Ár 2005, föstudaginn 18. febrúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mætt voru Ásgeir Magnússon héraðsdómari, formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir hdl.
Fyrir var tekið mál nr. 57/2004, kæra eigenda fasteignanna að Kirkjubraut 22 og Sunnubraut 7, Akranesi á ákvörðun skipulags- og umhverfisnefndar frá 21. september 2004 um breytingu á deiliskipulagi hluta Akratorgsreits.
Í málinu er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 20. október 2004, er barst nefndinni hinn 22. sama mánaðar, kæra H og V, Lyngheiði 18, Kópavogi, eigendur fasteignanna að Kirkjubraut 22 og Sunnubraut 7, Akranesi, ákvörðun skipulags- og umhverfisnefndar Akraneskaupstaðar frá 21. september 2004 um breytt deiliskipulag hluta Akratorgsreits á Akranesi.
Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Varakrafa kærenda er að úrskurðarnefndin geri allar þær ráðstafanir sem nefndinni eru færar, þannig að kærendum verði mögulegt að nýta fasteignir sínar að Kirkjubraut 22 og Sunnubraut 7.
Samþykkt skipulags- og umhverfisnefndar var staðfest í bæjarráði Akraneskaupstaðar hinn 23. september 2004 og í bæjarstjórn 28. september 2004.
Málavextir: Bæjarstjórn Akraness samþykkti árið 1990 deiliskipulag Akratorgsreits á Akranesi. Um er að ræða allstórt svæði sem í greinargerð er sagt afmarkað af Merkigerði, Kirkjubraut, Skagabraut, Suðurgötu, Merkiteigi og Vesturgötu. Jafnframt deiliskipulagi þessu var gerð breyting á landnotkunarþætti þágildandi aðalskipulags Akraness til að tryggja að fullt samræmi væri milli aðalskipulags og deiliskipulags svæðisins. Samkvæmt deiliskipulaginu var gert ráð fyrir að allmörg hús á svæðinu skyldu víkja, þar á meðal hús kærenda að Kirkjubraut 22.
Hinn 15. mars 2004 var undirritaður samningur milli Akraneskaupstaðar og Sveinbjörns Sigurðssonar hf. um framkvæmdir á hluta umrædds svæðis, svonefndum Hvítanesreit, og var, í samvinnu fyrrgreindra aðila, unnin tillaga að breyttu deiliskipulagi afmarkaðs svæðis milli Kirkjubrautar og Sunnubrautar. Var í tillögunni gert ráð fyrir sameiningu nokkurra lóða við Kirkjubraut í eina og að hluti götunnar Akurgerðis yrði lagður undir sömu lóð, auk lóðar nr. 3 við Sunnubraut. Jafnframt var gert ráð fyrir að lóðirnar nr. 22 við Kirkjubraut og nr. 7 við Sunnubraut yrðu sameinaðar, en þær lóðir eru í eigu kærenda.
Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar hinn 22. mars 2004 var umrædd tillaga að breytingu á deiliskipulagi samþykkt og lagt til að breytingin yrði auglýst til kynningar skv. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Bæjarstjórn samþykkti á fundi sínum þann 23. mars 2004 að breytingartillagan yrði auglýst. Auglýsingin birtist í Lögbirtingablaðinu hinn 14. apríl 2004 og var athugasemdafrestur til 26. maí 2004. Ennfremur var auglýsingin birt í Póstinum hinn 29. apríl 2004 og var athugasemdafrestur lengdur til 10. júní 2004. Athugasemdir bárust frá íbúum, þ.m.t. frá kærendum, og voru þær teknar fyrir á fundi skipulags- og umhverfisnefndar hinn 21. júní 2004. Unnin var greinargerð um athugasemdir íbúanna.
Skipulags- og umhverfisnefnd ákvað á fundi sínum hinn 3. ágúst 2004 að láta fram fara úttekt á umferð og skuggavarpi, svo og að halda fund með hagsmunaaðilum. Þeim er athugasemdir höfðu gert var með bréfi, dags. 23. ágúst 2004, tilkynnt þessi afgreiðsla. Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar hinn 21. september 2004 komu fram gögn um skuggavarp og athugun á umferðarsköpun vegna skipulagstillögunnar. Ákvað nefndin að senda bæjarstjórn tillöguna um breytt deiliskipulag til samþykktar. Jafnframt var ákveðið að boða til almenns kynningarfundar, sem mun hafa verið haldinn hinn 5. október 2004. Tillagan var afgreidd í bæjarráði hinn 23. september og samþykkt í bæjarstjórn hinn 28. september 2004.
Samþykkt að breyttu deiliskipulagi Akratorgsreits var send Skipulagsstofnun til yfirferðar og afgreiddi stofnunin tillöguna með bréfi, dags. 18. október 2004. Taldi stofnunin nauðsynlegt að skýrt væri í skipulagsskilmálum hvernig uppfylla mætti ákvæði 4. kafla byggingarreglugerðar vegna brunavarna. Í tilefni af þessu var bætt við skilmála deiliskipulagsins og var það þannig afgreitt á fundi skipulags- og umhverfisnefndar hinn 1. nóvember 2004. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsbreytingarinnar var birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 10. nóvember 2004.
Kærendur kærðu framangreinda deiliskipulagsbreytingu til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að fasteign þeirra að Kirkjubraut 22, Efstibær, standi á tilheyrandi eignarlóð. Byggingin Efstibær hafi óumdeilt menningarsögulegt gildi og hafi þau sérstaklega gætt að viðhaldi og umhirðu eignar sinnar. Byggingin sé aldargamalt timburhús með brotaþaki, alþýðumansard, sem hafi verið vinsælt byggingarform hjá bjargálna alþýðu á suðvesturhorni landsins upp úr 1880. Eins og nafn hússins bendi til hafi það upphaflega verið efsti bærinn á Skipaskaga.
Kærendur benda sérstaklega á að til þess að verja fasteign þeirra að Kirkjubraut 22 gegn fyrirhuguðum skipulagsáformum hafi þau fest kaup á lóðinni nr. 7 við Sunnubraut með það að markmiði að koma í veg fyrir yfirvofandi niðurrif Efstabæjar.
Skipulagsáform um brottnám húss þeirra, skerðingu lóðar með bílastæðum við Kirkjubraut og tilheyrandi breytingar á lóðarmörkum og landnotkun samkvæmt hinni kærðu samþykkt, séu ekki byggð á lögformlegum grundvelli. Ekkert samráð hafi verið haft við kærendur á nokkru stigi málsins. Umrædd skipulagsáform byggi að hluta til á eldri deiliskipulagsáætlun, er samþykkt hafi verið hinn 10. júlí 1990.
Kærendur halda því fram að hin kærða deiliskipulagsbreyting brjóti í bága við staðfest Aðalskipulag Akraness 1992-2012 varðandi landnotkun. Samkvæmt aðalskipulaginu séu lóðir þeirra að Kirkjubraut 22 og Sunnubraut 7 auðkenndar sem íbúðarsvæði og lóðirnar að Kirkjubraut 14-18 sem verslunar- og þjónustusvæði. Sé það greinilegt markmið aðalskipulagsins að ekki sé samskonar nýting á lóðunum að Kirkjubraut 22 og Sunnubraut 7 annars vegar og Kirkjubraut 14-18 hins vegar. Deiliskipulagsbreytingin geri aftur á móti ráð fyrir að allar lóðirnar séu nýttar sem verslunar- og þjónustulóðir. Að auki geri aðalskipulagið ekki ráð fyrir að Akurgerði verði varanlega lokað.
Kærendur halda því og fram að eldra deiliskipulag svæðisins, samþykkt hinn 10. júlí 1990, hafi orðið til án nokkurs samráðs við þau og hafi þeim fyrst orðið kunnugt um það við kynningu breytingar þeirrar er þau hafi nú kært til úrskurðarnefndarinnar. Í ljósi þessa og hins augljósa misræmis á milli eldra deiliskipulags svæðisins og gildandi aðalskipulags telji þau sig ekki bundin af áætlun um brottnám hússins Efstabæjar og breytingu á lóðarmörkum, sem fram hafi komið í eldra deiliskipulagi. Áætlun um breytingu á lóðarmörkunum og brottnám Efstabæjar verði að túlka sem undanfara eignarnáms. Með vísan til 32. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 varðandi heimildir til eignarnáms sé ljóst að sveitarstjórn hafi ekki á nokkru stigi málsins leitast við að ná samkomulagi við kærendur þar að lútandi. Ekki sé hægt að fallast á að skipulagsskylda sveitarfélaga gefi þeim heimild til þess að ráðstafa eignum fólks að því forspurðu, sbr. 72. gr. stjórnarskrárinnar.
Bent sé á að engir þeir almannahagsmunir komi fram í samþykktri deiliskipulagsbreytingu og eldra deiliskipulagi svæðisins sem réttlæti heimild til eignarnáms. Þvert á móti feli hin kærða deiliskipulagsbreyting í sér skerðingu á öryggi og gæðum byggðar á skipulagssvæðinu. Húsagatan að Sunnubraut sé felld undir aðkomu að bílastæðum verslana og fjölbýlishúsa sem standa eigi við Kirkjubraut. Ætlunin sé því að breyta friðsælli húsagötu í einhvers konar bílastæðaaðrein með tilheyrandi gegnumakstri. Hæð og umfang fyrirhugaðra bygginga sé freklega úr öllu samhengi við byggðamynstur svæðisins alls. Fyrirhugaðar byggingar við Kirkjubraut 12-18 og 22 munu svipta núverandi byggð við Sunnubraut og Kirkjubraut sólarljósi og útsýni og valda mikilli rýrnun á gæðum og verðmæti þeirra eigna.
Kærendur telja að ekki sé þörf á verslunarhúsnæði á svæði því sem hér um ræði og halda því fram að húsum, sambærilegum þeim sem fyrirhugað sé að byggja samkvæmt hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu, hafi á Akranesi verið breytt í ófullkomið íbúðarhúsnæði, sem tæplega uppfylli kröfur til slíks húsnæðis. Hætta sé á að sömu örlög bíði fyrirhugaðra húsa. Hin kærða deiliskipulagsbreyting feli því hvorki í sér nokkra þá almannahagsmuni né skref til almannaheilla, er réttlæti eignarupptöku, verðmætarýrnun og eyðileggingu menningarverðmæta. Vegna yfirvofandi niðurrifs Efstabæjar sé minnt á ákvæði V. kafla þjóðminjalaga.
Kærendur halda því fram að skilmálar hinnar umdeildu deiliskipulagstillögu séu óviðunandi hvað varði lágmarksfjarlægð á milli húsa, enda verði eldvarnarkröfur ekki uppfylltar nema með því móti að gluggar fyrirhugaðrar byggingar verði búnir eldvarnargleri og ekki hafðir opnanlegir.
Lengd lóðarinnar að Kirkjubraut 22 meðfram Kirkjubraut sé u.þ.b. 17 metrar. Þegar hugsanlegir nýtingarmöguleikar þeirrar lóðar séu skoðaðir með hliðsjón af mögulegri legu íbúða, kröfum byggingarreglugerðar um lágmarksfjarlægð milli bygginga og um brunavarnir og gæði íbúða, sé ljóst að deiliskipulagsbreytingin sé einvörðungu sniðin fyrir bygginguna að Kirkjubraut 12-18, enda hafi ekkert samráð verið haft við kærendur um skipulagsgerðina.
Að lokum minni kærendur á 1. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Í bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 20. janúar 2005, benda kærendur á að samkvæmt texta auglýsingar í Stjórnartíðindum um gildistöku hins kærða deiliskipulags hinn 10. nóvember 2004 séu fimm lóðir sameinaðar í eina og nýr byggingarreitur gerður fyrir Kirkjubraut 14-22. Samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi sé aftur á móti verið að sameina annars vegar lóðirnar að Kirkjubraut 12-18 og Sunnubraut 3 og hins vegar lóðirnar að Kirkjubraut 22 og Sunnubraut 7. Þá gera kærendur athugasemd við það að deiliskipulagsbreytingin sem auglýst sé í Stjórnartíðindum hafi aldrei verið gerð opinber eða kynnt eins og lög geri ráð fyrir.
Málsrök Akraneskaupstaðar: Af hálfu Akraneskaupstaðar er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði staðfest. Því sé hafnað að hið kærða deiliskipulag sé ekki í samræmi við Aðalskipulag Akraness 1992-2012. Bent sé á að aðalskipulagið sé unnið í gildistíð laga nr. 19/1964 og reglugerð nr. 318/1985 með síðari breytingum. Það sé sett fram með greinargerð og skipulagsuppdrætti, sbr. 4. mgr. 3.1 í þágildandi skipulagsreglugerð. Í kafla 2.2 í greinargerðinni sé landnotkun lýst eins og hún hafi verið við gerð aðalskipulagsins. Í upphafi kaflans sé gerð stuttlega grein fyrir breytingum á landnotkun frá aðalskipulagi bæjarins frá 1982, og í þeirri lýsingu sé ekki vikið að Akratorgsreit. Að öðru leyti sé landnotkun að mestu eins og í aðalskipulaginu 1982. Í kafla 2.3 sé tekið fram að landnýting hafi verið tilgreind í deiliskipulagi eldri hverfa. Í kafla 3.0 sé ekki að finna ákvæði er víki sérstaklega að landnotkun eða breytingu á landnotkun Akratorgsreits.
Samkvæmt framansögðu vísi Aðalskipulag 1992-2012 til gildandi deiliskipulagsákvarðana varðandi landnotkun. Í kafla 1.3 í greinargerð með aðalskipulaginu sé gerð grein fyrir samþykktum deiliskipulagsákvörðunum. Samkvæmt deiliskipulagi Akratorgsreits frá 1990 sé svæðið meðfram Kirkjubrautinni auðkennt með skálínum sem merki blandaða notkun, þ.e. íbúðum, verslun og þjónustu. Bent sé á að landnotkun Akratorgsreits samkvæmt Aðalskipulagi Akraness 1980-2000, staðfest 1982, hafi sætti breytingum árið 1990. Hafi verið gert ráð fyrir blandaðri byggð við Kirkjubrautina, þ.m.t. á Hvítanesreitnum, og hafi verið fullt samræmi á milli aðalskipulagsins eftir breytingu og deiliskipulagsins frá 1990. Eins og áður hafi verið bent á hafi núgildandi aðalskipulag ekki breytt landnotkun. Ekki sé því unnt að fallast á það sjónarmið kærenda að deiliskipulagið frá 1990 fari í bága við aðalskipulagið þar sem aðalskipulagið vísi til deiliskipulagsins varðandi landnotkun. Hin nýsamþykkta breyting á deiliskipulaginu hafi ekki för með sér breytta landnotkun og fari því ekki í bága við aðalskipulag. Þá sé það ekki rétt hjá kærendum að landnotkun verði aðeins fyrir verslun og þjónustu.
Í kæru sé staðhæft að uppdráttur aðalskipulags sýni að landnotkun Kirkjubrautar 22 og Sunnubrautar 7 eigi að vera fyrir íbúðir. Miðað við litamerkingar fyrir landnotkun megi lesa út úr uppdrættinum, að ráð sé fyrir því gert að notkun ofangreindra lóða sé fyrir íbúðir. Mælikvarði uppdráttarins sé 1:10.000 og megi ljóst vera að það hafi verið erfiðleikum bundið að koma fyrir af nákvæmni merkingum til samræmis við deiliskipulagið frá 1990. Benda megi á að deiliskipulagið frá 1990 geri ráð fyrir að Sunnubraut 7 verði leikvöllur og sé lóðin merkt með grænum lit á deiliskipulaginu. Af greinargerð aðalskipulagsins sé vafalaust að aðalskipulagið geri ráð fyrir að landnotkun eigi að vera blönduð, þ.e. íbúðir, verslun og þjónusta.
Hin samþykkta breyting á deiliskipulaginu geri ráð fyrir að Akurgerði verði lokað við Kirkjubraut og að lóðin Kirkjubraut 12, sunnan Akurgerðis, verði sameinuð lóðunum norðan við Akurgerðið. Aðalskipulagið hafi ekki að geyma nein fyrirmæli eða skilmála sem kveði á um að gatnakerfi Akratorgsreits sé endanlegt og að það muni ekki sæta breytingum. Þar sé því ekki að finna fyrirmæli er beinlínis bindi hendur skipulagsyfirvalda við gerð deiliskipulags fyrir reitinn hvað varði gatnakerfi. Í kafla 2.4.1, vegir og götur, sé að finna almenna lýsingu, sem helst lúti að samgöngum til og frá kaupstaðnum, óverulegum breytingum innan bæjarins, svo og nýjum götum. Í 3. kafla aðalskipulagsins sé í gr. 3.15 lýst markmiðum aðalskipulagsins varðandi samgöngumál. Sé ákvæðið í öllum aðalatriðum í samræmi við það sem fram komi í kafla 2.4.1. Á hvorugum staðnum í aðalskipulaginu sé vikið að gatnakerfi Akratorgsreits.
Í deiliskipulaginu frá 1990 sé tekið fram að gatnakerfi Akratorgsreits sé fastmótað. Skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 byggi á því að deiliskipulag geti sætt breytingum, sbr. 26. gr. laganna. Hafi Akraneskaupstaður því skýra lagaheimild til að breyta gildandi deiliskipulagi, þ.m.t. hvað varði breytingu á gatnakerfi Akratorgsreits. Hafa beri einnig í huga að deiliskipulagið sé gert á árinu 1990 og því komið vel til ára sinna. Ný sjónarmið og breyttar aðstæður kalli því á breytingar á deiliskipulaginu og geri aðalskipulagið beinlínis ráð fyrir að miðbæjarskipulagið sæti endurskoðun, sbr. gr. 3.8. Benda megi á að lokun Akurgerðis geti ekki talist veigamikil breyting á gatnakerfi Akratorgsreits auk þess sem ekki verði séð að lokun Akurgerðis hafi grenndarréttarleg áhrif fyrir kærendur, enda byggi kærendur ekki á því.
Akraneskaupstaður hafnar því að kærendur séu ekki bundnir af deiliskipulaginu frá 1990. Um sé að ræða deiliskipulag, staðfest af ráðherra, sem kærendur eins og aðrir séu bundnir af. Allir hugsanlegir frestir til kæru séu löngu liðnir, og sé því gerð sú krafa að úrskurðarnefndin vísi þessu atriði frá.
Misskilnings virðist gæta hjá kærendum þegar þau í kæru sinni víki að eignarnámi og eignarnámsheimildum til handa sveitarstjórnum. Virðist sem kærendur standi í þeirri trú að ákveðið hafi verið að eign þeirra, Kirkjubraut 22, verði tekin eignarnámi. Í 2. mgr. 32. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sé sveitarstjórn veitt heimild til eignarnáms á grundvelli gildandi deiliskipulags til framkvæmda á skipulaginu, að fenginni umsögn Skipulagsstofnunnar. Þó svo að sveitarstjórn hafi heimild til eignarnáms samkvæmt gildandi deiliskipulagi þá sé það sjálfstæð ákvörðun sveitarstjórnar hverju sinni hvort eignarnámsheimildin sé nýtt. Heimild til eignarnáms leiði ekki sjálfkrafa til þess að eignarnám verði framkvæmt. Það sé skilyrði fyrir því að eignarnámsheimildin verði nýtt að sveitarstjórn hafi sannanlega reynt að ná samningum við eigendur. Frá gildistöku deiliskipulagsins frá 1990 hafi Akraneskaupstaður til þessa dags ekki haft uppi áform um að nýta sér eignarnámsheimildina gagnvart eigendum Kirkjubrautar 22, og hafi af þeim sökum ekki leitað eftir samningum við kærendur.
Lögð sé áhersla á að það sé deiliskipulagið frá 1990 sem geri ráð fyrir að húsið á Kirkjubraut 22 víki fyrir nýbyggingu. Nýsamþykkt breyting á deiliskipulaginu hrófli ekki við þeim skilmálum skipulagsins.
Samkvæmt samþykktri breytingu á deiliskipulaginu sé gert ráð fyrir að lóðirnar nr. 12-18 við Kirkjubraut, ásamt lóðinni nr. 3 við Sunnubraut verði sameinaðar í eina lóð. Geri deiliskipulagið ráð fyrir að þar rísi fjögurra hæða verslunar- og íbúðarhús. Nýtingarhlutfall fari úr 0,80-1,15 í 1,8. Aðalskipulagið hafi ekki að geyma fyrirmæli um hámarksnýtingarhlutfall á Akratorgsreit.
Því sé hafnað að breytingin á deiliskipulaginu og fyrirhugaðar byggingar valdi skerðingu á gæðum byggðar á svæðinu. Þvert á móti þá sé því haldið fram af Akraneskaupstað að fyrirhugaðar framkvæmdir muni hafa mjög jákvæð áhrif á svæðið. Þær muni styrkja gamla miðbæinn og endurlífga hann. Fyrirhuguð bygging samkvæmt deiliskipulagsbreytingunni komi til með að falla vel að bæjarmyndinni.
Bent sé á að þegar tillaga að breyttu deiliskipulagi hafi verið auglýst hafi komið fram athugasemdir frá íbúum er varðað hafi aukningu umferðar um svæðið. Af því tilefni hafi skipulags- og umhverfisnefnd látið fara fram könnun á umferðarsköpun. Niðurstaðan hafi verið sú að breytingin myndi ekki hafa í för með sér mikla aukningu á umferð um Kirkjubrautina og myndi aukningin ekki valda neinum vandkvæðum. Umferðaraukning um Sunnubraut vegna húsanna á báðum lóðum, þ.e. Kirkjubraut 12-18 og 22, gæti verið um 200 ferðir á sólarhring sem sé hátt í tvöföldun á núverandi umferð. Tvöföldun á umferð sé aukning sem íbúar við götuna gætu orðið varir við en 500 bílar á sólarhring í íbúðagötu teljist ekki vera mikil umferð. Þá hafi og skipulags- og umhverfisnefnd gert könnun á skuggavarpi. Ljóst sé af henni að eitthvert skuggavarp verði vegna byggingarinnar og þá sérstaklega þegar sól sé lágt á lofti. Það sé viðurkennt sjónarmið að íbúar í þéttbýli verði að sætta sig við að mannvirki í næsta nágrenni geti haft grenndaráhrif, m.a. skuggavarp. Sé það mat skipulags- og umhverfisnefndar að skuggavarp frá væntanlegri byggingu verði innan þeirra marka sem íbúar í þéttbýli verði að sætta sig við. Sömu sjónarmið gildi varðandi áhrif byggingarinnar á útsýni íbúa í næsta nágrenni. Íbúar í þéttbýli verði að ákveðnu marki að sætta sig bótalaust við að verða fyrir ýmiskonar ónæði, röskun og óþægindum vegna nálægðar við byggingar og framkvæmdir, er unnið sé að í næsta nágrenni. Geri skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 beinlínis ráð fyrir að gildistaka skipulags kunni að hafa í för með sér verðmætarýrnun eignar eða að notkunarmöguleikar hennar skerðist, sbr. 1. mgr. 33. gr. Tryggi 33. gr. laganna að tjónþoli eigi rétti á bótum teljist tjón sannað, en þó tjón verði leiði það ekki til þess að skipulagsaðgerð verði ógilt. Verði að telja að lögvarðir hagsmunir kærenda séu nægilega vel tryggðir með 33. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Skipulagsyfirvöld telji að breytt deiliskipulag svæðisins efli og styrki miðbæ Akraness. Engin rök séu til að ætla að verslunarpláss á 1. hæð við aðalgötu bæjarins verði breytt í íbúðarhúsnæði.
Kærendur vísi í kæru sinni til V. kafla þjóðminjalaga nr. 107/2001. Ekki verði séð í hvaða samhengi það sé gert en í V. kafla laganna sé fjallað um „Kirkjugripi og minningarmörk.“ Væntanlega hafi kærendur ætlað að vísa til þess að hús þeirra að Kirkjubraut 22 sé aldargamalt og hafi af þeim sökum menningarsögulegt gildi og eigi því ekki af þeim sökum að víkja fyrir nýbyggingu. Það sé hins vegar deiliskipulagið frá 1990 er hafi að geyma skilmála um að Kirkjubraut 22 skuli víkja fyrir nýbyggingu en ekki nýsamþykkt breyting deiliskipulagsins.
Breytingin á deiliskipulaginu geri ráð fyrir að lóðirnar nr. 22 við Kirkjubraut og nr. 7 við Sunnubraut verði sameinaðar í eina lóð, Kirkjubraut 22. Lóðarstærð verði samtals 830m2 og þar rísi fjögurra hæða hús með verslun á 1. hæð, íbúðum á 2. til 4. hæð auk kjallara. Nýtingarhlutfall hækki úr 1,1 í 1,2. Þá gerir tillagan ráð fyrir 16 bílastæðum á lóðinni. Eins og áður hafi komið fram hafi deiliskipulagið frá 1990 gert ráð fyrir því að húsið á lóðinni nr. 22 við Kirkjubraut myndi víkja fyrir nýbyggingu. Ekki hafi verið gerð breyting á þessum skilmálum deiliskipulagsins, en sú breytingin sé hins vegar gerð nú að lóðin nr. 7 við Sunnubraut verði sameinuð Kirkjubraut 22. Ástæða þessa sé sú að mæta þurfi þörf fyrir bílastæði. Í skilmálum breytts deiliskipulags sé gert ráð fyrir að gangstétt og lóðarmörk verði færð innar. Sú kvöð sé lögð á lóðarhafa að gera 4,3m breiða upphitaða gangstétt til nota fyrir almenning.
Akraneskaupstaður bendir á að komi deiliskipulagið frá 1990, ásamt kærðri breytingu þess, til framkvæmda að hluta eða öllu leyti muni það hafa veruleg áhrif á hagsmuni kærenda. Ljóst sé að ekki geti orðið af sameiningu lóðanna nema Akraneskaupstaður hafi áður eignast lóðirnar, annað hvort eftir að hafa náð samningum við kærendur eða eftir atvikum með eignarnámi. Með sama hætti yrðu bæjaryfirvöld að standa að málum ef hrinda ætti í framkvæmd áformum deiliskipulagsins varðandi breytt lóðarmörk við Kirkjubrautina, sem feli í sér skerðingu á hagsmunum kærenda. Skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 byggi á þeim sjónarmiðum að vegna almannahagsmuna þá geti einstakar skipulagsaðgerðir valdið tjóni. Hafi löggjafinn tryggt þeim er fyrir tjóni verði rétt til bóta og sé það viðurkennt að það fari ekki í bága við eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar. Það sé mat bæjaryfirvalda að lögmætum skipulagsmarkmiðum fyrir miðbæ Akraness verði ekki náð með öðrum hætti en þeim er fram komi í deiliskipulaginu 1990 og samþykktri breytingu á því. Þau markmið miði að því að efla og styrkja miðbæinn með þéttari byggð og skapa heillega götumynd við helstu götu bæjarins, Kirkjubrautina. Núverandi hús á lóðinni nr. 22 við Kirkjubraut standi innarlega í lóðinni og muni það því ekki falla að þeirri götumynd er bæjaryfirvöld stefni að við götuna.
Því sé hafnað að málsmeðferðarreglur hafi verið brotnar í máli þessu og því haldið fram að í einu og öllu hafi verið fylgt fyrirmælum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Bent sé á að Skipulagsstofnun hafi ekki gert athugasemdir við málsmeðferðina. Tillaga um breytingu deiliskipulagsins hafi verið auglýst til kynningar eins og mælt sé fyrir um í 26., sbr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga. Hafi íbúum, þ.m.t. kærendum, gefist kostur á að koma á framfæri athugasemdum sínum. Unnin hafi verið umsögn vegna þeirra athugasemda sem borist hafi og hafi skipulags- og umhverfisnefnd tekið efnislega afstöðu til þeirra. Í tilefni athugasemda hafi skipulags- og umhverfisnefnd látið vinna athugun á skuggavarpi og umferðarsköpun. Hafi niðurstöður þessar og umsögn verið sendar þeim sem gert hafi athugasemdir. Þá hafi verið haldinn opinn fundur, þar sem skipulags- og umhverfisnefnd hafi kynnt tillögu að breyttu deiliskipulagi svæðisins, svo og hugmyndir um væntanlegar framkvæmdir.
Markmið Akraneskaupstaðar með breytingu á deiliskipulagi Akratorgsreits sé að efla og styrkja miðbæ kaupstaðarins. Með því að reisa fjögurra hæða hús, með verslanir á 1. hæð en íbúðir fyrir ofan sé leitast við að blómlegt mannlíf verði í miðbænum, ekki aðeins á opnunartíma verslana. Það sé mat skipulags- og umhverfisnefndar og kaupstaðarins að fyrirhuguð bygging á Kirkjubraut 12-18 muni falla vel að bæjarmyndinni og að hún sé í samræmi við húsið á lóðinni nr. 28 við Kirkjubraut, svo og við þau hús er standi neðar við Kirkjubrautina. Væntanleg bygging muni gefa götumynd Kirkjubrautar heillega og heilsteypta mynd. Lögð sé áhersla á að um sé að ræða lóð við aðalgötu bæjarins. Því sé um að ræða verðmæta byggingarlóð og sé eðlilegt að nýtingarhlutfall hennar sé nokkuð hátt. Hafi það fjárhagslega þýðingu, bæði fyrir kaupstaðinn og byggingaraðila.
Sérstök áhersla sé lögð á að skilmálar deiliskipulagsins frá 1990, um að hús skuli víkja fyrir nýbyggingu, geti ekki nú komið til umfjöllunar fyrir úrskurðarnefndinni.
Að mati bæjaryfirvalda liggi málefnaleg og lögmæt sjónarmið að baki samþykktri tillögu að breytingu á deiliskipulaginu og telji bæjaryfirvöld að farið hafi verið að fyrirmælum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 við meðferð málsins.
Af hálfu Akraneskaupstaðar er þess krafist að varakröfu kærenda verði vísað frá úrskurðarnefndinni. Bent sé á að úrskurðarnefndin hafi ekki heimild til að leggja fyrir skipulagsyfirvöld að gera ákveðnar efnislegar breytingar á samþykktu skipulagi.
Andsvör kærenda við málsrökum Akraneskaupstaðar: Kærendum var gefinn kostur á að tjá sig um málsrök Akraneskaupstaðar í málinu.
Í andsvörum sínum árétta kærendur þann skilning að hin kærða deiliskipulagsbreyting brjóti í bága við Aðalskipulag Akraness 1992-2012 varðandi landnotkun og landnýtingu og vísa til ákvæða aðalskipulags þar að lútandi.
Jafnframt vísa kærendur til þess að í greinargerð Aðalskipulags Akraness 1992-2012 sé í kafla 2.6 um verndun og friðun tekið fram að bæjarstjórn Akraness hafi á fundi sínum hinn 17. janúar 1995 samþykkt að fresta ekki afgreiðslu aðalskipulagsins vegna fornleifaskráningar. Samhliða þessari ákvörðun hafi verið undirstrikað að samráð skyldi haft til að forða því að fornminjum yrði raskað við mannvirkjagerð. Í kafla 2.6 um verndun og friðun sé getið fjögurra einstakra og sjaldgæfra húsa auk Garðahússins steinsteypta og Akraneskirkju. Eitt þessara fjögurra húsa, sem greinargerð aðalskipulagsins tilgreini sem einstök og sjaldgæf, sé húsið að Kirkjubraut 22.
Andmælaréttur: Með bréfi, dags. 25. janúar 2005, var forsvarsmönnum Sveinbjörns Sigurðssonar hf. gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum í málinu, en félagið á, sem handhafi byggingarréttar á skipulagssvæðinu, augljósra hagsmuna að gæta. Var frestur til andmæla veittur til 4. febrúar 2005, en engin andsvör hafa borist frá félaginu.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi deiliskipulagsbreytingar á hluta svokallaðs Akratorgsreits á Akranesi. Fól breytingin í sér sameiningu lóða, breytingu á landnotkun að hluta, hækkun nýtingarhlutfalls, og að hluti götu yrði lagður undir byggingarlóð.
Kærendur krefjast þess að hin kærða skipulagsákvörðun verði felld úr gildi þar sem hún muni hafa í för með sér verðlækkun á fasteignum þeirra m.a. vegna þess að byggingar samkvæmt deiliskipulagsbreytingunni muni svipta núverandi byggð við Sunnubraut og Kirkjubraut sólarljósi og útsýni.
Ekki er um það deilt að kærendur eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni umdeildu skipulagsákvörðun. Verða álitaefni um lögmæti hennar því tekin til úrlausnar og er úrskurðarnefndin ekki bundin af málsástæðum kærenda við úrlausn málsins, sbr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kærendur halda því fram að hin kærða deiliskipulagsbreyting sé andstæð Aðalskipulagi Akraness 1992-2012 hvað varðar nýtingarhlutfall, landnotkun og lokun Akurgerðis.
Svæði það sem hér um ræðir er hluti miðbæjar Akraness og samkvæmt aðalskipulaginu er gert ráð fyrir að svæðið sé m.a. nýtt undir verslun og þjónustu. Ekki er í aðalskipulaginu greint frá því hvert nýtingarhlutfall lóða á einstökum svæðum skuli vera heldur segir að landnýting hafi verið ákveðin í deiliskipulagi eldri hverfa. Með deiliskipulaginu frá árinu 1990 var tekin ákvörðun um þéttingu byggðar á svæðinu og aukið byggingarmagn frá því sem verið hafði. Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu hækkar nýtingarhlutfall lóðanna nr. 12-18 við Kirkjubraut og 3 við Sunnubraut og Kirkjubraut 22 og Sunnuvegar 7 úr 0,8-1,15 í 1,8. Verður ekki talið að ákvæði greinar 2.3 um landnýtingu í greinargerð Aðalskipulags Akraness 1992-2012 standi í vegi fyrir því að ákvörðun verði tekin um hækkað nýtingarhlutfall við breytingu deiliskipulags, enda skal nýtingarhlutfall ákveðið í deiliskipulagi fyrir landnotkunarreiti, götureit eða einstakar lóðir, sbr. gr. 3.4.1 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Verður því ekki fallist á að hin kærða ákvörðun fari í bága við ákvæði aðalskipulags hvað nýtingarhlutfall varðar.
Í deiliskipulagi Akratorgsreits frá 1990 var tekin um það ákvörðun að húsið að Kirkjubraut 22, sem að sögn kærenda var byggt árið 1903, skyldi víkja. Þessi ákvörðun hefur þó ekki komið til framkvæmda. Enda þótt það sé ekki á færi úrskurðarnefndarinnar að endurskoða ákvarðanir deiliskipulagsins frá 1990 má fallast á með kærendum að rétt hefði verið að endurskoða fyrri ákvörðun um afdrif hússins að Kirkjubraut 22 með hliðsjón af tilkomu nýrra laga um húsafriðun nr. 104/2001 og ráðagerðum í Aðalskipulagi Akraness 1992-2012 um verndun og friðun. Það að þessa var ekki gætt þykir þó ekki slíkur annmarki á hinni umdeildu skipulagsákvörðun að hann eigi, einn og sér, að leiða til ógildingar hennar, enda var unnt að taka sjálfstæða ákvörðun um verndun umrædds húss, t.d. með flutningi þess á annan stað.
Samkvæmt hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu verður hluti götunnar Akurgerðis lagður af og felldur undir byggingarlóð við Kirkjubraut. Leiðir þetta til breytinga á umferðarmynstri svæðisins. Í Aðalskipulagi Akraness 1992-2012 er ekki gert ráð fyrir þessari breytingu á gatnakerfi svæðisins og í greinargerð með deiliskipulaginu frá 1990 var tekið fram að gatnakerfi Akratorgsreits væri fastmótað. Var og fullt samræmi milli deiliskipulagsins frá 1990 og Aðalskipulags Akraness 1992-2012 hvað gatnakerfi svæðisins varðaði.
Samkvæmt 7. mgr. 9. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 skulu svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi. Þá segir í 2. mgr. 25. gr. sömu laga að deiliskipulag skuli gera á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði eða reiti og í 4. mgr. sömu greinar segir að í deiliskipulagi skuli útfæra nánar ákvæði aðalskipulags um viðkomandi svæði. Leiðir af þessum ákvæðum að hafi afstaða verið tekin í aðalskipulagi til einstakra atriða, svo sem um landnotkun eða legu og fyrirkomulag gatna, verði ákvæði deiliskipulags um sömu atriði að vera í fullu samræmi við ákvæði aðalskipulags þar um.
Samkvæmt 5. kafla skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 skulu skipulagsáætlanir settar fram í greinargerð og á uppdrætti. Verður að telja að fyrirkomulag sem sýnt er á skipulagsuppdrætti aðalskipulags sé bindandi um gerð deiliskipulags þó ekki sé vikið að viðkomandi atriði í greinargerð aðalskipulagsins. Var því, við gerð hinnar umdeildu skipulagsbreytingar, óheimilt að víkja frá því fyrirkomulagi gatnakerfis á skipulagssvæðinu sem sýnt er á gildandi aðalskipulagsuppdrætti Akraness. Með sama hætti verður að telja að óheimilt hafi verið að víkja frá ákvörðun aðalskipulags um landnotkun lóðanna nr. 22 við Kirkjubraut og nr. 7 við Sunnubraut, en samkvæmt uppdrætti Aðalskipulags Akraness 1992-2012 eru lóðir þessar íbúðarlóðir en ekki til byggingar verslunar- og íbúðarhúss eins og áformað er með hinni kærðu deiliskipulagsákvörðun.
Samkvæmt framansögðu er hin kærða ákvörðun haldin ágöllum og fullnægir ekki lagaskilyrðum um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana. Þykja þessir ágallar svo verulegir að leiða eigi til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Auk þess sem að framan er rakið voru verulegir ágallar á auglýsingu sveitarstjórnar á gildistöku hinnar umdeildu ákvörðunar. Er þar í veigamiklum atriðum ranglega greint frá efni ákvörðunarinnar, en með tilliti til þess að hún er haldin ágöllum sem leiða til ógildingar, þykir óþarft að taka afstöðu til þess hvort annmarkinn hefði leitt til þess að auglýsa hefði þurft gildistökuna að nýju.
Miðað við niðurstöðu málsins kemur varakrafa kærenda ekki til umfjöllunar.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna umfangsmikillar gagnaöflunar og anna hjá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun skipulagsnefndar Akraneskaupstaðar frá 21. september 2004, um breytingu á deiliskipulagi hluta Akratorgsreits, er felld úr gildi.
______________________________
Ásgeir Magnússon
_____________________________ ______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
