48/2021 Furugerði

Árið 2021, föstudaginn 15. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 48/2021, kæra á ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 2. febrúar 2021 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Espigerðis vegna lóðarinnar nr. 23 við Furugerði.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. apríl 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur, Furugerði 12, Reykjavík, þá ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 2. febrúar 2021 að samþykkja breytingu á deili­skipulagi Espigerðis vegna lóðarinnar nr. 23 við Furugerði. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 3. júní 2021.

Málavextir: Mál þetta hefur áður komið til kasta úrskurðarnefndarinnar. Hinn 28. nóvember 2019 samþykkti borgarráð Reykjavíkur breytingu á deiliskipulagi Espigerðis vegna umræddrar lóðar og var þeirri ákvörðun skotið til úrskurðarnefndarinnar með kröfu um ógildingu hennar. Með úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 11/2020, uppkveðnum 20. maí 2020, var málinu vísað frá þar sem auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins var ekki birt í B-deild Stjórnar­tíðinda innan árs frá því athugasemdafresti tillögu til deiliskipulagsins lauk og það því ógilt skv. 2. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Hinn 12. ágúst 2020 samþykkti skipulags- og samgönguráð á ný að auglýsa tillögu um breyt­ingu á deiliskipulagi Espigerðis vegna lóðarinnar nr. 23 við Furugerði. Í tillögunni fólst aðallega að fjarlægja núverandi mannvirki og koma fyrir 30 íbúðum í húsum á lóðinni. Borgarráð samþykkti tillöguna til auglýsingar á fundi 20. s.m. og vísaði henni til endanlegrar afgreiðslu borgarstjórnar, sem samþykkti þá afgreiðslu á fundi 1. september s.á. Deiliskipulagstillagan var auglýst með athugasemdafresti frá 16. s.m. til og með 28. október s.á. Athugasemdir bárust á kynningartíma, þ. á m. frá kærendum. Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 11. janúar 2021, var tekin afstaða til framkominna athugasemda.

Á fundi skipulags- og samgönguráðs 13. janúar 2021 var deiliskipulagsbreytingin samþykkt og vísað til borgarráðs, sem samþykkti hana á fundi 21. s.m. Borgarstjórn samþykkti tillöguna 2. febrúar s.á. og var hún send Skipulagsstofnun til lögboðinnar meðferðar. Í bréfi sínu, dags. 3. mars 2021, gerði stofnunin ekki athugasemdir við birtingu auglýsingar deiliskipulags­breytingarinnar og tók hún gildi með slíkri birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 16. mars 2021.

Samhliða umræddri deiliskipulagsbreytingu voru gerðar breytingar á Aðalskipulagi Reykja­víkurborgar 2010-2030. Skipulagsstofnun samþykkti breytinguna 11. mars 2021 og tók hún gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 12. s.m.

Málsrök kærenda: Kærendur telja deiliskipulagið og undirbúning þess fara í bága við aðal­skipulag, sem og ákvæði skipulagslaga og stjórnsýslulaga. Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé lóðin að Furugerði 23 á skilgreindu íbúðarsvæði, ÍB33, og fjarri þeim svæðum sem í aðalskipulaginu séu skilgreind sem helstu byggingarsvæði vestan Elliðaáa á gildistíma skipulagsins. Fyrir nýjustu breytingu á aðalskipulaginu hafi eftirfarandi komið fram: „Svæðið er að mestu fullbyggt og fastmótað. Möguleiki er á lítilsháttar þéttingu íbúðarbyggðar (4-6 íbúðir) við Furugerði, næst Bústaðavegi (Gróðrarstöðin Grænahlíð).“ Með því að tilgreina lóðina að Furugerði 23 og mögulegt byggingarmagn sérstaklega í greinargerð aðalskipulagsins hafi réttmætar væntingar verið skapaðar hjá nágrönnum lóðarinnar um hvert yrði leyfilegt byggingarmagn á lóðinni við útfærslu deiliskipulags. Þótt gerðar hafi verið breytingar á aðal­skipulagi Reykjavíkurborgar sem nái til Furugerðis 23 telji kærendur enn að deiliskipulagið fari í bága við ákvæði aðalskipulags og réttmætar væntingar þeirra.

Í aðalskipulagi Reykjavíkurborgar sé bindandi rammi um það hvernig heimilt sé að standa að þéttingu byggðar á minni þéttingarreitum. Kveðið sé á um að hverfisskipulag sé nauðsynlegur undanfari þéttingar byggðar í deiliskipulagi. Þar sem ekkert hverfisskipulag liggi fyrir hafi kröfur aðalskipulagsins um málsmeðferð vegna þéttingar byggðar ekki verið uppfylltar. Þá geri aðalskipulagið kröfu um að slík uppbygging komi ekki niður á lífsgæðum í hverfunum. Þessi áskilnaður hafi ekki heldur verið uppfylltur.

Skipulagsáætlanir verði að uppfylla öll skilyrði viðeigandi laga og reglugerða sem settar séu til verndar heilsu fólks og umhverfis. Í 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga sé við gerð skipulagsáætlana gerð krafa um að gera skuli grein fyrir áhrifum áætlunarinnar og einstakra stefnumiða hennar á umhverfið. Markmið skipulagslaga komi fram í 1. gr. laganna og ráðist lögmæti skipulag­sáætlana m.a. af því hvort þau markmið séu uppfyllt. Samþykkt deiliskipulag fyrir Furugerði 23 uppfylli á engan hátt markmið a-liðar 1. gr. skipulagslaga um að heilbrigði landsmanna og öryggi sé haft að leiðarljósi og b-liðar nefnds lagaákvæðis um að skipulagsáætlanir skuli stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða. Ítarlegar málsmeðferðarreglur séu í skipulagslögum sem byggi á meginreglum stjórnsýsluréttarins um málsmeðferð, svo sem rannsóknarreglunni, andmælareglunni og upplýsingarétti málsaðila. Málsmeðferð Reykja­víkur­borgar við undirbúning deiliskipulagsbreytingarinnar hafi verið verulega áfátt og falið í sér brot á framangreindum ákvæðum.

Furugerði sé svo þröng gata að aðeins sé rými fyrir örmjóa gangstétt öðrum megin götunnar en hinum megin séu bílastæði að mestu í séreign. Leið margra liggi um götuna þar sem grunnskóli og leikskóli séu í næsta nágrenni. Íbúar við götuna séu þegar margir, bílastæði fá og viðvarandi bílastæðaskortur. Aðgengi frá götunni sé því erfitt og mikil slysahætta sökum þrengsla og skerts útsýnis. Gatan þoli engan veginn þá auknu umferð sem fylgja muni 30 íbúða viðbót innst í henni. Ekki hafi farið fram formlegt samgöngumat vegna uppbyggingarinnar, en áætlað sé að umferð um Furugerði aukist um 20-30%. Sé því haldið fram að það sé ekki mikil aukning, en gatan geti ekki tekið við meiri umferð en sé nú þegar um hana. Mat borgaryfirvalda um aukna umferð sé órökstutt. Deiliskipulagsbreytingin geri ráð fyrir að bílakjallari fyrir ný hús verði við Furugerði og því megi búast við að meginþungi umferðarinnar fari þar um með tilheyrandi ónæði, mengun og aukinni slysahættu. Breytingin sé ávísun á alvarlegt ástand í þegar erfiðum bílastæðamálum við götuna. Hlutfall bílastæða við Furugerði 23 verði eftir deiliskipulags­breytinguna 0,75-1 bílastæði á íbúð. Ekki liggi fyrir hvar hægt verði að leggja öllum þeim bílum sem komi til með að tilheyra íbúum að Furugerði 23 eða koma til með að vera þar gestkomandi. Augljóst sé að innst í götunni verði ófremdarástand sem muni ekki síst bitna á kærendum. Vanræksla á því að gera greiningu á áhrifum deiliskipulagsbreytingarinnar á umferð um götuna sé brot á 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga og rannsóknarreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. einnig gr. 5.4.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Skipulagsstofnun hafi séð ástæðu til að benda Reykjavíkurborg á þessa skyldu sína í bréfi, dags. 20. september 2019, en sú ábending hafi verið að engu höfð af hálfu borgarinnar.

Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 28. maí 2018, komi fram að æskilegra væri að fyrirhuguð íbúðarhús stæðu fjær Bústaðavegi vegna loftmengunar frá umferð, einkum svifryks­mengunar. Í seinni umsögn eftirlitsins, dags. 21. október 2020, sé aftur varað við aukinni mengun á þessu svæði. Engin önnur gögn hafi verið lögð fram sem feli í sér mat á því hvort ákvæði laga og reglugerðar um hámarksgildi loftmengunar fyrir íbúðarsvæði yrðu uppfyllt. Deiliskipulagstillagan hafi tekið breytingum eftir að fyrri umsögn heilbrigðiseftirlitsins hafi verið veitt. Hafi fyrirhugaðar byggingar á lóðinni verið færðar enn nær Bústaðavegi með tilheyrandi neikvæðum áhrifum á loftgæði og hljóðvist fyrir íbúðir að Furugerði 23. Heimild til byggingar 30 íbúða samkvæmt deiliskipulagsbreytingunni, með tilheyrandi umhverfisáhrifum og neikvæðum áhrifum á lífsgæði íbúa, fari í bága við gildandi ákvæði aðalskipulags Reykjavíkurborgar og sé þar með brot gegn 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga.

Samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða skuli við skipulagsgerð miða við að hljóðstig verði undir mörkum sem fram komi í viðauka við reglugerðina. Skipulagsyfirvöld geti þó við skipulagsgerð byggt á undanþáguheimild hljóðvistarstaðals, en þá þurfi öll skilyrði hans að vera uppfyllt, enda beri að túlka allar undanþágur frá meginreglum laga og reglugerða þröngt. Í skilmálum samþykkts deiliskipulags segi að viðmiðunarkröfum í staðli ÍST 45:2016 skuli framfylgja við hönnun bygginga og einnig að tryggja skuli að hljóðvist utanhúss sé hugsuð m.t.t. íverusvæða. Þá segi einnig að hægt sé að uppfylla viðmiðunargildi fyrir hljóðstig á útisvæðum með mótvægisaðgerðum. Þessar mótvægisaðgerðir séu hins vegar ekki útfærðar í hinu samþykkta deiliskipulagi, eins og skylt sé samkvæmt ákvæðum reglugerðar um hávaða. Í tölvupósti frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkurborgar 13. apríl 2021 segi að hljóðstig skuli alltaf vera undir 55 dB þar sem dvalarsvæði sé skilgreint á lóð. Þá segi einnig að taka þurfi fram í skipulagsskilmálum að nýta eigi undanþáguna og á hvaða svæði hún gildi. Á samþykktum deiliskipulagsuppdrætti og í hljóðvistarskýrslu sem vísað sé til í skilmálum skipulagsins sé hvorki að finna afmörkun dvalarsvæða né hávaðaútreikninga á þeim afmörkunum. Þá komi einnig fram í tölvupóstinum að sú lausn sem lögð sé til í skýrslunni, þ.e. hlífðargler fyrir utan opnanlegan glugga, sé ekki í samræmi við reglur enda skuli viðmiðunarmörkin uppfyllt utan við glugga.

Í bréfi Skipulagsstofnunar til umhverfis- og skipulagssviðs, dags. 20. september 2019, segi að ef ákvæði séu í hljóðvistarskýrslu sem skuli farið eftir við útfærslu skipulagsins þurfi það að koma fram í greinargerð og skýrslan að vera fylgiskjal með deiliskipulaginu. Ekki sé að finna slík gild ákvæði í umræddri hljóðvistarskýrslu og sé ekkert um það í skilmálum deili­skipulagsins eða á uppdráttum um að notast skuli við tilteknar lausnir til að tryggja að hávaði verði ekki yfir mörkum. Aðeins segi með almennum hætti að hægt verði að leysa málið síðar. Hljóðvistarskýrslan sem vísað sé til í skilmálum deiliskipulagsins taki ekki mið af deiliskipulagsáætluninni, eins og hún hafi endanlega verið samþykkt. Ekki hafi því verið lögð fram gögn sem sýni að ákvæði reglugerðar um hávaða verði uppfyllt. Hvergi sé minnst á minnisblað tilgreindrar verkfræðistofu, dags. 14. ágúst 2020, sem hafi falið í sér ákveðna útreikninga miðað við breyttar forsendur. Því verði ekki byggt á minnisblaðinu sem skilmálum. Auk þess sé það ófullnægjandi þar sem það feli ekki í sér útfærslu á því hvernig hljóðvistarkröfur verði uppfylltar heldur tekin dæmi og gerðar tillögur og sérstaklega tiltekið að þær þurfi að útfæra nánar síðar. Þar sem um undanþágu frá reglugerð sé að ræða, sem verði virk við gerð skipulagsáætlunar, þurfi að sýna fram á það við gerð og samþykkt skipulagsáætlunarinnar að skilyrði fyrir undanþágunni séu uppfyllt. Ekki nægi að vísa til þess að þessir þættir verði útfærðir nánar þegar byggingarnefndarteikningar berist byggingar­fulltrúa. Í breyttu deiliskipulagi segi í kafla 3.7 að ef þörf sé á hljóðvegg við austurhlið hússins þá sé heimild fyrir þeim aðgerðum, en hvorki sé að finna útfærslu á slíkum vegg né tilvísun til hljóðvistarskýrslu sem taki tillit til hans við útreikninga á hljóðstigi. Þá sé óljóst hver eigi að bera ábyrgð á að reisa slíkan hljóðvegg og hvort það sé gerlegt.

Undanþáguheimild reglugerðar um hávaða byggi á því að hús hafi eina hljóðláta hlið sem sé jafnframt sú hlið þar sem íbúar dveljist utandyra. Slíkar aðstæður séu ekki fyrir hendi á lóðinni, en kyrrláta hliðin sé norðan við húsið þar sem aðkoma sé að húsinu. Lóðin henti því einfaldlega ekki fyrir áformað byggingarmagn vegna lögunar hennar og nálægðar við Bústaðaveg og Grensásveg. Hafi enda á árinu 2007 verið hafnað fyrirspurn um hvort byggja mætti fjölbýlishús á lóðinni með þeim rökum að ekki væri mögulegt að koma þar fyrir íbúðarbyggingu vegna nálægðar við Bústaðaveg, auk þess sem ekki væri unnt að uppfylla ítrustu hljóðvistarkröfur. Þessi staða sé enn fyrir hendi.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld benda á að lóðin nr. 23 við Furugerði sé á íbúðarsvæði og á sérstaklega skilgreindum reit, sem heimili allt að 32 íbúðir samkvæmt breytingu sem gerð hafi verið á Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 og varði stefnu um íbúðarbyggð. Skipulagsstofnun hafi samþykkt aðalskipulagsbreytinguna 11. mars 2021 og auglýsing um gildistöku hennar birst í B-deild Stjórnartíðinda 12. s.m.

Gerð hverfisskipulags sé ekki nauðsynlegur undanfari þéttingar byggðar. Með umræddri setningu í aðalskipulagi, sem ekki sé bindandi, sé undirstrikað og boðað að þéttingarmöguleikar verði almennt skoðaðir í hverfisskipulagi, en það útiloki ekki að fjölgun íbúða sé ákvörðuð í deiliskipulagi einstakra reita. Þótt þéttingarmöguleikar verði markvisst skoðaðir í hverfis­skipulagi útiloki það ekki fjölgun íbúða frá 1-49 innan núverandi byggðar. Hverfis­skipulag sé langtímaverkefni sem nái til gróinnar íbúðarbyggðar í öllum borgarhlutum Reykja­víkur. Hverfisskipulagi sé lokið fyrir aðeins einn borgarhluta og sé því með öllu óraunhæft að líta svo á að gerð slíks skipulags skuli vera undanfari allrar deiliskipulagsgerðar í gróinni byggð. Slík túlkun á aðalskipulaginu hefði í för með sér stöðnun í uppbyggingu í fjölmörgum borgarhlutum. Hámarksfjölda íbúða hafi verið breytt frá upphaflegri auglýstri tillögu að deili­skipulags­­breytingu úr 32 í 30. Sé því ljóst að fjöldi íbúða sé innan heimilda Aðalskipulags Reykjavíkur, enda íbúðafjöldi undir 32.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé áhersla lögð á þéttingu byggðar. Gert sé ráð fyrir því að a.m.k. 90% allra nýrra íbúða á skipulagstímabilinu rísi innan núverandi þéttbýlismarka. Með þéttari byggð sé almennt dregið úr vegalengdum, samgöngukostnaði og umhverfisáhrifum samgangna. Slík þétting sé í samræmi við markmið um skynsamlega og hagkvæma nýtingu lands og landgæða, sbr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Ekki hafi verið gerð sérstök greining á áhrifum tillögunnar á umferð í hverfinu. Almennt sé slík greining ekki unnin þegar ekki sé um stærri uppbyggingarreit að ræða. Aðkoma að fyrir­huguðum bílakjallara sé frá Furugerði, en það sé mat Reykjavíkurborgar að ekki verði um verulega umferðaraukningu að ræða miðað við þann íbúðafjölda sem gert sé ráð fyrir á lóðinni. Ekki sé gert ráð fyrir að íbúar verði með tvo bíla á hverja íbúð. Gert sé ráð fyrir umferð sorphirðubíla um bæði Furugerði og Espigerði. Þar sem ekki sé um tíðar ferðir að ræða sé ekki talið að umferð hirðubíla muni valda nágrönnum verulegu ónæði.

Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur hafi í umsögnum, dags. 28. maí 2018 og 21. október 2020, bent á að æskilegt væri að fyrirhuguð íbúðarhús stæðu fjær Bústaðavegi vegna loftmengunar frá umferð. Í eldri tillögu hafi skilgreint dvalarsvæði fyrir íbúa verið við suðurhlið fyrirhugaðrar byggðar meðfram Bústaðavegi. Í samþykktum uppdráttum, dags. 16. júlí 2020, síðast breytt 11. janúar 2021, hafi dvalarsvæði verið færð yfir á norðurhlið þar sem bæði hljóðvist og loftgæði séu talsvert betri en við Bústaðaveg. Þannig hafi verið komið til móts við athugasemd frá heilbrigðiseftirliti.

Engin krafa sé um að endanlegar mótvægisaðgerðir vegna hljóðvistar liggi fyrir á skipulags­stigi, enda sé um að ræða byggingartæknilegar lausnir sem útfæra þurfi á hönnunarstigi. Í deiliskipulaginu sé skýringaruppdráttur þar sem fjallað sé um hljóðhönnun og samantekt úr hljóðskýrslu verkfræðistofu, dags. 14. ágúst 2020. Í byggingarlýsingu skuli gera grein fyrir hvernig hljóðvistarkröfur séu uppfylltar. Í kafla 11.1 í byggingarreglugerðinni sé svo fjallað um kröfur sem gerðar séu til varna vegna hávaða.

Í kæru sé því haldið fram að hljóðstig við húsvegg á hljóðlátri hlið og á langflestum útisvæðum Furugerðis 23 verði yfir 50 dB og þar með yfir mörkum undanþáguheimildar reglugerðar um hávaða. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um hávaða nr. 724/2008 geti skipulagsyfirvöld ákveðið að í stað viðmiðunarmarka reglugerðarinnar gildi um íbúðarhúsnæði á afmörkuðum svæðum staðallinn ÍST 45:2003 (nú ÍST 45:2016). Í flokki C í staðlinum megi sjá lágmarks­viðmið fyrir nýjar íbúðir. Í tillögunni sé þessi möguleiki virkjaður og því sé mögulegt að uppfylla hljóðvistarkröfur við útvegg hafi íbúð a.m.k. eina hljóðláta hlið. Því sé ekki rétt að tillagan geti ekki uppfyllt gildandi hljóðvistarkröfur. Í fyrrgreindri hljóðskýrslu sé reiknað hljóðstig við núverandi aðstæður, hljóðstig við fyrirhugaða uppbyggingu og nefnd dæmi um mótvægisaðgerðir. Í samantekt skýrslunnar komi m.a. fram að viðmiðunarmörk ÍST 45:2016 fyrir hljóðstig á útisvæði og fyrir utan glugga við NA-húshlið verði uppfyllt með einföldum mótvægisaðgerðum, hægt sé að uppfylla viðmiðunargildi fyrir hljóðstig á útisvæðum með mótvægisaðgerðum og hljóðstig við húshlið sé af þeirri stærðargráðu að hægt sé að nota hefðbundnar byggingartæknilegar lausnir. Dæmi um lausnir til að uppfylla kröfur um hljóðstig utan við húsin séu hljóðveggur eða -mön á horni Bústaðavegar og Grensásvegar. Það þyrfti þó að útfæra nánar. Tillagan heimili að skoðuð verði hljóðmanarlausn á því horni, en ekki sé heimild fyrir hljóðmön meðfram suðurhlið íbúðarhúsanna. Þá sýni hljóðvistarskýrslan að hljóðvist á útisvæðum núverandi byggðar við Furugerði og Espigerði batni með tilkomu nýrra bygginga meðfram Bústaðavegi.

Farið verði yfir nánari útfærslu og lausnir varðandi hljóðvist þegar byggingarnefndarteikningar berist byggingarfulltrúa, enda fari fullnaðarhönnun íbúða og lóðar fram á síðari stigum. Ekki sé hægt að gera þá kröfu til deiliskipulags, þar sem verið sé að ákveða byggingarreiti og bygg­ingar­magn, að sýnt sé með óyggjandi hætti hvernig öllum kröfum um hljóðvist verði fullnægt, enda eigi sú vinna sér einnig stað við lokahönnun mannvirkja. Við gerð og samþykkt deiliskipulags sé ekki nauðsynlegt að sýna fram á að skilyrði fyrir undanþágu hljóðvistarstaðals ÍST 45:2016 séu uppfyllt. Ekkert komi í veg fyrir að útfæra megi þessa þætti nánar við endanlega hönnun, enda geri byggingarreglugerð ráð fyrir að hljóðvistarkröfur séu uppfylltar við útgáfu byggingarleyfa vegna m.a. stórra fjölbýlishúsa, sbr. gr. 11.1.2. í byggingarreglugerð, en þar komi m.a. fram að hönnuðir skuli ávallt leggja fram greinargerð vegna hljóðvistar með öðrum hönnunargögnum, sbr. gr. 4.5.3. í reglugerðinni. Því verði ekki samþykktar íbúðir sem uppfylli ekki hljóðvistarkröfur.

 Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti breytingar á deiliskipulagi fyrir Espigerði vegna lóðarinnar nr. 23 við Furugerði. Með breytingunni er heimilað að fjarlægja núverandi mannvirki og koma fyrir 30 íbúðum í húsum á lóðinni. Annars vegar 20 íbúðum í tveggja hæða húsum á reit A og hins vegar 10 íbúðum á tveimur hæðum í raðhúsum á reit B.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 fara sveitarfélög með vald til gerðar deiliskipulagsáætlana. Við beitingu þess valds ber m.a. að haga málsmeðferð þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn, þó svo að hagur heildarinnar verði hafður að leiðarljósi, sbr. 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga. Í skipulagsvaldi sveitarfélaga felst víðtæk heimild til breytinga á þegar gerðum deiliskipulagsáætlunum, sbr. 1. mgr. 43. gr. laganna. Þessu valdi eru aðallega settar skorður með kröfu um samræmi við aðal­skipulagsáætlanir, sbr. 7. mgr. 12. gr. laganna, og lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 segir að þéttingarmöguleikar verði kannaðir frekar í hverfisskipulagi en í aðalskipulagi sé aðeins sett fram bindandi stefna fyrir reiti sem geri ráð fyrir fleiri en 50 almennum íbúðum eða sambærilegri uppbyggingu. Með þessu er ekki útilokað að skilgreindir verði sambærilegir minni þéttingarreitir með deiliskipulagi enda er um sams­konar skipulagsáætlanir að ræða að mestu leyti, sbr. gr. 1.3. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, þar sem hverfisskipulag er skilgreint sem tegund deiliskipulags fyrir þegar byggð hverfi þar sem vikið sé frá kröfum sem gerðar séu um framsetningu deiliskipulags fyrir nýja byggð. Líkt og fram hefur komið var aðalskipulagi Reykjavíkur breytt 12. mars 2021. Með breytingunni var umrætt svæði skilgreint sem sérstakur byggingarreitur fyrir nýja íbúðarbyggð og heimild veitt til byggingar 30 íbúða á reitnum. Hin kærða deiliskipulagsbreyting er því í samræmi við gildandi aðalskipulag og stefnu þess, sbr. áðurgreinda 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga.

Tillagan að umdeildri deiliskipulagsbreytingu var auglýst til kynningar í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga frá 16. september til 28. október 2021. Áttu kærendur kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna hennar, sem þeir og gerðu. Samþykkt tillaga ásamt samantekt um málsmeðferð, athugasemdir og svör við þeim var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Stofnunin gerði ekki athugasemdir við deiliskipulagsbreytinguna og tók hún gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 16. mars 2021. Var málsmeðferð deiliskipulagsbreytingarinnar því í samræmi við ákvæði skipulagslaga.

Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu gerðu kærendur og aðrir nágrannar athugasemdir við auglýsta tillögu að deiliskipulagsbreytingu. Lutu þær m.a. að skorti á bílastæðum og aukningu umferðar. Í svörum við athugasemdum var tekið fram að í samræmi við bíla- og hjólastæða­stefnu væri gert ráð fyrir 0,75 bílastæðum á íbúð en heimilt væri að gera allt að eitt bílastæði á íbúð. Breytingar hefðu verið gerðar á deiliskipulagstillögunni til að skapa möguleika á að skoða á byggingarnefndarstigi mismunandi útfærslur bílastæða, s.s. hvort unnt væri að koma fyrir á lóðinni hefðbundnu bílastæði sem opið væri gestum. Var þannig reynt að koma til móts við athugasemdir um skort á bílastæðum. Einnig kom fram í svörum við athugasemdum að ekki hefði farið fram formlegt samgöngumat og að almennt væri ekki þörf á slíkri greiningu þegar ekki væri um að ræða stærri byggingarreit, en búast mætti við 20-30% umferðaraukningu í götunni. Að áliti úrskurðarnefndarinnar er það mat forsvaranlegt og verður ekki talið að þörf hafi verið á að leggja frekara mat á umferðaraukningu í götunni. Þá er sú aukning ekki meiri en búast má við í þéttbýli og má í þessu sambandi benda á að þótt vestan megin Furugerðis standi einungis fimm einbýlishús og eitt tvíbýlishús þá er austan megin að finna nokkur fjöleignarhús og fjölbýlishús með á áttunda tug þjónustuíbúða fyrir aldraða.

Kveðið er á um í 1. mgr. gr. 5.3.2.6 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 að á svæðum fyrir íbúðir og starfsemi þar sem gildi viðmiðunarmörk fyrir leyfilegan hávaða utanhúss skuli sýna fram á að sá hávaði verði undir mörkum þar sem þess sé krafist og setja skilmála um hvernig það skuli tryggt ef með þarf. Í 5. gr. reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða kemur fram að við skipulagsgerð skuli miðað við að hljóðstig verði undir mörkum tilgreindum í viðauka. Skipulagsyfirvöld geti þó ákveðið að í stað marka í viðauka gildi um íbúðarhúsnæði á afmörkuðum svæðum staðallinn ÍST 45:2003: Hljóðvist – Flokkun íbúðarhúsnæðis, nú ÍST 45:2016. Flokkur C í staðlinum sé lágmarkskrafa fyrir nýjar íbúðir. Samkvæmt viðauka reglugerðarinnar eru mörk fyrir leyfilegan hávaða á íbúðarsvæðum vegna umferðar ökutækja við húsvegg 55 dB(A) en 30 dB(A) innanhúss, en í ÍST 45:2016 kemur fram að hámarksgildi fyrir hljóðstig í íbúðum í flokki C sé 30 dB(A) vegna umferðar og 55 dB(A) á útisvæðum og fyrir utan glugga við a.m.k. eina hlið íbúðar í þeim flokki.

Í skilmálum hins kærða deiliskipulags segir í köflum 2.7 og 3.7 um hljóðvist að framfylgja skuli viðmiðunarkröfum í staðli ÍST 45:2016 við hönnun bygginga. Byggingarnar þurfi að hanna sérstaklega m.t.t. hljóðvistar innanhúss og einnig skuli tryggja að hljóðvist utanhúss sé hugsuð m.t.t. íverusvæða. Vísað er til samantektar úr hljóðskýrslu frá 1. júní 2018 um að við­miðunar­mörk ÍST 45:2016 fyrir hljóðstig á útisvæði og fyrir utan glugga við NA-húshlið verði uppfyllt með einföldum mótvægisaðgerðum. Flokkur C í staðlinum sé lágmarkskrafa fyrir nýjar íbúðir. Hljóðeinangrun útveggja og glerja þurfi að reikna á síðari stigum. Hljóðstig við húshlið sé af þeirri stærðargráðu að hægt sé að nota hefðbundnar byggingartæknilegar lausnir. Þá kemur fram að hönnun á hljóðvist innanhúss hafi ekki verið unnin en það þurfi að gera á síðari stigum verkefnisins. Loks segir í kafla 3.7 að ef þörf sé á frekari aðgerðum, eins og hljóðvegg við austurhlið húss vegna hljóðvistar að innan, þá sé heimild fyrir þeim aðgerðum til að uppfylla lágmarkskröfur samkvæmt reglugerð. Á skýringaruppdrætti sem fylgdi hinu kærða deiliskipulagi er einnig að finna tilvísun til samantektar í hljóðskýrslu verkfræðistofu frá 14. ágúst 2020 og tekið fram að hægt sé að uppfylla viðmiðunargildi á útisvæðum með mótvægisaðgerðum. Nefnd eru dæmi um lausnir til að uppfylla kröfur um hljóðstig utan við húsin eins og hljóðvegg eða hljóðmön á horni Bústaðavegar og Grensásvegar og eru sýndar myndir sem sýna hljóðstig vegna umferðar fyrir breytingu, eftir breytingu og eftir breytingu með hljóðmön. Útreikningar í nefndri hljóðskýrslu sýna að hljóðstig verði innan við 50 dB(A) norðan við húsin, verði reist 2,5 m há hljóðmön, en tekið er fram að einnig komi til greina að reisa vegg frekar en að nota mön.

Fram komu athugasemdir af hálfu Skipulagsstofnunar í bréfi, dags. 20. september 2019, sem lutu m.a. að hljóðvist og mótvægisaðgerðum vegna þeirra og einnig að hljóðskýrsla frá árinu 2018 taki ekki mið af þeirri deiliskipulagsbreytingu sem endanlega hafi verið samþykkt. Þeim athugasemdum var svarað af hálfu borgaryfirvalda með bréfi, dags. 14. nóvember 2019, m.a. með vísan til áðurgreindrar hljóðskýrslu frá 2018 sem ekki hafði fylgt gögnum málsins til Skipulagsstofnunar. Var þar tekið fram að þótt deiliskipulagstillaga hefði tekið breytingum teldist skýrslan engu að síður varpa ljósi á aðstæður og mögulegar mótvægisaðgerðir. Um­ræddar athugasemdir Skipulagsstofnunar komu fram við málsmeðferð þeirrar deiliskipulags­breytingar sem síðar reyndist ógild skv. 2. mgr. 42. gr. skipulagslaga, en í kjölfarið var aflað hljóðskýrslu, sbr. minnisblað verkfræðistofu frá 14. ágúst 2020, sem áður er vísað til. Gerði Skipulagsstofnun ekki athugasemdir að nýju við birtingu auglýsingar um samþykkt þeirrar deiliskipulagsbreytingar sem nú er kærð.

Með hliðsjón af þeim gögnum sem liggja fyrir úrskurðarnefndinni verður að telja að efni hins kærða deiliskipulags sé hvað hljóðvist varðar í samræmi við áðurgreind ákvæði skipulagsreglugerðar og reglugerðar um hávaða, sbr. og ÍST 45:2016. Liggur enda fyrir að kröfum um hljóðvist á dvalarsvæðum íbúa við norðurhlið húsa á lóðinni Furugerði 23 verður fullnægt með mótvægisaðgerðum sem heimilaðar eru í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu. Hins vegar verður hljóðvist innanhúss ekki leyst á skipulagsstigi heldur við hönnun bygginga á lóðinni í samræmi við ákvæði í byggingarreglugerð nr. 112/2012, t.a.m. í gr. 11.1 um varnir gegn hávaða, og skal í byggingarlýsingu gera grein fyrir hljóðvistarkröfum og hvernig þær séu uppfylltar, sbr. m-lið í gr. 4.3.9. í reglugerðinni.

Samkvæmt 10. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði skulu skipulagsyfirvöld m.a. við gerð deiliskipulags hafa hliðsjón af niðurstöðum vöktunar og loftgæðarannsóknum sem fram­kvæmdar eru samkvæmt reglugerðinni, svo og af áliti eftirlitsaðila, sbr. einnig skipulags­reglugerð. Í samræmi við nefnt ákvæði var álits Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur aflað og í umsögn, dags. 28. maí 2018, kemur fram að eftirlitið telji æskilegra að fyrirhuguð íbúðarhús stæðu fjær Bústaðavegi vegna loftmengunar frá umferð, einkum svifryksmengunar. Engar nýlegar mælingar séu til á loftgæðum á þessu svæði en árið 2010 hafi loftgæði í nágrenninu verið mæld og hefðu svifryksgildi farið einu sinni yfir sólarhringsheilsuverndarmörk á mælitímanum, sem hefði verið frá mars fram í apríl. Í umsögn eftirlitsins, dags. 21. október 2020, segir og að eftirlitið telji reit fyrir íbúðarbyggð við Furugerði vera of nálægt umferðarþungri götu og að líkur séu á að loftgæði verði ekki góð. Þótt það megi til sanns vegar færa benda umsagnir eftirlitsins þó ekki til þess að styrkur þeirra efna sem reglugerð nr. 787/1999 tekur til, þ.m.t. svifryks, verði almennt eða of oft yfir heilsuverndarmörkum. Verður því að telja að áskilnaði 10. gr. reglugerðarinnar hafi verið fullnægt með ásættanlegum hætti en verði raunin sú að loftmengun verði of mikil hafa íbúar þann kost að snúa sér til heilbrigðiseftirlitsins til að hún verði mæld og krafist úrbóta, t.a.m. í samræmi við 6. gr. reglugerðarinnar.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður hvorki talið að hagsmunir kærenda hafi verið fyrir borð bornir í skilningi c-liðar 1. gr. skipulagslaga né að þeir form- eða efnisannmarkar liggi fyrir sem leiða beri til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Rétt þykir þó að benda á að geti kærendur sýnt fram á tjón vegna hinnar kærðu deiliskipulags­breytingar geta þeir eftir atvikum átt rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulags­laga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina heldur dómstóla.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 2. febrúar 2021 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Espigerðis vegna lóðarinnar nr. 23 við Furugerði.