47/2024 Skúlagötusvæði

Árið 2024, þriðjudaginn 16. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður, Halldóra Vífilsdóttir arkitekt og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 47/2024, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 25. janúar 2024 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Skúlagötusvæðis vegna skiptistöðvar Strætó við Skúlagötu og framkvæmdaleyfi, dags. 22. mars s.á., sem gefið var út á grundvelli nefndrar skipulagsbreytingar.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. apríl 2024, er barst nefndinni 17. s.m., kærir húsfélag eigenda íbúða að Klapparstíg 1, 1a, 3, 5, 5a og 7 auk Skúlagötu 10, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 25. janúar 2024 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Skúlagötusvæðis vegna skiptistöðvar Strætó við Skúlagötu og framkvæmda­leyfi, dags. 22. mars s.á., sem gefið var út á grundvelli hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar. Var þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir yrðu felldar úr gildi og framkvæmdir yrðu stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Var kröfunni um stöðvun framkvæmda hafnað með bráðabirgðaúrskurði nefndarinnar uppkveðnum 6. maí 2024.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 19. apríl 2024.

Málavextir: Vegna breytinga á skipulagi almenningssamgangna í Reykjavík og fyrirhugaðra framkvæmda umhverfis Hlemm þarf að flytja starfsemi Strætó þaðan. Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar 17. janúar 2024 var samþykkt umsókn, dags. 4. september 2023, um breytingu á deiliskipulagi Skúlagötusvæðis vegna tímabundinna skipti- og/eða endastöðva fyrir Strætó. Svæðið sem deiliskipulagsbreytingin tekur til er á móts við Skúlagötu 10 og Klapparstíg 1-3. Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er breytingasvæðið innan miðsvæðis, M1b – blönduð miðborgarbyggð. Í breytingunni felst að byggingarreitir fyrir þjónustu eru felldir út og afmarkað er svæði fyrir skiptistöð Strætó þar sem komið verður fyrir biðstöðvum vagna ásamt skýlum fyrir farþega. Auk þess er afmarkaður byggingarreitur fyrir aðstöðuhús starfsmanna Strætó. Borgarráð samþykkti afgreiðslu ráðsins á fundi 25. janúar 2024 og tók breytingin gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 21. mars s.á. Framkvæmdaleyfi vegna tímabundinnar skiptistöðvar og lóðarfrágangs var svo gefið út af skipulagsfulltrúa 22. s.m.

Málsrök kæranda: Bent er á að um sé að ræða hagsmuni sem snerti íbúa í 121 íbúð. Hluti íbúðanna á Skúlagötu 10 og Klapparstíg 1-3 snúi að umræddri skiptistöð og eigi það við um stærstu glugga íbúðanna og þar á meðal svefnherbergisglugga. Vegna aukins álags á svæðinu sem muni fylgja starfsemi skiptistöðvar Strætó við Skúlagötu muni aðrir íbúar óneitanlega einnig verða varir við starfsemina. Eigi það einkum við vegna aukinnar loftmengunar, hávaða, umferðar um Skúlagötu og aukinnar umferðar um lóðir kæranda.

Sú starfsemi sem deiliskipulagsbreytingin geri ráð fyrir að verði á reitnum sé ekki samræman­leg Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040. Reiturinn sé innan miðsvæðis, M1b, sem skilgreindur sé sem skrifstofur og þjónusta í blandaðri miðborgarbyggð. Vegna eðlis fyrirhugaðrar starfsemi á skipulagssvæðinu sé um að ræða mjög mengandi starfsemi sem fráleitt sé að falli að íbúðar­svæðum.

Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 4. október 2023 hafi verið lögð fram og samþykkt umsókn um breytingu á deiliskipulagi Skúlagötusvæðis. Í kjölfarið hafi breytingin verið lögð fram á fundi Borgarráðs Reykjavíkur 12. s.m. þar sem samþykkt hafi verið að auglýsa tillöguna samkvæmt 1. mgr. 41. gr. sbr. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Eigendur íbúða hús­félagsins sem nú kæri hafi mótmælt harðlega og sent bréf með athugasemdum við breytinguna, þar með talið lögmaður fyrir hönd húsfélagsins.

Þrátt fyrir athugasemdir sem fram hafi komið í umsögn skipulagsfulltrúa og eftir að athugasemdafrestur rann út hafi umrædd tillaga verið tekin fyrir að nýju á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 17. janúar 2024 og samþykkt af borgarráði 25. janúar 2024, ásamt umsögn skipulagsfulltrúa um framkomnar athugasemdir, dags. 11. s.m. Í kjölfarið hafi breytingin verið send Skipulagsstofnun til yfirferðar og hafi stofnunin hinn 15. mars s.á. gert tvær alvarlegar athugasemdir við skipulagsbreytinguna og birtingu hennar í B-deild Stjórnartíðinda. Hafi þær annars vegar lotið að umhverfisáhrifum og hins vegar skilmálum varðandi tímabindingu. Hinn 20. s.m. hafi Skipulagsstofnun svo sent nýtt bréf til umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkur­borgar, þar sem birting í Stjórnartíðindum var samþykkt og fallið frá áður gerðum athuga­semdum án nokkurra skýringa. Breytingin hafi í kjölfarið verið auglýst í B-deild Stjórnar­tíðinda degi síðar.

Byggt sé á því að núverandi skipulag hafi verið gildandi í 40 ár samkvæmt aðalskipulagi frá 1983 og deiliskipulagi frá 1986. Hvoru tveggja þeirra skipulaga kveði skýrt á um að reiturinn sem er langsum meðfram Skúlagötu hafi allur verið skilgreindur sem miðbæjarsvæði og að á reitnum hafi ekki áður verið tilgreind landnotkun. Lagt sé til að landnotkun verði miðbæjar­starfsemi og bílastæði í samræmi við deiliskipulagstillögu frá september 1985. Samkvæmt skipulaginu sem samþykkt var árið 1986 sé um að ræða minni, lágreist hús, þar sem notkun væri þjónusta, en stærstur hluti Skúlagötusvæðisins væri bílastæði og hljóðtálmi eins og sé í dag. Skilgreining á svæðinu hafi verið samkvæmt skipulaginu frá 1986 að svæðið væri opið svæði þar sem hljóðmön er í dag og svæði með grasi. Sé Reykjavíkurborg bundin af því að notkun á nefndum reit verði í samræmi við gildandi deiliskipulag sem feli jafnframt í sér að auglýst tillaga um breytingu á deiliskipulagi sé ekki heimil enda rúmist ekki innan gildandi aðalskipulags.

Deiliskipulagsbreyting þessi feli í sér róttæka og alvarlega breytingu á landnotkun, þar sem heimilaðri notkun sé breytt úr því að vera mjög takmörkuð samkvæmt núgildandi skipulagi í atvinnustarfsemi/þjónustu sem sé sérstaklega umfangsmikil að stærð og með mikil áhrif á aðliggjandi fasteignir.

Komi skýrt fram í aðalskipulagi að markmið um starfsemi á svæðinu sé að efla fjölbreytta atvinnu- og þjónustustarfsemi sem falli að íbúðarsvæðum. Í aðalskipulagi Reykjavíkur og sömuleiðis aðalskipulagi nágrannasveitarfélaga skulu svæði sem skipulögð séu fyrir almenningssamgöngur sérstaklega afmörkuð og þeim fundin staðsetning þar sem umhverfið bjóði upp á nágrenni við slíka starfsemi. Sem dæmi megi þar nefna Hlemm, Mjóddina, BSÍ, Lækjartorg, Hörpuna, Hamraborg o.fl. Landnotkun fyrir slíka starfsemi þurfi að vera vel rökstudd og staðsetning sérstök. Svo sé í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 og sé merkt M5b sem sé í miðborgarkjarnanum M1a, þar sem slík starfsemi er heimiluð.

Skúlagötureiturinn hafi verið skilgreindur með heimila starfsemi sem sé einstaklega ólík þeirri starfsemi að vera með skipti- og endastöð fyrir Strætó. M1b geri ekki ráð fyrir svo sérstakri starfsemi vegna eðlis hennar og sé því einungis um að ræða sérstök svæði innan aðal­skipulagsins sem heimili slíka starfsemi. Sé í þessu vísað til 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þá hafi ekki átt sér stað rökstutt og fullnægjandi valkostamat og rökstuðningur fyrir umræddu vali ófullnægjandi með öllu. Í rökstuðningi sé vísað til þess að mat hafi átt sér stað á umhverfi, valkostum og mengun, en ljóst sé af gögnum málsins að um innihaldslaus orð hafi verið að ræða enda hafi ekkert slíkt mat farið fram.

Einnig beri að hafa til hliðsjónar að ekki sé einungis um að ræða stjórnvaldsákvörðun sem verði að uppfylla þær kröfur sem lög og reglur geri til slíkra ákvarðana, heldur sé einnig um að ræða stjórnarskrárvarin réttindi íbúðareigenda sbr. 1. mgr. 72. gr. Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Umþrætt breyting á deiliskipulaginu raski verulega hagmunum íbúa og sé þannig brotið gegn reglum nábýlisréttarins og friðhelgi eignaréttarins ásamt því að skerðing verður á verðmæti íbúða í húsunum við Klapparstíg 3. Muni breytingin hafa slíka verðmætaskerðingu í för með sér að það eitt feli í sér veigamikla ástæðu til að umþrætt tillaga verði felld úr gildi. Til rökstuðnings bótaskyldu og þess sem að framan greinir sé vísað til dómafordæma Hæstaréttar í málum nr. 461/1998, 260/2006, 222/2012, 523/2011 og 542/2015.

Þá hafi ekki verið fylgt eftir þeirri málsmeðferð sem kveðið sé á um í skipulagslögum við vinnslu nefndrar tillögu, þar sem í engu hafi verið haft samráð við eigendur íbúða á Klapparstíg 1-7, en slíkt sé skylt samkvæmt ákvæðum skipulagslaga. Telja verði það verulegan annmarka við meðferð málsins, en varðandi málið í heild sé Reykjavíkurborg skylt að fara að skipulags- og stjórnsýslulögum við meðferð málsins. Ennfremur sé athugasemd gerð við það að Reykjavíkurborg hafi ekki látið fara fram mat á því hvaða áhrif verði af starfseminni sem óhjákvæmilega séu verulega neikvæð. Vísast í því sambandi til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem kveði á um rannsóknarskyldu stjórnvalda og annars eðlilegs umhverfismats þannig að samræmist yfirlýstri stefnu samkvæmt gildandi Aðalskipulagi Reykjavíkur.

Mikilvægt sé að meðferð málsins sé vönduð og lögum fylgt í hvívetna. Samkvæmt stjórnsýslulögum og skipulagslögum sé Reykjavíkurborg skylt að gæta að meðalhófi, grenndarrétti og lögbundnum sem og ólögbundnum reglum í hvívetna. Fyrir liggi að deiliskipulagsbreytingin muni valda umtalsverðum og verulegum umhverfisáhrifum þar sem umrædd starfsemi og tilheyrandi aðstaða muni breyta ásýnd svæðisins. Samræmist tillagan því á engan hátt því gildandi sjónarmiði í skipulagsmálum miðbæjar Reykjavíkur að nýtt skipulag í grónum hverfum verði aðeins heimilað þegar sýnt væri fram á að það væri til bóta fyrir heildarsvip byggðar.

Þær gámabyggingar sem nú séu heimilaðar séu heldur ekki til að fegra ásýndina og útsýni íbúa. Slíkt fari einnig þvert á stefnu aðalskipulags og almennar kröfur skipulagsyfirvalda um útlit bygginga í miðbæ Reykjavíkur. Þá sé enn fremur gerð athugasemd við það að svo virðist sem byggingarreiturinn hafi einnig verið fluttur til á lóðinni án þess að sæta hefðbundinni meðferð á þeirri breytingu.

Í tillögunni að breytingunni sé vísað til þess að umhverfismat hafi átt sér stað, en það sé einfaldlega rangt. Ekkert slíkt mat hafi farið fram. Þá sé vísað til þess að mat á grenndaráhrifum hafi átt sér stað, en ljóst sé samkvæmt gögnum málsins að engar slíkar mælingar hafi átt sér stað. Algjör meginregla sé og skylda að verkfræðistofur séu fengnar til þess að gera matsgerðir um þessi atriði, en ekkert slíkt hafi farið fram og ekki byggt á neinum mælilíkönum í málinu. Eftir að deiliskipulagsbreytingin hafi verið samþykkt og send Skipulagsstofnun til athugasemda hafi verið gerðar tvær alvarlegar athugasemdir. Komið hafi fram að allar skipulagsáætlanir falli undir 1. mgr. 2. gr. laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana nr. 111/2021 og því þurfi að gera grein fyrir umhverfisáhrifum áætlanna, sbr. 6. gr. reglugerðar um umhverfismat framkvæmda og áætlana nr. 1380/2021.

Hefði Reykjavíkurborg fylgt eftir fyrrgreindum ákvæðum laga um umhverfismat sé ljóst að niðurstaðan hefði verið önnur. Þá sé einnig bent á að í niðurlagi bréfs Skipulagsstofnunar komi fram að „Skipulagsstofnun minnir á að sveitarstjórn skal taka athugasemdir Skipulagsstofnunar til umræðu samkvæmt 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga.“

Í þessu sambandi vísist til bréfs Skipulagsstofnunar, dags. 20. mars 2024, þar sem stofnunin sendi nýtt bréf þar sem felld er niður umrædd athugasemd án nokkurra skýringa eða rökstuðnings. Ekki sé hægt að líta öðruvísi á þessa skyndilegu breytingu en að þarna hafi stofnunin látið undan ómálefnalegum þrýstingi Reykjavíkurborgar um að taka þessar athugasemdir til baka.

Skipulagslög séu alveg skýr um það að umhverfismat skuli eiga sér stað og öðruvísi sé ekki hægt að rökstyðja og samþykkja breytingartillöguna. Við blasi að veruleg loft- og hljóðmengun verði af starfseminni ásamt ónæði af þeim fjölda fólks sem muni sækja þjónustuna. Þrátt fyrir að í gildandi skipulagi sé gert ráð fyrir þjónustu á reitnum sé alveg ljóst að það feli ekki í sér hvers kyns þjónustu í líkingu við starfsemi Strætó.

Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 11. janúar 2024, sé haldið fram þeim rökum að þar sem umferð um Sæbraut sé um 20 þúsund ökutæki verði viðbótarumferð í tengslum við enda­stöðina, sem verði um 300-350 strætisvagnaferðir, innan skekkjumarka þegar komi að hljóð­mengun á þessum stað. Vísað sé til þess að sérfræðingar á sviði hljóðvistar telji ljóst að breytingar á jafngildishljóðstigi dB(A) við byggingar á Skúlagötu séu innan skekkjumarka. Þessu sé mótmælt sem rökleysu. Um sé að ræða vísan til mats skipulagsfulltrúa sem í raun hafi ekki átt sér stað og sé lögskylda. Þá liggi engin gögn því til grundvallar og er alvarlega dregið í efa að slíkir sérfræðingar hafi verið fengnir til að meta mengun á staðnum. Í bréfi skipulagsfulltrúa sé einnig sagt að breytingin sé ekki umfram það sem búast megi við á svæðinu og vegna þess hversu mikil mengun sé á Sæbraut, sé þetta lítil viðbót. Þeirri röksemdarfærslu sé alfarið hafnað og þar sem umferð og loftmengun sé mikil á svæðinu sé ekki forsvaranlegt að auka mengun með því að auka á umferð um Skúlagötu.

Núgildandi skipulag hafi tekið mið af því að fjöldi íbúða sé á staðnum með því að skipuleggja Skúlagötusvæðið sem bílastæði fyrir þessi nálægu íbúðarhús. Ef af því verði að skipulagi á umræddum reit verði breytt og öll 62 bílastæðin fjarlægð muni það þýða alvarlega skerðingu á bílastæðum og í raun alvarlegt bílastæðavandamál fyrir nálæg íbúðarhús.

Þá séu gerðar alvarlegar athugasemdir við þá tímabindingu sem tilgreind sé í auglýsingunni sem marklausri í raun. Lagalega hafi slík tímabinding bókstaflega enga þýðingu ef deiliskipulagi verði breytt á annað borð, þar sem tímasetningin sé auk þess án tímaramma og feli þar af leiðandi í raun í sér ótímabundna heimild til að hafa starfsemi Strætó á Skúlagötusvæðinu. Í fyrrgreindu bréfi Skipulagsstofnunar dags. 15. mars 2024 komi fram alvarleg athugasemd við samþykkta deiliskipulagsbreytingu sem laut að því að koma þurfi fram skýrari viðmið um tímabundna nýtingu lóðar með tilliti til áætlaðra loka framkvæmda við aðalskiptistöð við Hlemm og þá eftir atvikum settir skilmálar um frágang svæðis að lokinni tímabundinni notkun. Í bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 20. mars 2024, eða fimm dögum síðar hafi þessi athugasemd verið dregin til baka. Bent sé á að óskýrir skilmálar um svo veigamikið atriði sé með öllu óheimilt að samþykkja á þennan hátt enda, eins og fram kom í bréfi stofnunarinnar 15. s.m. voru gerðar við þetta alvarlegar athugasemdir. Bent sé á að ekki komi til greina að deiliskipulagi verði breytt með þessum hætti og ítrekað að fyrir liggi samþykkt deiliskipulag frá 1986 og allar breytingar á því skipulagi séu háðar þeim takmörkunum sem fram hafi komið í kæru þessari. Séu því umþrættar breytingar á deiliskipulagi ólögmætar á grundvelli þess að málsmeðferð hafi verið ólögmæt.

Þar sem Reykjavíkurborg sé í raun aðili máls hafi borið að gæta þess sérstaklega að við meðferð málsins væri farið eftir skipulagslögum og stjórnsýslulögum en samþykki umhverfis- og skipulagsráðs, ásamt samþykki borgarráðs hafi verið ólögmæt. Afgreiðsla Skipulagsstofnunar hafi ennfremur verið ólögmæt. Gerð sé því krafa um að deiliskipulagið verði fellt úr gildi og Reykjavíkurborg verði skylt að taka málið aftur til meðferðar þar sem fylgt verði í hvívetna skyldum samkvæmt skipulagslögum og stjórnsýslulögum. Framkvæmdaleyfi, útgefið 22. mars 2024, byggi því á röngum/ólögmætum forsendum samanber það sem að framan greini.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Vísað er til þess hvað felist í skilgreiningu svæðisins M1b í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040. Í blandaðri miðborgarbyggð sé meðal annars gert ráð fyrir stofnunum, skrifstofum og sérhæfðri þjónustu auk almennrar miðbæjarstarfsemi samkvæmt skilgreiningu miðsvæða. Eðli málsins samkvæmt sé þungamiðja almenningssamgangna og lykilskiptistöðvar í hverju þéttbýli jafnan á miðsvæðum og svo hafi ávallt verið í skipulagi Reykjavíkur. Núverandi skiptistöð við Hlemm, sé innan miðborgarsvæðisins M1a samkvæmt gildandi aðalskipulagi og þar gildi í öllum meginatriðum sömu landnotkunarákvæðin og um svæði M1b. Sú tímabundna ráðstöfun sem gert sé ráð fyrir með breytingu á deiliskipulagi Skúlagötusvæðis sé í fullu samræmi við gildandi aðalskipulag.

——

Við meðferð málsins óskaði úrskurðarnefndin eftir upplýsingum frá Reykjavíkurborg varðandi hvort áætluð hafi verið einhver tímamörk á því hversu lengi fyrirhugað sé að skiptistöð fyrir almenningsvagna verði á umræddu svæði, hvort mat hafi verið lagt á áhrif vegna aukinnar umferðar stórra ökutækja og áætlaðan fólksfjölda sem komi til með að nýta sér skiptistöðina ásamt mati á hljóðvist með tilliti til nálægðar starfseminnar við íbúðir kæranda. Í svörum Reykjavíkurborgar kom fram að erfitt væri að gefa nákvæmar dagsetningar. Á svæðinu þurfi að vera endastöð fyrir Strætó að lágmarki þar til hægt sé að breyta leiðakerfinu í samræmi við „Nýtt Leiðakerfi“, en það velti á uppbyggingu innviða fyrir Borgarlínuna. Varðandi mat á breytingu á magni og gerð bílaumferðar og áhrif þess á hljóðvist var bent á að ársdagsumferð um Sæbraut, nokkrum metrum utar, sé um 20 þúsund ökutæki. Ætla megi að viðbótarumferð vegna endastöðvarinnar, um 300-350 strætisvagnaferðir á sólarhring, sé innan skekkjumarka þegar kemur að mati á loftmengun á þessum stað. Þá sé einnig ljóst að bílaumferð sem í dag sé í tengslum við umrætt bílastæði muni fara annað. Sérfræðingar á sviði hljóðvistar telji ljóst að breytingar á jafngildishljóðstigi dB(A) við byggingar á Skúlagötu verði innan skekkjumarka. Vegfarendur og íbúar við Skúlagötu muni að sjálfsögðu verða varir við breytinguna en hún sé ekki umfram það sem búast megi við í þéttbýli. Hámarkshljóðstyrkur við akstursmælingu sé skilgreindur í reglugerð um gerð og útbúnað ökutækja. Allir strætisvagnar eigi meðal annars að uppfylla kröfur um hávaðamengun í samræmi við áðurnefnda reglugerð. Strætó vinni að því að rafvæða vagnaflotann og eftir því sem nýir vagnar bætist í flotann verði hann hljóðlátari. Akstur Strætó sé samkvæmt núgildandi áætlun á milli klukkan hálf sjö á morgnanna og hálf eitt eftir miðnætti.

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 12. júlí 2024.

Niðurstaða: Í 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að hlutverk nefndarinnar sé að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða breytir efni ákvörðunar. Þá brestur úrskurðarnefndina heimild til þess að leggja tilteknar athafnir fyrir stjórnvöld og borgara, en slík krafa er sett fram af kæranda.

Í máli þessu er deilt um lögmæti breytingar á deiliskipulagi Skúlagötusvæðis vegna tíma­bundinnar skiptistöðvar eða endastöðvar Strætó. Er einkum um það deilt hvort fullnægjandi valkostamat hafi átt sér stað og mat á áhrifum starfseminnar, einkum með tilliti til loft­mengunar, hávaða, umferðar um Skúlagötu og aukinnar umferðar um lóðir kæranda.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 bera sveitarstjórnir ábyrgð á og annast gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í framangreindu felst m.a. heimild sveitarstjórna til breytinga á gildandi deiliskipulagi, sbr. 43. gr. laganna, en þess ber þó að gæta að breytingin rúmist innan heimilda aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulags­laga. Í aðalskipulagi er lagður grundvöllur að gerð deiliskipulags varðandi landnotkun og takmarkanir á landnotkun, samgöngu- og þjónustukerfi og byggðamynstri, þ.m.t. þéttleika byggðar sbr. 2. mgr. 28. gr. laganna. Við skipulagsgerð ber ennfremur að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Meðal þeirra markmiða er að þróun byggðar og landnotkunar á landinu öllu verði í samræmi við skipulagsáætlanir þar sem efnahagslegar, félagslegar og menningarlegar þarfir landsmanna, heilbrigði þeirra og öryggi er haft að leiðar­ljósi, sbr. a-lið 1. mgr. lagagreinarinnar og að haga málsmeðferð þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þó svo að hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið 1. mgr. Að gættum framangreindum reglum hafa sveitarstjórnir mat um það hvernig deiliskipulagi og breytingum á því skuli háttað.

Í kæru er vikið að því að við afgreiðslu og samþykki skipulagsins hafi Reykjavíkurborg í raun verið aðili máls og hafi málsmeðferð því verið ómálefnaleg. Sveitarstjórnir sækja umboð sitt til íbúa og ber að rækja skyldur sínar lögum samkvæmt, sbr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Þegar svo hagar til að sveitarfélag stendur sjálft að framkvæmdum er mikilvægt sem endranær að sveitarstjórnir vandi vel til við málsmeðferð og töku ákvarðana, en ekki er til að dreifa öðrum stjórnvöldum lögum samkvæmt sem falið er að taka skipulagsákvarðanir við nefndar aðstæður.

Tillaga að umræddri deiliskipulagsbreytingu var auglýst til kynningar í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga frá 2. nóvember til 14. desember 2023. Kærandi sendi á kynningartíma inn athugasemdir fyrir hönd íbúa þeirra húsa sem standa að húsfélaginu. Að lokinni kynningu og eftir samþykki borgarráðs hinn 25. janúar 2024 var skipulagsbreytingin send Skipulags­stofnun til yfirferðar, sbr. 2. málsl. 3. mgr. 41. gr. laganna. Með bréfi, dags. 15. mars 2024, gerði stofnunin athugasemdir, m.a. þess efnis að æskilegt væri að fram kæmu skýrari viðmið í skilmálum deiliskipulagsins varðandi tímabundna nýtingu lóðarinnar og að gera þyrfti grein fyrir umhverfisáhrifum áætlunarinnar. Þessar athugasemdir voru dregnar til baka með bréfi, dags. 20. s.m., þar sem stofnunin taldi ekki ástæðu til að gera athugasemdir við gildistöku deiliskipulagstillögunnar, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 42. gr. laganna.Var formleg málsmeðferð um­deildrar deiliskipulagsbreytingar því í samræmi við ákvæði skipulagslaga að þessu leyti.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er Skúlagötusvæðið hluti miðborgarsvæðis M1b, sem í skipulaginu er skilgreint sem blönduð miðborgarbyggð, skrifstofur og þjónusta. Í kafla III. í greinargerð aðalskipulagsins sem ber heitið ,,Landnotkun og önnur ákvæði um uppbyggingu byggðar”, er fjallað um miðborg og miðsvæði á bls. 94-95. Þar kemur fram að miðborgin sé skilgreind í grunninn sem miðsvæði, sbr. skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en vegna sérstöðu hennar fái hún sérstaka merkingu á þéttbýlisuppdrætti aðalskipulagsins og landnotkunarkorti borgarhlutans. Miðsvæði borgarinnar séu flokkuð niður eftir stefnu um meginstarfsemi. Um hvert svæði gildi ákveðin stefnumörkun og grundvallist hún á mismunandi hlutverki þeirra og staðsetningu í borginni. Miðsvæði er skilgreint í b. lið gr. 6.2 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Þar segir að miðsvæði séu „Svæði fyrir verslunar- og þjónustu­starfsemi og stjórnsýslu sem þjónar heilu landsvæði, þéttbýlisstað eða fleiri en einu bæjarhverfi, svo sem verslanir, skrifstofur, þjónustustofnanir, hótel, veitinga- og gistihús, menningarstofnanir og önnur hreinleg atvinnustarfsemi sem talin er samræmast yfirbragði og eðli starfsemi miðsvæðis.“ Markmiðið á þeim svæðum sem merkt eru M1b í skipulaginu er að efla fjölbreytta atvinnu- og þjónustustarfsemi sem falli að íbúðarbyggð. Gert er ráð fyrir stofnunum og skrifstofum og sérhæfðri þjónustu, þ.m.t. gistiþjónustu. Íbúðir eru heimilar, einkum á efri hæðum húsa. Við jarðhæðir með götuhliðastýringu er verslunar- og þjónustustarfsemi opin almenningi í forgangi. Almennar veitingaheimildir miðsvæða gilda á svæðinu. Eðli máls samkvæmt fara almenningssamgöngur þvert á landnotkunarflokka og fer því hin kærða deiliskipulagsbreyting ekki í bága við ákvæði í aðalskipulagi um landnotkun.

Í skipulagslögum er fjallað um þær kröfur sem verði gerðar til aðalskipulags er varðar stefnumótun um samgöngu- og þjónustukerfi. Skal í greinargerð skipulags þannig lýsa rökstuddri stefnu sveitarstjórnar þar að lútandi. Skal skipulagsuppdráttur auk þess sýna „staðbundnar ákvarðanir um landnotkun, vernd og aðrar takmarkanir á landnotkun og samgöngu- og þjónustukerfi“, sbr. 28. gr. laganna. Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 eru leiðir áformaðrar Borgarlínu sýndar með bindandi hætti á þéttbýlisuppdrætti og á þemakortum, í samræmi við svæðisskipulag höfuðborgarsvæðisins. Aðrar helstu leiðir almennings­samgangna, einkum með hárri ferðatíðni, bæði stofnleiðir og almennar leiðir strætisvagna eru sýndar með þeim fyrirvara að þær séu aðeins leiðbeinandi og má af greinargerð skipulagsins ráða að með því þurfi ekki að ráðast í breytingu á aðalskipulagi þegar gerðar séu leiðakerfisbreytingar, t.d. varðandi ferðatíðni eða legu leiðar. Jafnframt þessu eru sýndar bæði kjarnastöðvar Borgarlínu og aðrar þungamiðjur almenningssamgangna, með þeim sama fyrirvara, um að þær séu ekki bindandi um nákvæma staðsetningu. Af þessu er ljóst að stefnumörkun aðalskipulagsins gerir ráð fyrir töluverðu svigrúmi til breytinga á leiðakerfi almenningsvagna.

Samkvæmt a. lið 2. gr. laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana nr. 111/2021 gilda lögin meðal annars um skipulagsáætlanir og breytingar á þeim. Þó kemur fram í 4. mgr. nefndrar greinar að óverulegar breytingar á áætlunum séu ekki háðar ákvæðum laganna. Við mat ábyrgðaraðila viðkomandi áætlunar á því hvort breytingar teljist verulegar skuli taka mið af áhrifum á framkvæmdir og aðra áætlanagerð og áhrifum á umhverfið. Í athugasemdum með nefndri 4. mgr. í frumvarpi til laganna kemur einnig fram að óverulegar breytingar séu breytingar sem ekki eru taldar líklegar til að hafa í för með sér veruleg áhrif á umhverfið. Að áliti nefndarinnar verður að telja hina kærðu deiliskipulagsbreytingu óverulega í þessum skilningi.

Samkvæmt 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga skal við gerð skipulagsáætlana gera grein fyrir umhverfisáhrifum áætlunar og einstakra stefnumiða hennar á umhverfið, m.a. með samanburði þeirra kosta sem til greina koma og umhverfismati áætlunarinnar. Fjallað er um umhverfismat deiliskipulags í gr. 5.4.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Þar segir í 1. mgr. að við gerð deiliskipulags skuli meta líkleg áhrif af fyrirhuguðum framkvæmdum og starfsemi á aðliggjandi svæði og einstaka þætti áætlunarinnar sjálfrar svo sem á ásýnd, útsýni, hljóðvist og loftgæði eftir því sem efni skipulagsins gefi tilefni til. Áætla skuli áhrif af t.d. umferð, hávaða og umfangsmiklum mannvirkjum, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Þá er kveðið á um í 3. mgr. að gera skuli grein fyrir matinu og niðurstöðu þess í greinargerð deiliskipulagsins. Sé um breytingu á deiliskipulagi að ræða beri að gera grein fyrir áhrifum hennar á umhverfið með nýju umhverfismati ef við eigi, sbr. gr. 5.8.5.2. í reglugerðinni. Í 1. mgr. sömu reglugerðargreinar kemur fram að í greinargerð skuli lýsa breytingunni, forsendum hennar, rökstuðningi fyrir henni, samráði við hagsmunaaðila og samræmi við aðalskipulag. Við breytingar á skilmálum skuli bæði birta gildandi skilmála og tillögu að breytingum. Að öðru leyti sé heimilt í breytingarferlinu að vísa til greinargerðar gildandi deiliskipulags fyrir þau atriði sem ekki taki breytingum.

Íbúðir félagsmanna kæranda eru á skilgreindu miðsvæði og er óhjákvæmilegt að þeirri landnotkun fylgi ónæði fyrir íbúa á svæðinu. Í 4. gr. reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða er fjallað um viðmiðunarmörk fyrir leyfilegt hljóðstig frá umferð ökutækja, flugumferð og hvers konar atvinnustarfsemi og vísað til viðauka við reglugerðina. Í III. töflu í viðaukanum eru sett mörk fyrir hávaða frá atvinnustarfsemi, þar á meðal fyrir íbúðarhúsnæði á verslunar-, þjónustu- og miðsvæðum. Forráðamönnum fyrirtækja og stofnana er skylt að gera allt sem í þeirra valdi stendur til að koma í veg fyrir heilsuspillandi hávaða og ónæði af völdum hávaða, sbr. 8. gr. reglugerðarinnar. Við hönnun samgöngumannvirkja skal miðað við að hljóðstig verði undir mörkum í töflum I og II í viðauka. Við breytingu á umferðaræð í byggð sem leitt geti til aukins hávaða, skuli grípa til mótvægisaðgerða til þess að koma í veg fyrir að hljóðstig hækki, sbr. 5. gr. reglugerðarinnar.

Í greinargerð hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar er greint frá neikvæðum áhrifum á þann hátt að gera megi ráð fyrir tímabundnu ónæði meðan á uppbyggingu skiptistöðvarinnar standi. Umferðarmagn og hávaði á Skúlagötu aukist samhliða akstri strætisvagna, en þó ekki umfram það sem „eðlilegt getur talist í þéttbýli.“ Hafa borgaryfirvöld skírskotað til þess að aukin umhverfisáhrif breytingarinnar sem til komi vegna umferðar séu hverfandi miðað við aðstæður.

Ljóst er að andlag umhverfismats deiliskipulags er breytilegt eftir efni þess og umfangi. Í máli þessu eru aðstæður með þeim hætti að fyrir breytingu deiliskipulagsins er mikil umferð um Sæbraut, sem er rúma 40 metra frá íbúðum kæranda, eða um 20.000 bílar á sólarhring, með tilheyrandi hávaða og loftmengun. Með tilkomu skiptistöðvar Strætó er óhjákvæmilegt að þau umhverfisáhrif muni aukast frá því sem fyrir er, en á móti kemur að á svæðinu eru felld út um 60 almenn bílastæði með tilheyrandi minnkun bílaumferðar. Verður að telja að við aðstæður sem þessar hefði verið tilefni til að greina frá áhrifum breytingarinnar í skipulagsgreinargerð með hliðsjón af þeim athugasemdum sem fram komu á auglýsingartíma skipulags­breytingarinnar og var sérstakt tilefni til þess að leggja mat á áhrif starfseminnar á hávaða á svæðinu. Verður sá annmarki þó ekki talinn ráða úrslitum um gildi hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar.

Hvað valkostamat varðar liggur fyrir að skipulagsyfirvöld völdu með umdeildri skipulagsbreytingu staðsetningu skiptistöðvar strætisvagna milli Skúlagötu og Sæbrautar. Staðsetning slíkrar starfsemi ræðst eðli máls samkvæmt af kerfi almenningssamgangna sem fyrir er og tengist óhjákvæmilega akstursleiðum á því svæði sem skiptistöðinni er ætlað að þjóna. Staðsetningin, hver sem hún yrði á svæðinu, hefði áþekk grenndaráhrif.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður ekki fallist á kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar um breytingu deiliskipulags. Að þeirri niðurstöðu fenginni á hið kærða framkvæmdaleyfi stoð í gildandi deiliskipulagi umrædds svæðis og þar sem ekki liggja fyrir annmarkar á málsmeðferð leyfisveitingarinnar verður kröfu um ógildingu framkvæmdaleyfisins hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 25. janúar 2024 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Skúlagötusvæðis vegna skiptistöðvar Strætó við Skúlagötu og um ógildingu hins kærða framkvæmdaleyfis sem skipulagsfulltrúi gaf út hinn 22. mars sl.