Árið 2025, föstudaginn 2. maí, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:
Mál nr. 43/2025, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarness frá 7. mars 2025 að starfsemi þvottahúss Hreint ehf. teljist starfsleyfisskyld og um stöðvun starfseminnar.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. mars 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir Hreint ehf., þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarness frá 7. mars 2025 að starfsemi þvottahúss fyrirtækisins teljist starfsleyfisskyld og um stöðvun starfseminnar. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Með úrskurði, dags. 28. mars 2025, frestaði úrskurðarnefndin réttaráhrifum þeirrar ákvörðunar að stöðva þvottahússþjónustu kæranda meðan málið væri til meðferðar hjá nefndinni.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarness 4. apríl 2025.
Málavextir: Af gögnum þessa máls má ráða að á árinu 2024 kom upp ágreiningur milli kæranda og Heilbrigðiseftirlits Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarness um það hvort þvottastarfsemi í starfsstöð kæranda að Vesturvör 11 í Kópavogi væri starfsleyfisskyld sem þvottahús sbr. 118. lið IV. viðauka laga nr. 7/1998, sbr. 1. mgr. 6. gr. laganna. Leiddi þetta m.a. til þess að kæranda barst tölvupóstur 5. júní 2024 þar sem hann var minntur á að sækja um starfsleyfi og gefin ábending um hvernig að því væri staðið.
Sú leiðbeining kom fram í tölvubréfi til kæranda frá 6. september 2024 að til þvottahúsa teldist starfsemi fyrirtækja „sem sinna stórþvotti, þar sem eru iðnaðarþvottavélar og þurrkarar“ og gilti einu hvort um væri að ræða eigin þvott eða þvott fyrir þriðja aðila, en um það hafði kærandi gert ágreining. Var kæranda gert að sækja um starfsleyfi fyrir reksturinn með tölvubréfi frá 21. febrúar 2025. Kærandi kom á framfæri frekari andmælum í framhaldi þessa, seinast með tölvubréfi frá 25. september 2025 og benti m.a. á að öll starfsemi hans væri Svansvottuð þar sem tekið væri mið af efnanotkun, efnategundum, úrgangsflokkun o.fl.
Með bréfi heilbrigðiseftirlitsins til kæranda, dags. 7. mars 2025, var vísað til þess að hann auglýsti þvottaþjónustu á vefsvæði sínu og að starfsemi hans væri starfsleyfisskyld. Væri kæranda, sem rekstraraðila starfseminnar, skylt að sækja um starfsleyfi þar sem fram kæmu upplýsingar um „lýsingu á starfseminni, umfangi hennar, umfangi einstakra rekstrarþátta, fasteignanúmer fasteignar og staðsetning.“ Kom og fram að óheimilt væri að hefja starfsleyfisskyldan atvinnurekstur hefði starfsleyfi ekki verið gefið út. Í því skyni að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt 6. gr. laga nr. 7/1998 hygðist heilbrigðiseftirlitið stöðva þennan þátt í starfsemi kæranda í samræmi við heimild í 63. gr. laganna yrði ekki sótt um starfsleyfi fyrir 31. mars s.á.
Málsrök kæranda: Kærandi gerir ágreining um að fyrirtæki sem noti þvottavélar og þurrkara í rekstri sínum þurfi að sækja um starfsleyfi sem þvottahús í skilningi laga nr. 7/1998. Það viðhorf að miða við „eitthvað sem kallist stórþvottur“ og notkun iðnaðarþvottavéla og þurrkara, sé ekki í samræmi við lög. Það sé ekkert í lögskýringargögnum sem skjóti stoðum undir slíka afmörkun og væri nær að horfa til atvinnugreinaflokkunar Hagstofu Íslands. Kærandi starfræki hvorki þvottahús né efnalaug, ekki frekar en almenningssalerni eða skólahúsnæði, þrátt fyrir að öllum sé velkomið að nota salerni og að fræðsla til starfsfólks fari fram í eigin húsnæði.
Tilgangur laga nr. 7/1998 sé að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felist í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Kærandi sé ræstingarfyrirtæki og fari starfsemi fram á verkstað hvers og eins viðskiptavinar. Notast sé við þvottavél og þurrkara til að geta framkvæmt þjónustu en ekki sé boðið upp á að þvo vörur viðskiptavina. Öll efni sem notuð séu og tengist ræstingum séu Svansvottuð samhliða því að haldið sé grænt bókhald. Krafa heilbrigðiseftirlitsins um að fella lítinn hluta starfseminnar undir „þvottahús“ falli ekki undir meðalhófsreglu stjórnsýslulaga og hefði verið unnt að ná markmiðum og tilgangi laganna á vægari hátt.
Málsrök Heilbrigðiseftirlits Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarness: Af hálfu Heilbrigðiseftirlitsins er vísað til þess að þvottahús séu starfsleyfisskyld sbr. 118. tl. viðauka IV., sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Óumdeilt sé að kærandi reki þvottahús í atvinnuskyni og auglýsi þvottaþjónustu á heimasíðu sinni fyrir viðskiptavini þar sem leigð sé vara. Þá sé þvottur sóttur til viðskiptavina og honum skilað hreinum til baka. Um töluvert umfang sé að ræða enda sé þvottur þveginn bæði fyrir kæranda og viðskiptavini hans.
Markmið laga nr. 7/1998 sé að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felist í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Jafnframt sé það markmið laganna að koma í veg fyrir eða draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg og koma í veg fyrir myndun úrgangs í því skyni að vernda umhverfið. Markmið með útgáfu starfsleyfa sé að tryggja að upplýsingar um starfsemi sem geti haft í för með sér mengun sé til staðar hjá þeim eftirlitsaðilum sem eigi að gæta þess að starfsemin eða athafnir séu í samræmi við ákvæði laganna og reglugerða settra á grundvelli þeirra. Með skipulagðri starfsleyfisútgáfu og/eða skráningu sé hægt að gera áætlanir um reglubundið eftirlit með starfseminni þar með talið um tíðni vettvangsheimsókna.
Um starfsemi þvottahúsa gildi almenn starfsleyfisskilyrði sem gefin séu út af Umhverfis- og orkustofnun. Starf heilbrigðiseftirlits felist meðal annars í að hafa eftirlit með geymslu og meðhöndlun hættulegra efna og efnasambanda, eftirlit með meðhöndlun spilliefna og að spilliefnum sé skilað í viðurkennda söfnunar- eða móttökustöð. Þá sé einnig haft eftirlit með að loftræsingu sé þannig háttað að hún valdi ekki óþægindum eða heilsufarslegri hættu vegna loft- eða hávaðamengunar. Komi upp vandamál vegna lyktar eða mengandi efna frá útblæstri sé heilbrigðiseftirliti heimilt að krefjast úrbóta.
Það sé ekki um íþyngjandi ákvörðun að ræða enda séu réttindi kæranda til starfsemi ekki skert á nokkurn hátt. Starfsleyfis- og eftirlitskostnaður sé óverulegur miðað við stærð og umfang starfseminnar. Samkvæmt 44. gr. reglugerðar nr. 903/2024 um hollustuhætti beri að framfylgja ákvæðum laga nr. 7/1998 og hafa eftirlit með atvinnurekstri, annarri starfsemi og framkvæmdum. Þá geti heilbrigðisnefnd haft eftirlit með starfsemi og athöfnum sem séu hvorki starfsleyfis- né skráningarskyld. Krafa um að starfsemi þvottahúss sé starfsleyfisskyld og þar með áhættumetin og tíðni eftirlits ákvörðuð á þeim grundvelli, veiti rekstraraðila meiri fyrirsjáanleika og sé minna íþyngjandi en tilviljunarkennt eftirlit með starfsemi. Vísað sé til 3. mgr. 44. gr. reglugerðar nr. 903/2024 um hollustuhætti til nánari skýringar.
Í X. viðauka reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit sé talinn sá atvinnurekstur sem heilbrigðisnefnd veiti starfsleyfi. Undir lið 9, um ýmislegan atvinnurekstur séu talin þvottahús, sbr. undirlið 9.8. Ekki sé nánari skilgreining á hugtakinu í reglugerðinni og sé það verkefni heilbrigðiseftirlitsins að skilgreina hversu viðamikil starfsemi þvottahúss krefjist starfsleyfis. Forsenda laga nr. 7/1998 um að um atvinnustarfsemi sé að ræða, sé viðamikil þáttur í slíku mati. Umfang starfseminnar sé metið og stuðst sé við meðalhóf og jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar þar sem horft sé til annarra þvottahúsa. Það að fyrirtækið hafi Svansvottun beri merki um metnað í rekstri en þar sé um valkvæða vottun að ræða sem varði ekki skilyrði laga eða reglugerða og ekkert tryggi að slík vottun haldi áfram.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Af hálfu kæranda er því mótmælt að heilbrigðiseftirlitið hafi heimild til að skilgreina hvað sé þvottahús. Það eigi fyrst og fremst að vera hlutverk löggjafans að skilgreina slík matskennd hugtök. Verði skilningur heilbrigðiseftirlitsins lagður til grundvallar sé ljóst að fjölmörg fyrirtæki muni skilgreinast sem þvottahús og þurfa starfsleyfi fyrir það eitt að hafa yfir að ráða iðnaðarþvottavél og þurrkara sem séu nýtt í atvinnustarfsemi. Þessi túlkun leiði af sér réttaróvissu og fari það gegn meðalhófsreglu að krefjast starfsleyfis vegna notkunar búnaðar sem almennt sé notaður í fjölbreyttri starfsemi án tillits til umfangs eða áhættu.
Heilbrigðiseftirlitið hafi engar forsendur til að meta umfang þjónustu kæranda og hvað þá til að staðhæfa hún sé umtalsverð. Vissulega séu þvottavélar notaðar í starfseminni en einnig sé algengt að notaðar séu þvottavélar hjá viðskiptavinum og fjölmörg dæmi séu um að stærri viðskiptavinir vilji notast við efnalaugar til að sjá um þvott. Það sé óásættanlegt að stjórnvöld komist að þeirri niðurstöðu að umfang starfsemi sé umtalsverð án þess að leggja fram gögn eða rökstyðja um hversu stóran hluta starfseminnar þurfi að vera að ræða. Á meðan ekki liggi fyrir skýr viðmið frá löggjafanum um hvað teljist verulegt eða töluvert í þessu samhengi verði ekki lögð rík skylda á fyrirtæki sem hingað til hafi ekki þurft starfsleyfi.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarness með bréfi dags. 7. mars 2025 um að starfsemi þvottahúss kæranda teljist starfsleyfisskyld og ákvörðun um að stöðva þvottahússhluta starfseminnar. Kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar er í 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og barst kæra innan kærufrests.
Í 44. gr. reglugerðar nr. 903/2024 um hollustuhætti er fjallað um eftirlitshlutverk heilbrigðisnefndar. Samkvæmt 3. mgr. 44. gr. getur heilbrigðisnefnd haft eftirlit með starfsemi og athöfnum sem hvorki eru starfsleyfis- né skráningarskyldar í því skyni að kanna hvort starfsemin eða athafnirnar séu í samræmi við reglugerðina, sbr. ákvæði laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í 4. mgr. kemur fram að heilbrigðisfulltrúi annist eftirlit í umboði heilbrigðisnefndar. Heilbrigðisnefnd geti falið framkvæmdastjóra heilbrigðiseftirlits eða tilteknum heilbrigðisfulltrúum afgreiðslu einstakra mála í tilteknum málaflokkum sem undir heilbrigðisnefnd heyra.
Samþykkt um heilbrigðiseftirlit fyrir Garðabæ, Hafnarfjörð, Kópavog, Mosfellsbæ og Seltjarnarnes var samþykkt 1. febrúar 2022 og tók gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 16. s.m. Í gr. 6.1. samþykktarinnar eru framkvæmdastjóra og eftir atvikum heilbrigðisfulltrúa heimilaðar tilteknar embættisafgreiðslur, þar á meðal er útgáfa starfsleyfa sbr. gr. 6.1.1. Fyrirmæli heilbrigðiseftirlits um að rekstraraðila beri að sækja um starfsleyfi verða þó ekki talin til slíkrar ákvörðunar heldur virðist nær að líta á þau sem leiðbeiningu sem m.a. er ætlað að leiða fram upplýsingar um starfsemi kæranda sem eftir atvikum geta verið af þýðingu við nánara mat á starfsleyfisskyldu. Er og til þess að líta að framfylgd eða hlítni við slíka leiðbeiningu er háð annarri ákvörðun, þ.e. um beitingu þvingunaraðgerða.
Ákvörðun um stöðvun þvottahússstarfsemi kæranda var undirrituð af heilbrigðisfulltrúa fyrir hönd Heilbrigðiseftirlits Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarness. Í 6. mgr. 44. gr. reglugerðar nr. 903/2024 segir á hinn bóginn: „Heimild til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar við framsal eftirlits og annað sem varðar valdsvið og þvingunarúrræði er þó eingöngu í höndum heilbrigðisnefndar.“ Verður slík ákvörðun samkvæmt þessu einungis tekin af heilbrigðisnefndinni sjálfri og hafði heilbrigðisfulltrúi því ekki valdheimild til töku ákvörðunarinnar. Má raunar skilja ákvörðunina að þessu leyti til þannig að boðuð sé önnur ákvörðun þessa efnis, sem þó er ekki til að dreifa.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Verður að framanröktu virtu að vísa kærumáli þessu frá úrskurðarnefndinni þar sem engri kæranlegri ákvörðun er til að dreifa.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
