Árið 2021, föstudaginn 28. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 47/2021, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Voga frá 19. mars 2021 um að hafna stöðvun framkvæmda við lagningu vatnslagna meðfram Vatnsleysustrandarvegi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. apríl 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra Reykjaprent ehf. og A, tveir af níu eigendum Heiðarlands Vogajarða, þá ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Voga frá 19. mars 2021 að hafna stöðvun framkvæmda við lagningu vatnslagna meðfram Vatnsleysustrandarvegi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.
Þá er kært til vara athafnaleysi Sveitarfélagsins Voga sem felist í því að ráðast í framkvæmd sem háð sé skipulagsskyldu skv. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og framkvæmdaleyfi skv. 13. gr. sömu laga án þess að marka áður stefnu um hana í skipulagsáætlun og án þess að sækja um og veita framkvæmdaleyfi til hennar. Er þess krafist að staðfest verði brot sveitarfélagsins gegn þátttökurétti almennings samkvæmt skipulagslögum og/eða lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana og að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.
Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Vogum 23. apríl 2021.
Málavextir: Í mars 2021 óskaði Sveitarfélagið Vogar eftir heimild Vegagerðarinnar til að leggja vatnslögn meðfram Vatnsleysustrandarvegi að gatnamótum að Grænuborgarhverfi. Með ódagsettu bréfi veitti Vegagerðin umbeðna heimild með tilgreindum skilyrðum. Í kjölfarið réðst HS Veitur hf. í gerð lagnaskurðar á umræddu svæði. Með bréfi kærenda til skipulags- og byggingarfulltrúa sveitarfélagsins, dags. 12. mars 2021, var óskað eftir öllum fyrirliggjandi gögnum um framkvæmdirnar, þ.m.t. leyfum ef við ætti. Kom jafnframt fram í bréfinu að þess væri vænst að framkvæmdir yrðu stöðvaðar ef athugun skipulags- og byggingarfulltrúa gæfi tilefni til að ætla að undirbúningi umræddra framkvæmda kynni að vera áfátt þannig að lögvarinna hagsmuna kærenda hefði ekki verið gætt eða ekki hefði að öðru leyti verið farið réttilega að reglum um undirbúning framkvæmda. Í svari skipulags- og byggingarfulltrúa, dags. 19. s.m., við bréfi kærenda var vísað til þess að umræddar veitulagnir færu um veghelgunarsvæði Vatnsleysustrandarvegar með samþykki Vegagerðarinnar. Væri því ekki talið tilefni til að stöðva framkvæmdirnar. Með tölvupósti 9. apríl 2021 til skipulags- og byggingarfulltrúa og bæjarstjóra sveitarfélagsins bentu kærendur á að þeir hefðu hvorki verið spurðir um né hafi þeir veitt leyfi til framkvæmda á landi þeirra. Óskuðu þeir því eftir að framkvæmdirnar yrðu stöðvaðar. Í svari bæjarstjóra 12. s.m. var vísað til fyrra svars skipulags- og byggingarfulltrúa um að framkvæmdirnar væru allar innan veghelgunarsvæðis. Gæti sveitarfélagið því ekki fallist á þau sjónarmið að verið væri að fara inn á land kærenda.
Málsrök kærenda: Kærendur benda á að hin umdeilda vatnslögn sé lögð meðfram Vatnsleysustrandarvegi og liggi því um jörð þeirra. Lögnin sé staðsett í minnst 8 m fjarlægð frá vegkanti og þar með utan vegsvæðis. Lögnin og hinar umdeildu framkvæmdir fari því alfarið fram á eignarlandi kærenda. Hvorki hafi verið óskað eftir leyfi þeirra fyrir framkvæmdunum né hafi þeim verið gefinn kostur á að tjá sig um þær. Óháð undirbúningi og leyfisveitingum til framkvæmdanna hafi málsmeðferð sveitarfélagsins við ákvarðanatöku framkvæmdanna af þeim sökum verið í andstöðu við 10., 13. og 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá séu framkvæmdirnar ekki í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir. Vatnslögn, sem sýnd sé á yfirlitsuppdrætti framkvæmdanna, sé ekki að finna á deiliskipulagi svæðisins. Framkvæmdirnar séu af þeim sökum andstæðar 1. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þar að auki hafi þær ekki sætt málsmeðferð samkvæmt sömu lögum og eftir atvikum lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, en með því hafi verið brotið gegn þátttökurétti almennings. Um sé að ræða framkvæmdir sem háðar séu framkvæmdaleyfi skv. 13. gr. skipulagslaga en ekkert slíkt leyfi hafi verið gefið út. Leyfi Vegagerðarinnar á grundvelli vegalaga nr. 80/2007 feli ekki í sér slíkt framkvæmdaleyfi. Því hafi skipulags- og byggingarfulltrúa verið skylt, í samræmi við 1. mgr. 53. gr. skipulagslaga, að stöðva framkvæmdirnar tafarlaust.
Málsrök Sveitarfélagsins Voga: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að HS veitur hf. hafi ráðist í framkvæmdir við gerð lagnaskurðar. Innan Heiðarlands Vogajarða liggi skurðurinn innan veghelgunarsvæðis Vatnsleysustrandarvegar á kafla sem sé um 150 m langur, frá gatnamótum Stapavegar og Vatnsleysustrandarvegar að vegi sem liggi inn að svokölluðu Grænuborgarsvæði. Umræddur skurður sé fyrir helstu lagnir að hinu nýja íbúðarhverfi sem skipulagt hafi verið í þéttbýli sveitarfélagsins. Framkvæmdir við gerð skurðarins séu langt komnar þó enn eigi eftir að leggja í hann þær lagnir sem eigi að fara ofan í skurðinn og ganga endanlega frá þeim. Öllu raski á yfirborði sé lokið. Þar sem skurðurinn sé innan veghelgunarsvæðis hafi verið aflað samþykkis Vegagerðarinnar vegna framkvæmdarinnar.
Framkvæmdin sé ekki skipulagsskyld samkvæmt ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010. Ekki sé um að ræða framkvæmd sem hafi áhrif á umhverfi og breyti ásýnd þess skv. 12. gr. laganna. Um sé að ræða lagnaframkvæmd í þéttbýli sem almennt sé ekki gerð grein fyrir á skipulagi, þ.e. hvorki deiliskipulagi né aðalskipulagi. Engin skylda hvíli því á sveitarfélaginu til að tilkynna slíka framkvæmd eða hafa samráð um hana við almenning. Þá sé umrædd framkvæmd ekki framkvæmdaleyfisskyld skv. 13. gr. skipulagslaga. Hvorki sé um að ræða meiriháttar framkvæmd sem hafi áhrif á umhverfið og breyti ásýnd þess né framkvæmd sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Framkvæmdin sé minniháttar og hafi engin áhrif á umhverfi sitt. Ekki sé heldur um byggingarleyfisskylda framkvæmd að ræða en skv. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki séu fráveitumannvirki og dreifi- og flutningskerfi hitaveitna, vatnsveitna, rafveitna og fjarskipta og breytingar á slíkum mannvirkjum undanþegin byggingarleyfi.
Þar sem engin leyfi hafi verið gefin út vegna framkvæmdanna hafi engin kæranleg ákvörðun verið tekin. Þegar af þeirri ástæðu beri að vísa málinu frá nefndinni. Verði ekki á það fallist sé vísað til sömu lagaraka um að hafna beri kröfu kærenda um ógildingu synjunar um stöðvun framkvæmda enda hafi engin lög verið brotin með framkvæmdinni. Sveitarfélaginu hafi því ekki borið skyldu til að stöðva framkvæmdirnar. Samþykki Vegagerðarinnar liggi fyrir en hún fari með forræði svæðisins samkvæmt ákvæðum vegalaga nr. 80/2007. Framkvæmdum sé að mestu lokið en eftir sé að ljúka við að fleyga hluta leiðarinnar, setja lagnir niður og moka yfir. Landinu hafi því þegar verið raskað. Að auki sé um að ræða afturkræfar framkvæmdir.
Niðurstaða: Um kæruaðild í þeim málum sem undir úrskurðarnefndina heyra er fjallað í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar er kveðið á um að þeir einir sem eigi lögvarða hagsmuni tengda kæranlegri stjórnvaldsákvörðun geti kært ákvörðunina eða ætlað brot á þátttökurétti almennings til úrskurðarnefndarinnar. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir.
Um hagsmuni sína vísa kærendur til þess að til standi að vatnslagnir verði lagðar í jörðu á landi þeirra. Hin umþrætta framkvæmd felur í sér gerð lagnaskurðar samhliða tæplega 350 m löngum kafla Vatnsleysustrandarvegar, en sá vegur fellur í flokk þjóðvega. Mun framkvæmdin að mestu fara fram í u.þ.b. 8 m fjarlægð frá vegkanti. Samkvæmt 8. tölul. 3. gr. vegalaga nr. 80/2007 er vegur skilgreindur sem akbraut og öll önnur mannvirki og vegsvæði sem að staðaldri eru nauðsynleg til þess að vegur sé varanlegur, unnt sé að halda honum við og hafa af honum sem fyllstu not. Af 5. og 6. tölul. sama ákvæðis verður ráðið að veghaldari hefur forræði yfir vegsvæði en veghaldari Vatnsleysustrandarvegar er Vegagerðin, sbr. 13. gr. vegalaga. Liggur ekkert fyrir um það í málinu, þrátt fyrir eignarhald kærenda að jörðinni Heiðarlandi Vogajarða, að þeir hafi þann rétt til umrædds framkvæmdasvæðis að veitt geti þeim kæruaðild í máli þessu, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Verður kærumáli þessu af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
