Mál nr. 5/2010.
Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998.
Ár 2010, mánudaginn 13. september, kom nefnd skv. 31. gr. l. nr. 7/1998 saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar að Lágmúla 7 í Reykjavík. Mætt voru Steinunn Guðbjartsdóttir, Gunnar Eydal og Guðrún Helga Brynleifsdóttir.
Fyrir var tekið mál nr. 5/2010 Íslenska gámafélagið ehf., Gufunesvegi, Reykjavík, hér eftir nefndur kærandi, gegn Grímsnes- og Grafningshreppi og Bláskógabyggð, Selfossi, hér eftir nefnd kærðu.
Í málinu er kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
I. Aðild kærumáls og kröfur
Með stjórnsýslukæru, dags 4. júní 2010, kærði Jóhann H. Hafsteinsson, hdl. f.h. Íslenska gámafélagsins ehf. únbogason HH hf. (hér eftir nefndur kærandi) lögmæti 5. gr. samþykkta um meðferð úrgangs sem sveitarfélögin Grímsnes- og Grafningshreppur og Bláskógabyggð (hér eftir nefnd kærðu) settu, frá 21. janúar 2010 um sorphirðufyrirkomulag í Bláskógabyggð og Grímsnes- og Grafningshreppi.
Er gerð sú krafa af hálfu kæranda að áskilnaður 5. gr. samþykktar nr. 36 frá 21. janúar 2010 um meðhöndlun úrgangs í Grímsnes- og Grafningshreppi, sem og samhljóða áskilnaður í 5. gr. samþykktar nr. 37 frá 21. janúar 2010, um meðhöndlun úrgangs í Bláskógabyggð, þess efnis að óski húsráðandi frístundarhúss eftir því að hafa grunneiningu sorpíláta skuli hann gera samkomulag um slíka einingu við þjónustuverktaka, verði lýstir ólögmætir.
Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:
1. Stjórnsýslukæra dags. 4. júní 2010.
2. Athugasemdir kærðu dags. 13. júlí 2010.
3. Athugasemdir kæranda dags. 5. ágúst 2010.
Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.
II. Málsmeðferð
Framangreind kæra barst úrskurðarnefnd þann 8. júní 2010. Kæruheimild er í 39. gr. laga um meðhöndlun úrgangs nr. 55/2003, sbr. 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998.
III. Málsatvik
Í mars 2009 fóru Bláskógabyggð og Grímsnes- og Grafningshreppur í sameiginlegt útboð um sorphirðu í sveitarfélögunum. Á grundvelli útboðsins sömdu sveitarfélögin við Gámaþjónustuna hf. um að annast sorphirðu í sveitarfélögunum og á grundvelli þess samnings voru samþykktir nr. 36 og 37 frá 21. janúar 2010 gefnar út um breytt sorphirðufyrirkomulag á svæðinu. Í hinum nýju samþykktum var sett inn ákvæði 5. gr. sem er þess efnis að eigendum frístundahúsa er gert skylt að semja við Gámaþjónustuna, óski þeir eftir aukinni sorpþjónustu. Í kjölfar kynningar á breyttu sorphirðufyrirkomulagi sendi kærandi erindi til kærðu dags. 4. nóvember 2009 þar sem óskað var eftir skýringum á inntaki 5. gr., þ.e. hverjum væri heimilt að veita eigendum frístundahúsa „aukna þjónustu.“ Forsvarsmenn kæranda voru boðaðir á fund með kærðu þann 16. desember 2009 þar sem tilkynnt var að hið nýja fyrirkomulag sorphreinsunarmála væri þannig háttað að öðrum en Gámaþjónustunni hf. væri ekki heimilt að veita eigendum frístundahúsa „aukna þjónustu.“
Kærandi sendi fulltrúum kærðu erindi þar sem þess var krafist að breyting yrði gerð á nýju fyrirkomulagi sorphirðumála í sveitarfélögunum þar sem það útilokaði kæranda frá því að þjónusta eigendur frístundabyggða. Kæranda barst ekki svar kröfu sinni.
Með stjórnsýslukæru dags. 4. júní 2010 kærði kærandi framangreinda ákvörðun um sorphirðu til úrskurðarnefndar um hollustuhætti og mengunarvarnir.
Kærðu var með bréfi dags. 8. júní 2010 gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau 13. júlí 2010.
Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum kærðu með bréfi dags. 15. júlí 2010 og bárust athugasemdir þann 9. ágúst sl.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi byggir kröfu sína í fyrsta lagi á orðalagi 5. mgr. 4. gr. laga um meðhöndlun úrgangs nr. 55/2003. Þar segir að sveitarstjórn skuli ákveða fyrirkomulag söfnunar á heimilis- og rekstrarúrgangi í sveitarfélaginu. Þar segir ennfremur að sveitarfélag beri ábyrgð á flutningi heimilisúrgangs til söfnunar- og móttökustöðva og á það einnig að sjá til þess að starfræktar séu móttöku- og söfnunarstöðvar fyrir úrgang. Í 3. ml. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003 segir að sveitarstjórn sé heimilt að setja sveitarfélaginu sérstaka samþykkt þar sem tilgreind eru atriði um meðhöndlun úrgangs umfram það sem kveðið er á um í lögum nr. 55/2003 og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Kærandi bendir á að orðalag 3. ml. 5. mgr. 4. gr. laganna kveði á um heimild fyrir kærða til að setja sérstaka samþykkt þar sem heimilt sé að setja skyldur um flokkun á úrgangi og önnur sambærileg atriði. Lagaákvæðið heimili kærðu ekki að setja eins íþyngjandi ákvæði og 5. gr. samþykkta nr. 36 og 37/2010 er.
Kærandi bendir á að kærðu sé skylt að safna heimils- og rekstrarúrgangi skv. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003 og því beri kærða að hafa söfnunar- og móttökustöðvar opnar sem taki við öllum úrgangi sem fellur til í sveitarfélaginu, þar sem söfnun á úrgangi er hluti af meðhöndlun úrgangs, sbr. skilgreiningu í 3. gr. laga nr. 55/2003 og 3. gr. reglugerðar um meðhöndlun úrgangs nr. 737/2003. Ákvæði 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003 leggur skyldur á kærðu um að hafa fyrir hendi lausn fyrir alla þá er búa á svæðinu til að losa sig við úrgang, en sé ekki skylt að kveða nánar um hverjum sé heimilt að veita sorphirðuþjónustu. Kærandi telur að orðalag 4. gr. laga nr. 55/2003 nái aðeins yfir heimilisúrgang en ekki annars konar úrgangs, þ.e. úrgang sem fellur til frá frístundahúsum eða öðrum aðilum. Kærandi vísar til orðalags í skilgreiningu 3. gr. laga nr. 55/2003 á hugtakinu heimilisúrgangur með áherslu á orðið heimili.
Kærandi vísar einnig til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 55/2003 og 6. gr. reglugerðar nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs þar sem komi fram að kærðu sé skylt að hafa starfræktar móttöku- og söfnunarstöðvar fyrir heimilisúrgang sem falli til í sveitarfélaginu. Kærðu ber því skylda til að flytja úrgang og tæma reglulega sorpílát frá heimilum á svæðinu. Kærandi telur því fullljóst að verulegur munur sé á skyldum kærðu annars vegar gagnvart eigendum frístundahúsa og hins vegar eigendum íbúðarhúsa í sveitarfélögunum. Kærandi bendir í því samhengi á orðalag 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003 þar sem skýrt sé kveðið á um mismunandi skyldur kærðu í sorphirðumálum. Að mati kæranda felst munurinn í því hvort fyrir hendi sé heimilissorp eða annað sorp, svo sem frá rekstaraðilum eða eigendum frístundahúsa en kærandi telur að 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003 leggi aðeins skyldur á kærðu þegar kemur að sorpi frá heimilum. Varðandi heimilisúrgang er kærða skylt að sjá til þess að heimilissorp sé sótt, flokkað, flutt og urðað með fullnægjandi hætti. Kærandi telur að kærðu sé aðeins skylt að sjá til þess að starfræktar séu söfnunar- og móttökustöðvar fyrir annað sorp, t.a.m. sorp frá frístundabyggð. Kærandi telur að kærðu beri að gera afdráttarlausan greinarmun á ráðstöfunum, samþykktum, skipulagi og öðrum aðgerðum varðandi sorp, allt eftir því hvort um sé að ræða heimilissorp eða annað sorp.
Kærandi telur að heimildir kærðu til að setja sérstaka samþykkt um meðhöndlun á sorpi, umfram það sem kveðið er á um í lögum nr. 55/2003 og reglugerðum settum skv. þeim, sé háð takmörkunum eins og 3. ml. 5. mgr. 4. gr. laganna kveður á um. Þar segir að kærða sé heimilt að setja í sérstaka samþykkt ákvæði um flokkun á úrgangi og önnur sambærileg atriði. Kærandi bendir á að 5. gr. samþykkta nr. 36 og nr. 37 frá 21. janúar 2010 um meðhöndlun sorps á svæðinu, sé ekki í samræmi við orðalag 3. ml. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003. Kærandi telur að kærðu sé óheimilt að setja inn ákvæði sem takmarkar sorpþjónustu við einn aðila, það gangi lengra en 4. gr. laga nr. 55/2003 kveði á um. Kærandi telur framangreint einnig vera í andstöðu við lögmætisreglu stjórnsýsluréttar og ákvæðið því ólögmætt.
Kærandi bendir á að einstaklingum og lögaðilum eigi að vera frjálst að velja sér viðsemjanda svo lengi sem hann hafi tilskilin leyfi til að framkvæma viðkomandi þjónustu en framangreint leiðir af meginreglu samningaréttar um samningsfrelsi. Íhlutun kærðu, sem samþykktir kærðu fela í sér, snerta fjárhagslega hagsmuni kæranda að verulegu leyti, þar sem félaginu eru settar skorður við því að veita ákveðna þjónustu og þannig útilokað af sorphirðumarkaði í frístundabyggðum viðkomandi sveitarfélaga. Þar sem 5. gr. samþykkta nr. 36 og 37 frá 21. janúar 2010 ganga svo langt og án þess að hafa viðhlítandi lagastoð eru þær ólögmætar. Kærandi bendir á að eigendum frístundahúsa sé frjálst að velja þessa svokölluðu „aukna þjónustu“ og bera allan kostnað ef sú þjónusta verði fyrir valinu. Kærandi telur alveg ljóst að ekki sé fyrir hendi lagastoð fyrir kærða að skylda eigendur frístundahúsa til að semja við ákveðinn aðila ef valkvæð þjónusta er valin. Kærandi telur að eðlilegra hefði verið að hafa ákvæði 5. gr. samþykktanna efnislega eins og ákvæði 6. gr. þeirra, en þar segir að heimilt sé að velja hvort viðkomandi semji við Gámaþjónustuna hf., kæranda, eða einhvern annan aðila á sorphirðumarkaði. Þrátt fyrir að um eins þjónustu sé að ræða er eigendum frístundahúsa óheimilt að semja við kæranda um sorphirðu.
Kærandi byggir ennfremur á því að með setningu 5. gr. samþykkta nr. 36 og 37 frá 21. janúar 2010 sé kærði að brjóta gegn atvinnufrelsi kæranda sem á sér stoð í 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Kærandi bendir á að skv. framangreindu stjórnarskrárákvæði sé öllum heimilt að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa og aðeins sé heimilt að takmarka þann rétt með lagasetningu og aðeins ef almannahagsmunir krefjast þess. Kærandi telur að samþykktir kærðu séu ekki með skýra og afdráttarlausa lagareglu eins og 75. gr. stjórnarskrár Íslands gerir að skilyrði, en lög nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs fela ekki í sér heimild til handa kærðu til að skerða atvinnufrelsi kæranda með eins alvarlegum hætti og hér um ræðir.
Kærandi telur því að kærðu hafi farið út fyrir valdheimildir sínar með því að setja áskilnað í 5. gr. samþykkta nr. 36 og 37 frá 21. janúar 2010, þess efnis að öllum eigendum frístundahúsa sé skylt að semja við Gámaþjónustuna hf. um aukna sorpþjónustu. Kærandi telur að umræddur áskilnaður sé ólögmætur og brjóti í bága við rétt kæranda til að veita sorphirðuþjónustu. Kærandi vísar til þeirrar reglu sem viðurkennd sé í íslenskum rétti, að virða beri stjórnvaldsfyrirmæli að vettugi sem skortir lagastoð eða ganga í berhögg við ákvæði settra laga. Samþykktir sem takmarka réttindi kæranda til að veita þjónustu, þrátt fyrir að hafa öll áskilin réttindi til að veita slíka þjónustu, hvar sem er á landinu, eru með ólögmætum hætti að brjóta gegn lögvörðum atvinnurétti kæranda.
Í athugasemdum kæranda kemur fram að öllum málsástæðum í greinargerð kærðu sé hafnað.
Kærandi mótmælir alfarið rökstuðningi kærðu þess efnis að úrgangur frá frístundahúsum teljist til heimilisúrgangs í skilningi laga nr. 55/2003. Kærandi bendir á að „heimilisúrgangur“ sé sérstaklega skilgreindur í 3. gr. laganna og 3. gr. reglugerðar nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs. Kærandi fellst ekki á þá túlkun kærðu að heimilisúrgangur, eins og hann sé berlega skilgreindur í lögnum, sé samskonar úrgangur og sá sem kemur frá frístundahúsum. Kærandi telur að skilgreining laga nr. 55/2003 á hugtakinu heimilisúrgangur sé til að lesandinn geti glöggvað sig á því hvaða úrgangur komi almennt frá heimilum. Kærandi telur að uppruni úrgangsins skipti máli en lög nr. 55/2003 gera greinarmun á heimilisúrgangi, rekstrarúrgangi og landbúnaðarúrgangi og byggir kærandi framangreint á athugasemdum við einstakar greinar frumvarps er síðar varð að lögum nr. 55/2003. Þar kemur fram í umfjöllun um 3. gr. laganna að úrgangur sé flokkaður, m.a. eftir uppruna í heimilisúrgang, rekstrarúrgang, landbúnaðarúrgang, byggingarúrgang og hreinsunarúrgang. Kærandi telur því, bæði af orðanna hljóðan og skilgreiningu hugtaksins „heimilisúrgangur“, að átt sé við úrgang sem komi frá heimili. Kærandi vísar til þess að heimili sé staður þar sem búið sé að staðaldri en frístundahúsnæði sé á hinn bóginn skv. almennum málskilningi, sumarhús eða samskonar athvarf þar sem einstaklingar dvelja í frístundum sínum, ekki að staðaldri eins og á við um varanleg heimili.
Kærandi ítrekar að kærðu sé skylt að sjá um móttöku, flutning og urðun heimilissorps, sbr. 1. og 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 737/2003, en hvað varðar annars konar sorp eins og sorp frá frístundahúsum sé kærðu aðeins skylt að hafa starfræktar móttöku- og söfnunarstöðvar. Framangreint endurspeglast í raunverulegri sorpframkvæmd þar sem eigendum íbúðarhúsa sé skylt að greiða fyrir auka þjónustu en slík þjónusta sé valkvæð fyrir eigendur frístundahúsa. Kærandi vísar einnig til kafla 1.2 í verklýsingu í útboðsgögnum en þar segir að verktaka sé skylt að tæma ílát fyrir sorp við íbúðarhúsnæði í sveitarfélögunum en frístundasvæði geti fengið ílát undir sorp og endurvinnanlegan úrgang. Kærandi telur af framangreindu að kærðu sé ljóst hverjar skyldur hvíli á sveitarfélaginu í sorphirðumálum og að þeim sé óskylt að skipta sér af sorphirðumálum á frístundasvæðum.
Kærandi telur það alveg ljóst að kærðu sé ekki skylt að sjá um reglulega losun og flutning á sorpi frá frístundabyggð eins og skylt sé með heimilisúrgang frá heimilum í sveitarfélaginu ella væri sú þjónusta ekki valkvæð eins og raun ber vitni. Kærandi ítrekar þá skoðun sína að setning samþykkta nr. 36 og 37 frá 21. janúar 2010 séu ólögmætar þar sem þau skortir viðhlítandi lagastoð m.v.t. lögmætisreglu stjórnsýsluréttar.
Kærandi hafnar alfarið þeirri skoðun kærðu að sveitarfélaginu hafi verið heimilt að setja samþykktir nr. 36 og 37 frá 21. janúar 2010 á grundvelli 3. ml. 4. mgr. 5. gr. laga nr. 55/2003 þar sem ákvæðið sæti ekki sérstökum takmörkunum. Kærandi telur þvert á móti að ákvæðið innihaldi takmörkun á því hvað sérstakar samþykktir megi innihalda. Í ákvæðinu segir að heimilt sé að kveða á um skyldu einstaklinga og lögaðila til að flokka úrgang og sambærileg atriði. Að mati kæranda felur 3. ml. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003 ekki í sér heimild fyrir kærða til að setja svo íþyngjandi takamarkanir eins og gert var í 5. gr. samþykktanna sem mál þetta snýst um.
Kærandi vill að lokum benda á að samþykktir kærðu leiði til einokunar á sorphirðumarkaði fyrir frístundahús en einokun sé með öllu óheimil á frjálsum markaði þar sem ríkja skuli frjálst val um stofnun viðskipta og hvert þeim viðskiptum sé beint hverju sinni.
Kærandi ítrekar að lokum gerðar kröfur.
V. Málsástæður og rök kærðu
Kærðu krefjast þess að öllum kröfum kæranda verði hafnað.
Kærðu byggja á því að kærðu sé skylt að annast söfnun og alla aðra meðhöndlun á heimilisúrgangi sem falli til innan sveitarfélagsins, sbr. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003. Kærðu sé, samkvæmt lagaákvæðinu, rétt og skylt að ákveða á eigin spýtur með hvaða hætti söfnun heimilis- og rekstrarúrgangs skuli fara fram. Kærðu telja það koma skýrt fram í orðalagi 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs að kærðu sé heimilt að ákveða hvernig heimilisúrgangur sé meðhöndlaður með því að setja sérstakar samþykktir þess efnis, sbr. 3. ml. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003.
Kærðu benda á 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs en þar segir að sveitastjórn skuli ákveða fyrirkomulag söfnunar á heimilisúrgangi í sveitarfélaginu. Kærðu telja að samkvæmt ákvæðinu sé kærðu bæði falið vald og ábyrgð til að kveða á um fyrirkomulag söfnunar og flutnings á heimilisúrgangi innan sveitarfélagsins. Kærandi byggir kröfugerð sína á því að úrgangur frá frístundaheimilum sé í eðli sínu sá sami og úrgangur frá frístundabyggð eins og hugtakið sé skilgreint í 3. gr. laga nr. 55/2003. Kærðu eru ósammála þeirri skoðun kæranda að sorp frá frístundahúsum sé annars konar sorp en heimilissorp og lögbundnar skyldur sveitarfélaganna séu þar af leiðandi aðrar hvað varðar úrgang frá frístundabyggð. Kærðu benda á 3. gr. laga nr. 55/2003 þar sem heimilisúrgangur er skilgreindur sem úrgangur frá heimilum, t.d. matarleifar, pappír, pappi, plast, garðúrgangur, gler, timbur, málmar og samskonar leifar frá rekstraraðilum o.þ.h. Kærðu telja alveg ljóst að úrgangur frá frístundabyggð sé í eðli sínu sá sami og heimilisúrgangur. Kærðu telja því að úrgangur sem falli frá frístundahúsi sé heimilisúrgangur í skilningi laga nr. 55/2003 og benda á að hugtökin landbúnaðarúrgangur og sóttmengaður úrgangur séu sérstaklega skilgreind á annan hátt í 3. gr.laga nr. 55/2003 og 3. gr. reglugerðar nr. 737/2003 þar sem um eðlisólíkan úrgang sé að ræða.
Kærðu telja að full lagaheimild hafi verið fyrir setningu og inntaki 5. gr. samþykkta um meðhöndlun úrgangs þar sem kærðu er heimilt að ráða sjálfir fyrirkomulagi á sorphirðu innan sveitarfélagsins á grundvelli 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 sem og 7. gr. sveitastjórnarlaga nr. 45/1998. Kærðu telja ennfremur að lagaheimild sé fyrir hendi fyrir setningu samþykkta og hana sé að finna í 4. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Kærðu benda á að lagaákvæðið banni ekki kærðu að semja sérstaklega við ákveðinn þjónustuaðila um fyrirkomulag sorphirðumála þar sem heimilt sé að setja í sérstaka samþykkt ákvæði um meðhöndlun á úrgangi sem m.a. eru flutningur, flokkun, geymsla og pökkun úrgangs. Með vísan til þess hafna kærðu þeim málsástæðum kæranda að samþykkt nr. 36 og 37 um meðhöndlun úrgangs frá 21. janúar 2010 hafi skort lagastoð.
Kærðu ítreka kröfur sínar og krefjast þess að öllum kröfum kæranda verði hafnað.
VI. Álit og niðurstaða úrskurðarnefndar
Ágreiningur málsins er í hnotskurn hvort kærðu hafi verið heimilt að setja íþyngjandi ákvæði í 5. gr. samþykktar um meðferð úrgangs nr. 36 og 37 frá 21. janúar 2010, þess efnis að eigendum frístundahúsa í sveitarfélaginu sé gert að semja við ákveðinn þjónustuverktaka um valkvæða þjónustu fyrir úrgang. Krefst kærandi þess að ákvæðið verði úrskurðað ólögmætt.
Kæruheimild til úrskurðarnefndar um hollustuhætti og mengunarvarnar er að finna í 31. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir sem og 1. mgr. 39. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Þar segir að rísi ágreiningur um framkvæmd laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim eða samþykkta sveitarfélaga eða ákvarðanir yfirvalda sé heimilt að vísa málinu til úrskurðarnefndar samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir.
Lög um meðhöndlun úrgangs nr. 55/2003 hafa það að markmiði að stuðla að því að meðhöndlun úrgangs valdi sem minnstum óæskilegum áhrifum á umhverfið, sbr. 1. gr. laganna. Reglugerð nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs er sett með stoð í 4. og 5. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og hefur sama markmið og lög nr. 55/2003. Reglur nr. 36 og 37 frá 21. janúar 2010 um meðhöndlun úrgangs í Grímsnes- og Grafningshreppi og Bláskógabyggð eru settar með stoð í 3. ml. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003, sbr. 25. gr. laga nr. 7/1998, og voru samþykktar af Umhverfisráðuneytinu þann 21. janúar 2010.
Í 4. gr. laga nr. 55/2003 er fjallað um stjórnsýslu sveitarfélaga í tengslum við meðhöndlun á úrgangi sem fellur til innan þeirra. Í 5. mgr. 4. gr. laganna segir að kærðu sé skylt að sjá um söfnun á heimilis- og rekstrarúrgangi í sveitarfélaginu og kveður lagaákvæðið einnig á um að kærðu beri ábyrgð á því að heimilisúrgangur sé fluttur á móttöku- og söfnunarstöðvar fyrir úrgang. Kærðu beri einnig ábyrgð á því að móttöku- og söfnunarstöðvar fyrir úrgang séu opnar. Af framangreindu er ljóst að kærðu er skylt að lögum að sjá um að úrgangur sem fellur til innan sveitarfélaganna sé safnað saman og úrgangurinn fluttur á móttöku- og söfnunarstöðvar fyrir úrgang. Með því að skylda kærða til að sjá um söfnun og flutning úrgangs er komið í veg fyrir að sorp og úrgangur hafi mengandi áhrif á umhverfið. Framangreint er því í samræmi við markmið laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs, að úrgangur valdi sem minnstum óæskilegum áhrifum á umhverfið og mengi ekki jarðveg, vatn, loft eða lag. Með því að setja sér verklagsreglur um sorp sem fellur til innan sveitarfélaganna með sérstökum samþykktum nr. 36 og 37/2010 um meðhöndlum úrgangs, voru kærðu að uppfylla þá skyldu sem 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003 leggur á kærðu.
Kærandi kveður kærðu ekki hafa verið heimilt að lögum að semja við ákveðinn þjónustuverktaka um meðhöndlun á úrgangi sem fellur til innan sveitarfélagsins og útiloka þar með kæranda frá sorphirðumarkaði. Í athugasemdum með 4. gr. laga nr. 55/2003 er nánar fjallað um heimildir kærðu í þessum efnum, þ.e. hvort kærðu hafi verið heimilt að fela einkaaðila meðferð á úrgangi sem fellur til innan sveitarfélagsins. Í athugasemdunum kemur fram að kærðu sé heimilt að velja þær leiðir sem séu að mati kærðu hagkvæmastar við meðferð á úrgangi og sé heimilt að semja við einkaaðila um meðferð á úrgangi, m.a. um flutning á heimilisúrgangi til söfnunar- og móttökustöðva. Af framangreindu er ljóst að kærðu hafa heimild til að gera samninga við einkaaðila um meðhöndlun á heimilisúrgangi sem fellur til í sveitarfélaginu. Telja verður að frístundahús séu innan marka sveitarfélaga kærðu, og er kærðu því heimilt að velja hvaða leið sé hagkvæmust þegar kemur að meðhöndlun á úrgangi frá frístundabyggð. Kærandi telur að úrgangur frá frístundabyggð sé annars konar úrgangur en heimilisúrgangur eins og hann sé skilgreindur í 3. gr. laga nr. 55/2003 sem matarleifar, pappír, pappi, garðúrgangur o.þ.h. Ekki er unnt að fallast á með kæranda að úrgangur frá frístundabyggð sé annars konar úrgangur en matarleifar, pappír, pappi, og garðúrgangur o.þ.h. úrgangur. Verður að telja að ef það hefði verið vilji löggjafans að greina á milli úrgangs sem fellur frá frístundabyggð og þeim sem fellur til frá heimilum, hefði úrgangur frá frístundabyggð verið sérstaklega skilgreindur í 3. gr. laga nr. 55/2003, þar sem skilgreining á hugtakinu úrgangur í lögunum er mismunandi eftir uppruna og eðli hans.
Kærandi kveður kærðu hafa brotið gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins með því að setja íþyngjandi ákvæði í 5. gr. samþykkta nr. 36 og 37/2010 um meðhöndlun úrgangs í sveitarfélögunum Grímsnes- og Grafningshreppi og Bláskógarbyggð. Í 3. ml. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003 er kveðið á um heimild til handa kærðu til að setja sérstaka samþykkt um meðhöndlun úrgangs. Í ákvæðinu er einnig kveðið á um hvað sé heimilt að setja í samþykktina en ekki er kveðið sérstaklega á um hvað sé bannað að setja í slíkar samþykktir, enda hafa sveitarfélög rúmar valdheimildir til að ráða málefnum sínum sjálf en mega ekki ganga þvert á sett lög. Í 3. ml. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003 segir að samþykktir um meðhöndlun á úrgangi megi kveða á um flokkun úrgangs og annars konar meðhöndlun á úrgangi, sem ekki sé kveðið sérstaklega á um í lögunum. Í 3. gr. laga nr. 55/2003 sé hugtakið meðhöndlun á úrgangi skilgreint sem hvers konar söfnun, geymsla, böggun, flokkun, flutningur, endurnýting, endurnotkun, pökkun og förgun úrgangs. Af framangreindu er ljóst að kærðu er heimilt að setja sérstakar samþykktir um meðhöndlun á úrgangi, n.t.t. um flutning, geymslu, söfnun, pökkun eða förgun úrgangs sem fellur til innan sveitarfélagana. Er því ekki unnt að fallast á að samþykktir kærðu og ákvæði þeirra hafi skort lagastoð þar sem samþykktin á stoð í 4. gr. laga nr. 55/2003 sem og 25. gr. laga nr. 7/1998.
Kærandi taldi einnig að kærðu hefði verið óheimilt að setja íþyngjandi ákvæði í 5. gr. samþykkta nr. 36 og 37/2010 þar sem ákvæðin útiloki kæranda frá sorphirðumarkaði. Kærðu eru sveitarfélög sem almennt er, á grundvelli sjálfsákvörðunarréttar sveitafélaga, játað svigrúm í störfum sínum og ákvarðanatöku í málefnum sem þeim er falið í lögum að annast. Í 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 segir að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða og í 7. gr. laga nr. 45/1998 segir að kærðu sé skylt að annast þau verkefni sem þeim séu falin að lögum. Lög nr. 55/2003 gera kærða skylt að annast alla meðferð á úrgangi sem fellur til innan sveitarfélaganna og að meðhöndlun hans sé í samræmi við lög nr. 55/2003. Á grundvelli þeirra valdheimilda sem kærðu eru falin í 78. gr. stjórnarskrár Íslands verður að telja að kærðu hafi verið heimilt að ákveða efni og inntak 5. gr. samþykkta um meðferð úrgangs, og verið heimilt að semja við ákveðinn þjónustuverktaka til að annast meðferð á úrgangi á grundvelli 4. gr. laga nr. 55/2003, 7. gr. laga nr. 45/1998 og 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrár Íslands.
Af öllu framangreindu er ljóst að kærðu bera lagalega skyldu til að annast alla framkvæmd á sorphirðu sem fellur til innan sveitarfélaganna. Til að framfylgja lagalegri skyldu sinni er kærða heimilt að setja sérstaka samþykkt um meðferð úrgangs á grundvelli 3. ml. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003 og hafa samþykktir nr. 36 og 37/2010 frá 21. janúar 2010 því lagastoð. Hvað varðar efni og inntak 5. gr. samþykkta kærðu um meðhöndlun úrgangs, þá er kærðu heimilt að ákveða efni og inntak samþykkta um meðferð úrgangs og er heimilt að lögum að semja við einkaaðila um meðhöndlun á úrgangi, eftir því hvað er hentugast að mati kærðu hverju sinni. Á grundvelli sjálfsákvörðunarréttar kærðu verður ekki talið að kærðu hafi verið óheimilt að ákveða inntak 5. gr. samþykkta nr. 36 og 37/2010 frá 21. janúar 2010 og hafi með því farið út fyrir valdheimildir sínar. Samþykktirnar og ákvæði 5. gr. þeirra verða ekki talin vera í beinni andstöðu við lög nr. 55/2003. Er því ekki unnt að fallast á kröfur kæranda og ber að fallast á kröfur kærðu.
Hvað varðar þær málsástæður kæranda að ákvæði 5. gr. samþykkta nr. 36/2010 um meðhöndlun á úrgangi í Grímsnes- og Grafningshreppi og 5. gr. samþykktar nr. 37/2010 um meðhöndlun á úrgangi í Bláskógabyggð takmarki aðgang kæranda að sorphirðumarkaði, og þar af leiðandi rétt kæranda til að stunda atvinnustarfsemi sína og ýti undir einokun, þá fellur sú málsástæða í eðli sínu ekki undir úrskurðarvald úrskurðarnefndar um hollustuhætti og mengunarvarnir og verður því ekki fjallað frekar um þær málsástæður.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda.
Date: 9/28/10
