarfélagsins 11. mars 2025.
Rökstuðningur ákvörðunarinnar komi fram í bréfi byggingarfulltrúa, dags. 29. október 2024, þ.e.a.s. að ekki sé heimild fyrir umræddum kvisti í deiliskipulagi. Ákvörðunin sé reist á 2. tl. 1. mgr. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en samkvæmt ákvæðinu geti stjórnvald afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði, sem tilkynnt hafi verið aðila máls, þegar það sé ekki til tjóns fyrir aðila eða ef ákvörðunin sé ógildanleg. Hin kærða ákvörðun sé ógildanleg vegna ósamræmis við deiliskipulag auk þess sem ekki verði séð að hún sé til tjóns fyrir aðila þar sem kvistur sá sem byggður hafi verið sé ekki í samræmi við samþykkt byggingaráform, en hann sé u.þ.b. tvisvar sinnum stærri en áformað hafi verið með samþykktum teikningum. Hafi því um hreina óleyfisframkvæmd verið að ræða sem kærandi beri alfarið alla ábyrgð á.
Árið 2016 hafi verið samþykktar breytingar á uppdráttum hússins er hafi falið í sér gerð kvists. Ekkert byggingarleyfi hafi þó verið gefið út og hafi samþykki byggingarfulltrúa því runnið úr gildi. Ekki verði séð að heimild hafi verið fyrir kvistinum í deiliskipulagi á þeim tíma og því hafi verið óheimilt að samþykkja byggingaráformin.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Gerðar eru athugasemdir við fullyrðingar Kópavogsbæjar um að ákvörðunin sé ekki til tjóns fyrir kæranda. Um útúrsnúning sé að ræða þar sem afturköllun byggingarleyfis hafi augljóslega í för með sér tjón, en hvort kvisturinn sem byggður hafi verið sé í ósamræmi við leyfið sé annað mál. Kvisturinn hafi verið byggður í samráði við byggingarfulltrúa, en ástæða þess að hann hafi verið byggður eins og raun ber vitni sé sú að veggir bílskúrsins og endagaflar séu allir „steyptir upp úr.“ Burðarþolslega séð hafi því verið talið best að þakið myndi hvíla á steyptum útveggjum bílskúrs að framan og til hliðar. Hafi byggingarfulltrúi verið sammála þeirri útfærslu sem lögð hafi verið til grundvallar, enda geti kvisturinn ekki hvílt á engu. Byggingarfulltrúi hafi í raun óskað eftir að kærandi myndi skila inn nýjum teikningum sem hann hafi og gert. Liggi teikningarnar fyrir hjá byggingarfulltrúa og hafi kærandi því verið í góðri trú þegar hann hafi byggt kvistinn samkvæmt byggingarleyfinu.
Byggingaráformin séu í fullu samræmi við skipulagsáætlanir viðkomandi svæðis sem séu frá árinu 1995. Byggingarfulltrúi hafi í tvígang samþykkt byggingaráform vegna Múlalindar 3 sem ekki hafi falið í sér breytingu á deiliskipulagi. Bæði skiptin vegna áforma um að byggja kvist á bílskúr, annars vegar árið 2016 og hins vegar 2024. Einungis sé um að ræða smávægilegar breytingar á útliti húss. Hvorki hafi verið þörf á að auglýsa breytingu á deiliskipulagi, sbr. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, né grenndarkynna áformin, sbr. 2. mgr. sama ákvæðis. Málsmeðferð á samþykki byggingarleyfisins hafi því verið í fullu samræmi við gildandi lög og reglur.
Engar nýjar upplýsingar um staðreyndir máls hafi leitt til afturköllunar ákvörðunarinnar og sé Kópavogsbæ þannig óheimilt að afturkalla ákvörðunina, sbr. dóm Landsréttar í máli nr. 801/2022 og álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 545/1991. Auk þess geti stjórnvald ekki afturkallað stjórnvaldsákvörðun hafi það verið í villu um lagagrundvöll eða staðreyndir máls þegar það hafi tekið upphaflega ákvörðun, sbr. dóm Hæstaréttar frá 16. febrúar 1995 í máli nr. 190/1992.
Niðurstaða: Í bréfi byggingarfulltrúa til kæranda, dags. 29. október 2024, sem samþykkt var á fundi embættisins 13. desember s.á., var honum tilkynnt að byggingarleyfi fyrir kvisti á bílskúr á lóðinni Múlalind 3 væri „fellt úr gildi“ á grundvelli þess að ekki væri heimild fyrir kvisti í deiliskipulagi auk þess sem þegar byggður kvistur væri ekki í samræmi við samþykkta uppdrætti. Af hálfu Kópavogsbæjar hefur komið fram að þegar kæranda hafi verið tilkynnt um afgreiðslu málsins frá 13. desember 2024 hafi láðst að senda með bréf byggingarfulltrúa frá 29. október s.á. Telur kærandi að með því hafi verið brotið á andmælarétti hans sem hafi leitt til þess að honum væri óljóst á hvaða grundvelli hin kærða ákvörðun hafi verið tekin. Þrátt fyrir þann ágalla á málsmeðferð verður þó ekki talið að kærandi hafi orðið fyrir réttarspjöllum, enda kom hann að kæru í máli þessu og fékk rökstuðning fyrir ákvörðuninni. Þá skal á það bent að í úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 88/2024, sem var sendur bæði kæranda og lögmanni hans 20. desember 2024, er greint frá umræddu bréfi og því sjónarmiði byggingarfulltrúa að kvisturinn sé bæði í ósamræmi við skipulag og samþykkta uppdrætti. Mátti kæranda því á þeim tíma vera kunnugt um hina kærðu ákvörðun og á hvaða grundvelli hún var tekin.
Í 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að stjórnvald geti afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði sem tilkynnt hefur verið aðila máls, þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðun er ógildanleg. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum er tekið fram um þetta ákvæði að leysa beri úr því hvort ákvörðun sé haldin ógildingarannarmarka eftir sömu sjónarmiðum og dómstólar geri.
Á svæðinu er í gildi deiliskipulag Lindahverfis, norðan Fífuhvammsvegar, frá árinu 1995. Samkvæmt skipulagsskilmálum er Múlalind 3 einbýlishús á einni hæð og er hámarksflatarmál hússins með bílgeymslu tilgreint 200 m2. Gerðar voru breytingar á skipulagi lóðarinnar árið 2001 þar sem heimiluð var stækkun á bílskúr og að reisa mætti viðbyggingu við austurhlið hússins. Þá var gerð önnur skipulagsbreytingin 2021 er fólst í því að heimila stækkun svala á suðurhlið hússins og að loka af rými undir svölunum. Af deiliskipulaginu og þeim breytingum sem gerðar hafa verið er ljóst að ekki er til að dreifa heimild í deiliskipulagi Lindahverfis fyrir gerð kvists á umræddum bílskúr.
Samkvæmt 11. gr. og 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er það skilyrði fyrir samþykki byggingaráforma og útgáfu byggingarleyfis að mannvirki og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu. Í þessu máli liggur fyrir að hinn umdeildi kvistur á bílskúr á lóð Múlalindar 3 er ekki í samræmi við deiliskipulag. Þar sem lögmælt skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfisins voru ekki fyrir hendi verður að telja ákvörðunina ógildanlega, en þar með voru skilyrði afturköllunar á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga jafnframt uppfyllt. Aftur á móti þykir tilefni til að gera athugasemd við þann rökstuðning byggingarfulltrúa í hinni kærðu ákvörðun að kærandi hafi byggt stærri kvist en samþykktur hafi verið. Telja verður að frávik frá samþykktum byggingaráformum geti ekki haft þýðingu fyrir lögmæti samþykktarinnar sjálfrar. Er byggingarfulltrúa veitt önnur úrræði í lögum nr. 160/2010 til að bregðast við óleyfisframkvæmdum.
Með hliðsjón af framangreindu verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 13. desember 2024 um að afturkalla byggingarleyfi fyrir kvisti á bílskúr á lóð nr. 3 við Múlalind.
