Ár 2003, þriðjudaginn 2. september, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl. formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 46/2003, kærur húseigenda og íbúa að Teigagerði 1 og 2 og Steinagerði 2 og 4 í Reykjavík á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 9. júlí 2003 um að veita leyfi til stækkunar fyrstu hæðar og byggingar nýrrar rishæðar að Teigagerði 3 í Reykjavík.
Í málinu er nú til bráðabirgða kveðinn upp svofelldur
úrskurður
um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 18. ágúst 2003, sem barst nefndinni 19. s.m., kæra H og J, Teigagerði 1, B, Teigagerði 2 og Ó og I, Steinagerði 2, Reykjavík ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavík frá 9. júlí 2003 um að veita leyfi til stækkunar fyrstu hæðar og byggingar nýrrar rishæðar að Teigagerði 3 í Reykjavík. Hin kærða ákvörðun var staðfest af borgarstjórn Reykjavíkur hinn 15. júlí 2003 og tilkynnt kærendum með bréfum, dags. 21. júlí 2003.
Hinn 20. ágúst 2003 barst úrskurðarnefndinni samhljóða kæra frá A, Steinagerði 4 og var hún sameinuð framangreindri kæru.
Skilja verður málatilbúnað kærenda svo að þeir krefjist þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þá krefjast þeir þess að úrskurðarnefndin úrskurði til bráðabirgða um stöðvun framkvæmda sem hafnar eru með stoð í hinni kærðu ákvörðun.
Úrskurðarnefndin hefur leitað afstöðu byggingarleyfishafa og byggingaryfirvalda í Reykjavík til kærunnar og framkominnar kröfu um stöðvun framkvæmda. Hafa nefndinni borist andmæli byggingarleyfishafa og greinargerð Reykjavíkurborgar um kæruefnið. Jafnframt hefur nefndin aflað gagna og kynnt sér aðstæður á vettvangi og er málið nú tekið til úrskurðar um þá kröfu kærenda að framkvæmdir verði stöðvaðar.
Málavextir: Seint á árinu 2000 var tekin fyrir af byggingarfulltrúanum í Reykjavík umsókn eigenda Teigagerðis 3 um leyfi til stækkunar og breytinga á húsi sínu. Erindið var sent í grenndarkynningu og synjað að henni lokinni á fundi skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur hinn 7. mars 2001. Jafnframt var á fundinum samþykkt að vinna deiliskipulag af reit sem afmarkast af Teigagerði, Breiðagerði, Steinagerði og göngustíg sem liggur meðfram lóðunum nr. 15 við Teigagerði og nr. 18 við Steinagerði.
Tillaga að deiliskipulagi reitsins var auglýst til kynningar og samþykkt í skipulags- og byggingarnefnd þann 18. desember 2002. Liggur ekki annað fyrir en að tillagan hafi hlotið lögboðna málsmeðferð. Var deiliskipulag reitsins staðfest í borgarráði Reykjavíkur þann 7. janúar 2003 og öðlaðist gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda þann 17. mars 2003. Engar kærur komu fram í kjölfar auglýsingar skipulagsins.
Umrætt deiliskipulag er sett fram á uppdrætti þar sem sýndir eru möguleikar til stækkunar og/eða hækkunar húsa á einstökum lóðum. Fáeinar lóðir á svæðinu eru merktar tákni um að þar séu hús nánast í upprunalegu ástandi og mælst til að útlit þeirra og efnisnotkun njóti verndar. Eru slíkar merkingar m.a. á lóðunum nr. 1 og 3 við Teigagerði.
Auk uppdráttar er skipulagi svæðisins lýst í greinargerð. Er þar gerð grein fyrir aðdraganda skipulagsgerðarinnar, eldra skipulagi svæðisins og núverandi aðstæðum og niðurstöðum. Fjallað er um byggingarskilmála fyrir viðbyggingum og breytingum húsa á svæðinu og um nýtingarhlutfall. Segir að gert sé ráð fyrir að nýtingarhlutfall verði allt að 0,5 á lóðum þar sem um kjallara sé að ræða. Þar sem ekki sé um kjallara að ræða verði nýtingarhlutfall allt að 0,4 til að forðast mikla hækkun húsa.
Greinargerð skipulagsins fylgir húsakönnun Árbæjarsafns og listi yfir byggingarmagn á lóðum og hvað heimilt sé á hverri lóð.
Eftir gildistöku umrædds deiliskipulags sóttu eigendur Teigagerðis 3 um byggingarleyfi til stækkunar á kjallara og fyrstu hæð hússins auk byggingar á nýrri rishæð úr steinsteypu. Var umsókn þeirra samþykkt af byggingarfulltrúa þann 13. maí 2003. Kærendur skutu þeirri ákvörðun til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi þann 10. júní 2003 og kröfðust þess að framkvæmdir yrðu stöðvaðar meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Ekki kom þó til þess að úrskurðarnefndin tæki þá afstöðu til þeirrar kröfu, þar sem byggingarfulltrúinn í Reykjavík stöðvaði að eigin frumkvæði framkvæmdir sem hafnar voru samkvæmt leyfinu. Var það niðurstaða hans að útreikningur hönnuðar á nýtingarhlutfalli væri rangur og að nýtingarhlutfallið væri hærra en deiliskipulagið gerði ráð fyrir.
Skipulags- og byggingarnefnd staðfesti á fundi sínum þann 2. júlí 2003 þessa ákvörðun byggingarfulltrúans um stöðvun framkvæmda á lóðinni. Einnig var lagt til að umrætt byggingarleyfi yrði afturkallað þar sem nýtingarhlutfall virtist brjóta gegn samþykktu deiliskipulagi. Var samþykkt að veita byggingarleyfishöfum 10 daga frest til þess að tjá sig um tillögu um afturköllun leyfisins. Engar athugasemdir bárust frá byggingarleyfishöfum vegna þessarar tillögu heldur lögðu þeir fram umsókn um nýtt byggingarleyfi með breytingum sem þeir töldu leiða til þess að byggingaráform þeirra samræmdust deiliskipulagi svæðisins.
Var nýtt byggingarleyfi veitt í samræmi við þessa nýju umsókn á fundi skipulags- og byggingarnefndar þann 9. júlí 2003 en jafnframt var fyrra byggingarleyfi afturkallað. Ákvörðun þessi var staðfest á fundi borgarráðs þann 15. júlí 2003 og var kærendum tilkynnt um þessi málalok með bréfum, dags. 21. júlí 2003. Skutu þeir málinu til úrskurðarnefndarinnar með bréfum, dags. 18. ágúst 2003, svo sem að framan er rakið.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á því byggt að hið umdeilda byggingarleyfi samræmist ekki skipulagsskilmálum. Ekki sé unnt að skilja skilmála deiliskipulagsins á þann veg að einungis þurfi að fylgja hæðarpunktum og stærðarmörkum án tillits til annarra ákvæða skilmálanna. Grenndaráhrif viðbyggingar og hækkunar hússins verði veruleg og langt umfram það sem þörf krefji, enda séu ekki nýttar heimildir til stækkunar aðalhæðar hússins heldur einblínt á hækkun þess. Þá sé ekki tekið nægjanlegt tillit til verndunarsjónarmiða við fyrirhugaðar breytingar hússins. Loks hafna kærendur því að stuðningsyfirlýsing hóps íbúa við Teigagerði hafi þýðingu í málinu. Ekki sé um hagsmunaaðila að ræða og ekki liggi fyrir hvernig þeim hafi verið kynnt byggingaráform þau sem um sé deilt í málinu.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er þess krafist að kröfum kærenda um stöðvun framkvæmda verði hafnað.
Eins og áður sé fram komið hafi húsið verið of stórt samkvæmt fyrra byggingarleyfi sem hafi nú verið afturkallað. Samkvæmt forsendum í fylgiskjali með greinargerð deiliskipulagsins sé húsið 164,1m². Þær forsendur séu fengnar úr skráningu Fasteignamats ríkisins. Rétt stærð samkvæmt samþykktum teikningum sé hins vegar 145,1m². Mismunurinn helgist af ósamþykktu óuppfylltu sökkulrými í kjallara sem ekki beri að telja með við útreikning á nýtanlegu rými. Umrætt rými hafi ekki verið samþykkt af byggingaryfirvöldum. Til hafi staðið að taka það rými í notkun og hafi fyrri byggingarleyfisumsóknin gert ráð fyrir því. Frá því hafi verið horfið með nýrri umsókn auk þess sem önnur rými innan hússins hafi verið minnkuð lítillega til að lækka nýtingarhlutfallið. Sé nýtingarhlutfall hússins nú í samræmi við deiliskipulagið eða 0,5. Húsið sé því ekki of stórt og séu fullyrðingar kærenda um að svo sé rangar. Ekkert í skilmálum komi því í veg fyrir að allur byggingarreiturinn sé nýttur svo fremi sem nýtingarhlutfall sé innan fyrrgreindra marka.
Kærendur telji að brotið sé gegn anda og stefnu deiliskipulags Teigagerðis þar sem fram komi í almennum skilmálum að mælst sé til þess að útlit og efnisnotkun njóti verndar á þeim lóðum þar sem hús séu allt að því í upprunalegu ástandi. Í greinargerð með deiliskipulaginu komi fram að útlitseinkennum flestra húsa á svæðinu hafi verið breytt í gegnum tíðina, s.s. gluggapóstum, þakköntum og þakefnum. Útveggir hafi verið klæddir og misstórar viðbyggingar gerðar við einstök hús og þök hækkuð. Í mörgum tilfellum hafi lítið tillit verið tekið til aldurs og stíls húsanna við hönnun breytinganna. Skilmálarnir kveði ekki á um verndun húsa, hins vegar séu þar sett fram tilmæli til eigenda þeirra og hönnuða. Sé ekki hægt að draga þá ályktun af skipulagsskilmálunum að heimilt sé að takmarka ráðstöfunarrétt eigenda að því marki sem farið sé fram á í kæru kærenda, enda húsin hvorki friðuð né hverfisvernduð. Vegna fyrirspurnar þar um sé tekið fram að mismunandi nýtingarhlutfall húsa með og án kjallara helgist af því að með skipulaginu sé verið að stýra því með almennum reglum að byggingarmagn ofanjarðar verði ekki mjög mismunandi með það í huga að byggðamynstur reitsins verði sem heillegast. „Ákveðið hafi þó verið að skerða ekki stækkunarmöguleika þeirra aðila sem átt hafi hús með kjallara ofanjarðar enda nýtist kjallararými með öðrum hætti en slík rými.“
Með vísan til framangreinds og meginreglu 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar og þeirra augljósu hagsmuna sem í húfi séu fyrir byggingarleyfishafa um að fá að halda framkvæmdum áfram sé krafa Reykjavíkurborgar áréttuð.
Andmæli byggingarleyfishafa: Dögg Pálsdóttir hrl. hefur skilað greinargerð í málinu f.h. byggingarleyfishafa. Er því af þeirra hálfu haldið fram að mánaðar kærufrestur hafi byrjað eigi síðar en 16. eða 17. júlí 2003. Kæra í málinu sé dagsett 18. ágúst og móttekin 19. ágúst og hafi kærufrestur því, að mati byggingarleyfishafa, verið runninn út þegar kæran barst nefndinni. Telji úrskurðarnefndin hins vegar að kærufrestir hafi eigi verið liðnir sé eftirfarandi efnislegum athugasemdum komið á framfæri vegna hennar:
Kærendur greini ekki skilmerkilega frá því hvert kæruefnið sé, sbr. skilyrði 3. gr. reglugerðar nr. 621/1997. Reglugerðin geri þá kröfu til kærenda að þeir geri grein fyrir því hvað sé kært. Kæran uppfylli ekki þessi skilyrði. Þegar af þeirri ástæðu beri að vísa henni frá sem vanreifaðri.
Af bréfi kærenda verði ekki annað ráðið en að þeir séu í raun að gera athugasemdir við deiliskipulag það sem samþykkt hafi verið fyrr á árinu. Kærufrestir vegna þess deiliskipulags séu löngu liðnir. Flestar athugasemdir kærenda lúti í raun að deiliskipulaginu sjálfu. Þær athugasemdir séu of seint fram komnar og skipti ekki máli við meðferð máls þessa. Þá lúti athugasemdirnar að órökstuddum atriðum sem mest varði huglæg atriði. Slík atriði eigi ekki erindi í kærur af þessu tagi.
Byggingarleyfi það sem veitt hafi verið 9. júlí 2003 telji leyfishafar vera í fullu samræmi við deiliskipulag hverfisins. Þeir hafi þegar þurft að bera umtalsverðan kostnað vegna fyrri kæru kærenda. Síðari kæra þeirra sé af sama meiði og byggist á sömu röksemdum, eða skorti á röksemdum, og sú fyrri. Málefnaleg rök séu engin og verði ekki betur séð en að kæran sé eingöngu sett fram til að gera byggingarleyfishöfum erfitt fyrir, þrátt fyrir að þeir séu búnir að fá á ný útgefið byggingarleyfi sem eigi að fullu að vera í samræmi við gildandi deiliskipulag. Engin rök séu færð fyrir því að fresta eigi framkvæmdum. Til að slík krafa nái fram að ganga verði að gera þá kröfu til kærenda að þeir rökstyðji hana sérstaklega og geri grein fyrir hvaða hagsmunir þeirra réttlæti stöðvun framkvæmdanna. Stöðvun framkvæmda á viðbyggingu íbúðarhúss sé alvarlegt mál og myndi setja fjölskyldu byggingarleyfishafa í uppnám þar sem húsið sé nú allt opið og vetur í nánd.
Þess sé vænst að kröfu kærenda um frestun framkvæmda meðan málið sé til meðferðar hjá nefndinni verði hafnað og að kröfu þeirra um niðurfellingu byggingarleyfis verði einnig hafnað.
Niðurstaða: Eins og að framan greinir var kærendum tilkynnt um hina kærðu ákvörðun með bréfum, dags. 21. júlí 2003. Verður að telja að þegar málsaðilum eru sendar slíkar tilkynningar marki viðtaka þeirra upphaf kærufrests. Verður því ekki fallist á að kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni. Ekki verður heldur fallist á að vísa beri málinu frá vegna vanreifunar. Leiðir af rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins og leiðbeiningarskyldu stjórnvalda að úrskurðarnefndinni hefði borið að leiðbeina kærendum ef kæru þeirra hefði verið talið svo áfátt að ekki yrði við unað. Verður af þessum sökum ekki fallist á kröfu byggingarleyfishafa um frávísun.
Í máli þessu er efnislega til úrlausnar hvort hið umdeilda byggingarleyfi frá 9. júlí 2003 samræmist nýlegu skipulagi umrædds svæðis.
Við frumathugun málsins, eins og það liggur nú fyrir úrskurðarnefndinni, virðist nýtingarhlutfall enn of hátt. Þá er sýnt að m.a þurfi að túlka heimildir deiliskipulags umrædds svæðis með hliðsjón af yfirlýstum markmiðum þess. Frekari gagnaöflunar kann og að vera þörf.
Með hliðsjón af framansögðu þykir það mikill vafi leika á um niðurstöðu máls þessa að rétt sé að fallast á kröfu kærenda um að framkvæmdir verði stöðvaðar meðan það er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Framkvæmdir sem hafnar eru við stækkun og breytingar hússins að Teigagerði 3, Reykjavík, samkvæmt byggingarleyfi frá 9. júlí 2003, skulu stöðvaðar meðan kærumál þetta er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.
____________________________________
Ásgeir Magnússon
______________________________ _______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
