Árið 2014, fimmtudaginn 10. apríl, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 44/2010, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 10. desember 2009 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Lokastígsreiti 2, 3 og 4 í Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 30. júní 2010, er barst nefndinni 1. júlí s.á., kærir B, Lokastíg 22, Reykjavík, ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 10. desember 2009 um að samþykkja deiliskipulag Lokastígsreita 2, 3 og 4. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins birtist í B-deild Stjórnartíðinda 8. júní 2010. Gerir kærandi þá kröfu að sá hluti deiliskipulagsins er tekur til Lokastígsreits 4 verði felldur úr gildi.
Málavextir: Á árinu 2008 hófst hjá Reykjavíkurborg vinna við gerð deiliskipulags Lokastígsreita 2, 3 og 4 í kjölfar umsókna og fyrirspurna er borist höfðu m.a. um að reisa nýtt hús að Skólavörðustíg 40 og stækka húsið að Baldursgötu 39 og nýta það fyrir hótelíbúðir. Var skipulagsforsögn kynnt hagsmunaaðilum á svæðinu og komu kærandi og fleiri íbúar á framfæri athugasemdum. Tillaga að deiliskipulagi umræddra skipulagsreita var lögð fram á fundi skipulagsráðs hinn 20. maí s.á., ásamt m.a. húsakönnun Minjasafns Reykjavíkur og samantekt skipulagsstjóra um fram komnar athugasemdir, dags. 18. desember 2008. Var samþykkt að kynna tillöguna fyrir hagsmunaaðilum á svæðinu og bárust athugasemdir við hana á kynningartíma, þ.á m. frá kæranda.
Tók skipulagsstjóri afstöðu til fram kominna athugasemda og hinn 19. ágúst 2009 samþykkti skipulagsráð að auglýsa tillögu að deiliskipulagi Lokastígsreita með þeim breytingum er fram kæmu í samantekt skipulagsstjóra, dagsettri 10. júlí s.á. Samþykkti borgarráð þá afgreiðslu 27. ágúst 2009. Nokkur athugasemdabréf bárust á auglýsingatíma tillögunnar, þar á meðal frá kæranda, Íbúasamtökum miðborgar Reykjavíkur og hverfisráði miðborgar. Tillagan var tekin fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs hinn 2. desember 2009 og lá þá fyrir umsögn skipulagsstjóra, dagsett 23. nóvember s.á., um fram komnar athugasemdir. Meirihluti skipulagsráðs samþykkti tillöguna með þeim breytingum er fram komu í umsögn skipulagsstjóra. Var málinu vísað til borgarráðs er staðfesti greinda samþykkt á fundi hinn 10. desember s.á. Deiliskipulagið var síðan sent Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu. Gerði stofnunin athugasemdir við framsetningu og nokkur efnisatriði skipulagsins og gerðu skipulagsyfirvöld í kjölfar þess grein fyrir afstöðu sinni við þær athugasemdir og gerðu nokkrar lagfæringar í tilefni af þeim. Með bréfi Skipulagsstofnunar, dagsettu 12. maí 2010, var ekki gerð athugasemd við birtingu auglýsingar um samþykkt deiliskipulagsins en stofnunin tók þó m.a. fram að heimild fyrir hótelíbúðum/gistirými á íbúðarsvæði þætti orka tvímælis.
Hið kærða deiliskipulag Lokastígsreita nær til þriggja staðgreinireita. Lokastígsreitur 2 tekur til staðgreinireits 1.181.2, sem markast af Skólavörðustíg, Baldursgötu, Lokastíg og Týsgötu. Lokastígsreitur 3 nær yfir staðgreinireit 1.181.3, sem markast af Lokastíg, Baldursgötu, Þórsgötu og Njarðargötu, og Lokastígsreitur 4 tekur til staðgreinireits 1.181.4, sem markast af Skólavörðustíg, Baldursgötu, Lokastíg og Njarðargötu. Fyrir reitina gilda sameiginlegir skilmálar, svo sem um heimildir til að reisa kvisti, litlar viðbyggingar og svalir á lóðum þar sem aðstæður leyfa og sérskilmálar fyrir hverja lóð á skipulagsreitunum. Er skipulagið sagt leiða til einföldunar, samræmingar og jafnræðis á skipulagssvæðinu.
Málsrök kæranda: Kærandi byggir ógildingarkröfu sína á því að deiliskipulagið að því er varði Lokastígsreit 4 sé haldið verulegum annmörkum.
Árið 2006 hafi verið sótt um sameiningu lóðanna Lokastígs 23 og Skólavörðustígs 42 og nýtingu húss að Lokastíg 23 undir gistiheimili. Jafnframt hafi verið óskað eftir heimild til að reisa tengibyggingu milli húsa á nefndum lóðum. Erindið hafi verið grenndarkynnt en ekki fyrir íbúum að Lokastíg 22 sem hafi átt verulegra hagsmuna að gæta. Í tillögu að deiliskipulagi reitsins sem kynnt hafi verið hagsmunaaðilum hafi umræddar lóðir verið sýndar sem sjálfstæðar lóðir og lagt til að þær yrðu sameinaðar. Gerðar hafi verið athugasemdir við tillöguna og hafi þá komið í ljós að um mistök væri að ræða þar sem lóðirnar hefðu þegar verið sameinaðar árið 2006.
Sameining umræddra lóða þjóni hvorki hverfinu í heild né nágrönnum. Hún sé ekki í samræmi við verndun byggðamynsturs sem lögð sé áhersla á í deiliskipulagstillögunni. Þá verði ekki séð að sameiningin sé forsenda fyrir þeim hótel- og verslunarrekstri sem nú sé þar stundaður. Eftir standi sá grunur að verið sé að búa í haginn fyrir hugsanlegar byggingarframkvæmdir í framtíðinni. Brotið hafi verið á íbúum við Lokastíg þegar lóðirnar hafi verið sameinaðar. Hafi skipulagsyfirvöld átt að sjá að sér og leggja til í deiliskipulagi að lóðirnar yrðu aftur tvær eins farið hafi verið fram á. Rökin fyrir því séu m.a. þau að Skólavörðustígur 42 sé á miðborgarsvæði en Lokastígur 23 á íbúðarsvæði.
Lokastígur sé falleg og friðsæl íbúðargata sem eigi betra skilið en að vera aðkomugata fyrir bílaleigu og hótelrekstur sem stundaður sé að Skólavörðustíg 42, en í deiliskipulaginu sé gert ráð fyrir að porti við Skólavörðustíg verði lokað. Aðkoma að bílastæðum á nefndri lóð sé því aðeins frá Lokastíg og öll umferð vegna hótelsins, t.d. vegna sorphirðu og aðfanga, fari um Lokastíg. Þá sé bílum bílaleigunnar gjarnan lagt við Lokastíg en óheimilt sé, samkvæmt svari skipulagsstjóra við fram komnum athugasemdum við kynningu tillögunnar, að geyma bílana á borgarlandi eða í almenningsstæðum. Ekki sé minnst á aðkomu að bílastæðum umræddrar lóðar í deiliskipulaginu. Allt þetta staðfesti þann eðlismun sem sé á miðborgarsvæði og íbúðarsvæði og ljóst sé að sameining áðurgreindra lóða hafi verið röng.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld benda á að meðferð hinnar kærðu skipulagsákvörðunar hafi að öllu leyti verið í samræmi við reglur skipulags- og byggingarlaga.
Málsástæða sú sem kærandi byggi á um sameiningu lóða sé deiliskipulagi Lokastígsreita óviðkomandi með öllu. Nefnd lóðasameining sé ekki hluti af breytingum í hinu kærða deiliskipulagi enda hafi hún verið samþykkt í skipulagsráði sem og hjá byggingarfulltrúa á árinu 2006 að undangenginni grenndarkynningu. Byggingarleyfið hafi ekki verið kært á sínum tíma, hvorki af aðilum sem hafi verið kunnugt um málið þegar það hafi verið samþykkt né af hálfu kæranda, sem hafi upplýst að honum hafi verið kunnugt um þau atvik er hann byggi málsástæður sína á þegar á árinu 2008 þegar vinna við deiliskipulagið hafi farið fram.
Verði að líta svo á að frestir til að skjóta samþykkt skipulagsyfirvalda til úrskurðarnefndarinnar hafi byrjað að líða þegar kæranda hafi orðið kunnugt um samþykktina og séu þeir því löngu liðnir. Geti úrskurðarnefndin nú ekki tekið afstöðu til þess hvort réttilega hafi verið staðið að sameiningu lóðanna og byggt úrskurð á því í máli þessu. Telji nefndin að hún geti fjallað um sameiningu lóðanna sé vísað til samantektar skipulagsstjóra, dagsettri 9. júní 2006, þar sem athugasemdum sem bárust við grenndarkynningu hafi verið svarað.
Andsvör kæranda við málsrökum Reykjavíkurborgar: Kærandi bendir á að það hafi ekki verið fyrr en með svarbréfi skipulagsstjóra, dagsettu 10. júlí 2009, að hann hafi verið upplýstur um sameiningu lóðanna. Þá vísi kærandi til þess að hann hafi í september 2005 sent fyrirspurn til skipulagsyfirvalda vegna framkvæmda á lóðinni nr. 23 við Lokastíg en hafi þrátt fyrir ítrekaðar fyrirspurnir aldrei fengið efnisleg svör.
Niðurstaða: Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum var samþykkt á árinu 2006 umsókn um sameiningu lóðanna að Skólavörðustíg 42 og Lokastíg 23, ásamt því að innrétta gistiheimili í húsinu að Lokastíg og nýta bílskúr á lóðinni sem lagerhúsnæði fyrir verslun. Þá var heimiluð gerð tengibyggingar milli húsa á umræddum lóðum.
Kærandi byggir málatilbúnað sinn einkum á því að sameining lóðanna nr. 42 við Skólavörðustíg og 23 við Lokastíg hafi ekki hlotið þá málsmeðferð sem lög áskilji. Samkvæmt 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, er við eiga í máli þessu, er kveðið á um eins mánaðar kærufrest til úrskurðarnefndarinnar frá því að kæranda var eða mátti vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra á. Koma fyrrgreindar breytingar frá árinu 2006 því ekki til endurskoðunar í máli þessu.
Forsögn og tillaga að hinu kærða deiliskipulagi Lokastígasreita voru kynntar hagsmunaaðilum á skipulagssvæðinu og tekin afstaða til ábendinga og athugasemda er fram komu. Deiliskipulagstillagan var síðan auglýst í samræmi við þágildandi 25. gr. skipulags- og byggingarlaga og gerð húsakönnun samhliða deiliskipulagsgerðinni. Fram komnum athugasemdum var svarað í umsögn skipulagsstjóra, þar sem jafnframt var lagt til að gerðar yrðu tilteknar breytingar á tillögunni. Samþykkti skipulagsráð tillöguna í samræmi við tillögu skipulagsstjóra og vísaði málinu til borgarráðs, sem samþykkti hana. Verður ekki séð að málsmeðferð við undirbúning og gerð hins umdeilda deiliskipulags hafi verið haldin neinum þeim ágöllum er ógildingu varði.
Fram kemur í greinargerð deiliskipulagsins að á svæðinu skuli gert ráð fyrir landnotkun í samræmi við skilgreiningu aðalskipulags og þróunaráætlunar miðborgar. Lóðir meðfram Skólavörðustíg og Týsgötu séu innan marka miðborgar en aðrar lóðir séu á íbúðarsvæði og notkun bundin af þeirri skilgreiningu. Nýtingarhlutfall á svæðinu sé mjög mismunandi, eða frá 0,34-3,99, og sé meðaltal þess 1,43. Gerir deiliskipulagið ráð fyrir verndun byggðamynsturs og er þar gert ráð fyrir allt að sjö hótelíbúðum í húsinu að Baldursgötu 39, sem er á íbúðarsvæði samkvæmt gildandi aðalskipulagi.
Samkvæmt gr. 4.2.1 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, sem hér á við, er heimilt að gera ráð fyrir starfsemi á íbúðarsvæðum sem eðlilegt er að þar sé til þjónustu við íbúa viðkomandi hverfis, enda valdi reksturinn ekki ónæði, m.a. vegna hávaða eða óeðlilega mikillar umferðar. Sambærilegt ákvæði er að finna í landnotkunarflokki þróunaráætlunar miðborgar, sem tekin hefur verið upp í aðalskipulagi og til er vísað í deiliskipulagsgögnum.
Þegar litið er til umfangs og eðlis umrædds rekstrar íbúða til útleigu verður ekki talið að sú breytta notkun sem hér um ræðir fari í bága við skilgreinda landnotkun svæðisins, en fyrrgreint ákvæði skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 hefur verið skilið svo að á íbúðarsvæðum sé heimilt að hafa gistiheimili.
Á lóð Skólavörðustígs 42 fer nýtingarhlutfall úr 1,61 í 1,84, þar af 1,74 ofanjarðar. Kemur og fram að um sé að ræða ónýttan byggingarrétt frá fyrri tíð en heimiluð stækkun húss á lóðinni felur ekki í sér neina hækkun þess. Skipulagið heimilar lokun undirganga á nefndri lóð frá Skólavörðustíg og má telja líklegt að sú lokun auki eitthvað umferð um Lokastíg vegna rekstrarins að Skólavörðustíg 42.
Með vísan til þess sem að framan er rakið, og með hliðsjón af því að um mörk miðborgarsvæðis og íbúðarsvæðis er að ræða, verður ekki talið að hin kærða deiliskipulagsákvörðun gangi svo gegn lögvörðum hagsmunum kæranda að raski gildi ákvörðunarinnar.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 10. desember 2009 um að samþykkja deiliskipulag Lokastígsreita 2, 3 og 4.
___________________________
Ómar Stefánsson
____________________________ ___________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
