Árið 2021, föstudaginn 5. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri.
Fyrir var tekið mál nr. 43/2021, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar um álagningu viðbótargjalds að fjárhæð kr. 884.300 vegna útgáfu starfsleyfis EBK ehf.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. apríl 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir EBK ehf. ákvörðun Umhverfisstofnunar um álagningu viðbótargjalds að fjárhæð kr. 884.300 vegna útgáfu starfsleyfis kæranda. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Til vara er þess krafist að veittur verði umtalsverður afsláttur af álagningu hins kærða viðbótargjalds.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 14. maí 2021.
Málavextir: Í mars 2007 gaf Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja út starfsleyfi til handa EBK ehf. fyrir olíubirgðastöð á Keflavíkurflugvelli á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, reglugerðar nr. 828/2003 um hollustuhætti og mengunarvarnir á varnarsvæðum og reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Var gildistími leyfisins skráður til 7. mars 2025. Samkvæmt leyfinu var kæranda heimilt að geyma allt að 3.316,3 m3 af olíu í stöðinni. Á árinu 2011 tók Umhverfisstofnun við eftirliti með olíubirgðastöðinni.
Hinn 13. júní 2020 sótti kærandi um undanþágu frá starfsleyfi til Umhverfisstofnunar. Í umsókninni kom fram að í upphafi árs 2018 hefði hafist stækkun á starfsemi olíubirgðastöðvarinnar um einn eldsneytisgeymi sem rúmaði 3.800 m3 af olíu og væri standsetningu geymisins nær lokið. Þá kom fram að til stæði að færa útgáfu starfsleyfisins yfir til Umhverfisstofnunar en óskað væri eftir undanþágu frá starfsleyfi hjá stofnuninni til að ljúka við prófanir á geyminum. Erindið var framsent til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins þar sem það féll í þess hlut að veita tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 og 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Í kjölfarið óskaði ráðuneytið 16. júní 2020 eftir umsögn Umhverfisstofnunar um umsóknina. Hinn 29. s.m. sótti kærandi um stækkun á olíubirgðastöðinni þar sem fyrirhugað væri að bæta fyrrgreindum eldsneytisgeymi við starfsemina. Umhverfisstofnun skilaði umsögn til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins vegna óskar kæranda um undanþágu frá starfsleyfi. Í umsögninni sagði m.a. að þar sem með starfsleyfisumsókn hefði ekki fylgt grunnástandsskýrsla, sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018, og ekki lægi fyrir niðurstaða um matsskyldu starfseminnar væri skilyrðum fyrir undanþágu ekki fullnægt.
Með bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 2. júlí 2020, var kærandi upplýstur um að reikningur vegna grunngjalds yrði sendur út á næstu dögum. Kom fram að um væri að ræða kostnað vegna móttöku, grunnvinnu við gerð starfsleyfistillögu, auglýsingu og útgáfu skv. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar. Auk þess kom fram að viðbúið væri að viðbótargjald yrði innheimt síðar samkvæmt verkbókhaldi stofnunarinnar, sbr. heimild í b-lið 2. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar. Með bréfi umhverfis- og auðlindaráðuneytisins, dags. 8. júlí s.á., var kæranda tilkynnt að áformað væri að hafna beiðni um undanþágu frá starfsleyfi að fenginni umsögn Umhverfisstofnunar. Kærandi andmælti þeim áformum með bréfi, dags. 9. s.m., á þeim grundvelli að krafa reglugerðar nr. 550/2018 um grunnástandsskýrslu ætti ekki við um starfsemi hans. Hinn 13. júlí 2020 sendi kærandi grunnástandsskýrslu til Umhverfisstofnunar og í kjölfarið sendi stofnunin bréf, dags. 15. s.m., til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins þar sem fram kom að ekki væri gerð athugasemd við að kæranda yrði veitt tímabundin undanþága frá starfsleyfi. Sama dag sendi stofnunin bréf til kæranda þar sem krafa stofnunarinnar um skyldu kæranda til að skila grunnástandsskýrslu var rökstudd.
Tillaga að starfsleyfi kæranda var auglýst 21. desember 2020 með athugasemdafresti til 21. janúar 2021 og 18. febrúar s.á. var leyfið gefið út. Hinn 19. s.m. upplýsti Umhverfisstofnun kæranda um að gert hefði verið ráð fyrir að grunnvinna við gerð starfsleyfis væri 16 klst. en vinna við vinnslu starfsleyfis kæranda hefði numið 85 klst. Því væri áformað á grundvelli b-liðar 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 að innheimta gjald fyrir frekari vinnu við starfsleyfisgerðina að upphæð kr. 910.800. Gerði kærandi athugasemdir við álagninguna 3. mars s.á. og svaraði Umhverfisstofnun athugasemdum kæranda 11. s.m. Að teknu tilliti til athugasemda kæranda dró Umhverfisstofnun tvær klukkustundir frá áætlaðri vinnu vegna leyfisins. Hinn 12. mars s.á. gaf Umhverfisstofnun út reikning fyrir viðbótargjaldi vegna vinnslu starfsleyfisins að upphæð kr. 884.300 og er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.
Málsrök kæranda: Kærandir vísar til þess að starfsemi hans felist í móttöku þotueldsneytis frá eldsneytisbirgðastöðinni í Helguvík og geymslu þess þar til það sé afhent til afgreiðslu á flughlaði. Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hafi verið útgefandi starfsleyfis sem gilt hafi til 7. mars 2025 en vegna breytinga á lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir gefi Umhverfisstofnun nú út starfsleyfi fyrir allar olíubirgðastöðvar. Samfara hápunkti umsvifa á flugvellinum 2017-2018 hafi kærandi byrjað að undirbúa aukið umfang starfseminnar með því að bæta við einum eldsneytisgeymi. Honum hafi þótt furðulegt að þurfa að sækja um nýtt starfsleyfi, líkt og um nýjan rekstur væri að ræða, með tilheyrandi aukakostnaði og vinnu, þegar breytingarnar hafi falist í auknu umfangi. Í gjaldskrá fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar sé ekki gert ráð fyrir flokki sem taki til nýs útgefanda starfsleyfis. Því hefði stofnunin staðið fast á því að framkvæmdin yrði að vera með þeim hætti að gefa yrði út nýtt starfsleyfi með öllum þeim aðgerðum sem það fæli í sér samkvæmt reglugerð. Hafi þetta leitt til umtalsverðs kostnaðarauka fyrir kæranda án virðisaukandi aðgerða. Megi því líta á aðgerðina sem skattheimtu sem ótilgreind sé í lögum og því ólögmæt. Kostnaðurinn samræmist ekki markmiðum eða tilgangi laganna, sbr. bréf umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1775/1996.
Meðalhófs beri að gæta við úrlausn á málum er varði álagningu íþyngjandi gjalda. Óþarflega dýr leið hafi verið farin í máli þessu og erfitt sé að sjá hvaða tilgangi hún hafi þjónað. Meta þurfi hvort leiðbeiningaskylda hafi verið brotin þar sem Umhverfisstofnun hafi ekki verið fús til leiðbeininga, en auk þess hafi veittar leiðbeiningar ekki verið í takt við markmið laga. Stofnunin hafi auglýst tillögu að starfsleyfi án þess að gefa kæranda frest til að ljúka umsagnarferlinu. Þegar innt hafi verið eftir því hvers vegna það hafi verið gert hafi svarið einfaldlega verið á þá leið að stofnunin teldi kæranda ekki hafa neitt fram að færa sem myndi breyta niðurstöðu málsins. Þrátt fyrir það hafi hún rukkað kæranda fyrir beiðni um breytingu á auglýsingatímanum. Meta þurfi einnig hvort jafnræðisregla hafi verið brotin, þ.e. hvort stofnunin taki misjafnlega á rekstraraðilum sem starfi við rekstur sem valdið geti mengun og rekstur sem hafi óafturkræf áhrif á lífríki jarðar. Að lokum sé gerð athugasemd við málsmeðferðartíma en starfsleyfið hafi að mestu verið afritað frá öðru starfsleyfi. Engar athugasemdir hafi borist frá almenningi á auglýsingatímanum.
Við meðferð málsins hafi Umhverfisstofnun sett fram skilyrði sem kærandi hafi talið að ættu ekki við um starfsemi hans, en stofnunin hafi ekki tekið tillit til ábendinga kæranda. Í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir sé kveðið á um að ef endurskoðun eða breyting á starfsleyfi leiði til breytinga á starfsleyfisskilyrðum skuli stofnunin auglýsa drög að slíkri breytingu í að lágmarki fjórar vikur. Kærandi hafi bent á að ekki væri um breytingar í rekstri að ræða sem teldust til breytinga á starfsleyfisskilyrðum. Um breytingu á umfangi og auknar mengunarvarnir hafi verið að ræða. Starfsemi kæranda falli utan viðmiðunarmarka skilgreindrar losunar sem finna megi í viðauka I með lögunum. Starfsemi kæranda hafi ekkert með notkun, framleiðslu eða losun að gera heldur sé um móttöku og geymslu eldsneytis að ræða. Lögin séu skýr hvað þetta varði.
Þrátt fyrir að olíubirgðastöðin hafi verið í órofnum rekstri í 34 ár hafi kæranda verið gert að gera skýrslu um grunnástand svæðis. Meðal annars hafi verið farið fram á uppgröft og greiningu jarðvegs á helgunarsvæðum olíulagna, en þar sé bannað að grafa. Þessu hafi verið mótmælt og aðstoðar utanaðkomandi aðila leitað til að ræða málin við Umhverfisstofnun, m.a. til að benda á að flugvélar valdi mengun lofts sem myndi greinast í jarðvegi þótt það komi starfsemi birgðastöðvarinnar ekki við. Hafi stofnunin fallist á þau rök en gert svokallaða fyrripartsskýrslu að skilyrði fyrir áframhaldandi starfsleyfisútgáfu, m.a. til að sjá hvað hefði áður verið á svæðinu. Því hafi þurft að leita í sögulegar heimildir til að sjá hvað hefði verið á svæðinu fyrir 34 árum, líkt og um nýja starfsemi væri að ræða. Þess beri að geta að grunnástandsskýrsla þjóni ekki þeim skilgreindu markmiðum sem talin séu upp í 1. gr. laga nr. 7/1998 þar sem allt sem í henni komi fram hafi verið sagt annars staðar og mengunarvarnir séu þær sömu.
Umhverfisstofnun hafi ákveðið að setja viðmiðunarmörk um rokgirni og eðli bensíns í starfsleyfi fyrir stöð sem geymi eingöngu kerósín, sbr. reglugerð nr. 252/1999 um varnir við losun rokgjarnra lífrænna efnasambanda (VOC), við geymslu á bensíni og dreifingu þess frá birgðastöðvum til bensínstöðva. Ólíkar reglur gildi um mengunarvarnir á þessum efnum þar sem kerósín sé ekki rokgjarnt en bensín sé afar rokgjarnt. Áður hafi Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja þótt nægjanlegt að taka fram í einni setningu að bensín mætti ekki geyma í stöðinni. Með því að setja fyrrgreind viðmiðunarmörk í starfsleyfið telji rekstraraðili að verið sé að opna á að Umhverfisstofnun geri strangari kröfu um mengunarvarnir gagnvart kæranda sem eingöngu eigi við um bensín.
Þegar Umhverfisstofnun hafi fyrst sent kæranda drög að nýju starfsleyfi hafi verið ljóst að stofnunin hafi tekið starfsleyfi Helguvíkur, sem gefið sé út af Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja, og breytt orðalagi þess lítillega. Til að mynda hafi stofnunin ekki tekið út þá sértæku kafla sem eingöngu hafi átt við um Helguvík, s.s. um löndun við bryggju. Kærandi hafi lagst í skoðun á drögum að starfsleyfi og óskað eftir að þeir hlutir sem ættu ekki við starfsemi kæranda yrðu teknir út auk þess að benda á innsláttar- og stafsetningarvillur. Stofnunin hafi breytt orðalagi og rukkað fyrir það. Við útgáfu verkbókhalds hafi kærandi mótmælt þessu og í kjölfarið hafi verið gefinn afsláttur fyrir tveggja klukkustunda vinnu.
Í bréfi Umhverfisstofnunar til kæranda vegna útgáfu viðbótarreiknings, dags. 11. mars 2021, sé ætlast til þess að kærandi sætti sig við að bera hallann af því að stofnunin hafi gert mistök og að kærandi eigi að sýna því skilning að stofnunin hafi komið andmælum áleiðis til ráðherra vegna gjaldskrárinnar sökum þess að hún beri ekki vitni um núvirtan kostnað við útgáfu starfsleyfis. Lög og reglugerðir séu ekki afturvirk og stofnanir eigi að rukka fyrir unnar stundir samkvæmt þeim gjaldskrám sem séu í gildi á þeim tíma sem verk hafi verið unnið. Eftir standi að engin eiginleg breyting hafi átt sér stað sem útskýri gjaldtöku upp á rúma milljón krónur við það að færa starfsleyfi á milli opinberra stofnana. Aukið birgðamagn og umsvif endurspeglist ekki í þessu gjaldi. Greiðsluregla umhverfisréttarins geti ekki máð út helstu réttarreglur stjórnsýsluréttarins sem séu meðalhóf, jafnræði og leiðbeiningarskylda. Rótgróinn rekstur kæranda hafi hlotið góðar úttektir og verið starfræktur í sátt og samlyndi við umhverfi og samfélag. Engin ástæða hafi verið til þess að endurskoða starfsleyfið með þeim hætti sem gert hafi verið og búa þannig til margfaldan kostnað fyrir kæranda án nokkurra virðisaukandi aðgerða.
Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er bent á að ekki hafi verið um yfirfærslu starfsleyfis að ræða heldur útgáfu nýs starfsleyfis í kjölfar breytinga sem orðið hafi á umfangi starfsemi kæranda. Stofnunin hafi frá 2011 farið með eftirlit vegna starfsleyfis hans og unnið samkvæmt því starfsleyfi sem Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hafi gefið út. Rekstur olíubirgðastöðva fyrir flugvélaeldsneyti sé flokkaður í 4. tl. viðauka II í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og 4. tl. í IX. viðauka reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit. Vegna breytinga á umfangi starfseminnar, þ.e. stækkunar rekstursins um helming, hafi Umhverfisstofnun borið skv. 14. gr. laga nr. 7/1998 og 13. gr. reglugerðar nr. 550/2018 að endurskoða starfsleyfið. Stofnunin hafi metið breytinguna umtalsverða og því ákveðið að gefa út nýtt starfsleyfi. Aðeins nokkur ár hafi verið eftir af gildistíma fyrra starfsleyfis og því hafi stofnunin talið rétt að nýtt starfsleyfi til 16 ára yrði gefið út.
Útgáfa starfsleyfis eigi sér stað á grundvelli laga nr. 7/1998 og reglugerða settum á grundvelli þeirra. Umhverfisstofnun hafi framfylgt þeirri löggjöf við gerð starfsleyfisins, en um hafi verið að ræða umtalsverða breytingu á umfangi reksturs kæranda. Samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 550/2018 skuli starfsleyfi veitt fyrir starfsemi uppfylli hún þær kröfur sem til hennar séu gerðar samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerðum settum samkvæmt þeim, að teknu tilliti til annarrar löggjafar. Stofnunin telji mikilvægt að umsóknir um starfsleyfi fyrir starfsemi sem geti haft í för með sér mengun fái ítarlega og gagnrýna umfjöllun. Í því samhengi sé sérstaklega vísað til meginreglu umhverfisréttar um fyrirbyggjandi aðgerðir, sem feli í sér að aðgerðir skuli grundvallaðar á því að girt skuli fyrir umhverfisspjöll, en regluna sé m.a. að finna í lögum nr. 7/1998.
Greiðsluregla umhverfisréttar sé forsenda gjaldskrárákvæða um gjöld fyrir vinnslu starfsleyfis fyrir starfsemi sem haft geti í för með sér mengun. Kostnaður vegna vinnu við slík leyfi eigi samkvæmt reglunni ekki að falla á almenning heldur umsækjanda. Um sé að ræða þjónustugjald, sbr. 53. gr. laga nr. 7/1998, en grundvöllurinn að baki þjónustugjöldum sé að raunkostnaður sé greiddur fyrir veitta þjónustu. Samkvæmt 1. gr. gjaldskrár nr. 535/2018 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar sé gjald fyrir vinnu sérfræðings kr. 13.200 á hverja klukkustund fyrir verkefni og þjónustu sem stofnuninni séu falin í lögum og reglugerðum og sem heimilt sé að taka gjald fyrir. Kveðið sé á um gjald fyrir vinnslu starfsleyfa í 4. gr. gjaldskrárinnar. Í b-lið 2. mgr. 4. gr. segi að fyrir frekari vinnu við gerð starfsleyfistillagna, vinnslu og afgreiðslu innsendra athugasemda og fyrir kynningu, þ.m.t. borgarafund um kynningu á starfsleyfistillögu, skuli greiða tímagjald samkvæmt 1. gr., ferðakostnað samkvæmt 2. gr. og annan útlagðan kostnað. Umhverfisstofnun hafi gert tillögu að breytingu á 4. gr. gjaldskrárinnar og lagt til að gjaldflokkur 3 verði felldur úr gjaldskránni, en olíubirgðastöðvar falli í þann flokk. Tímafjöldinn sé byggður á lágmarkstímafjölda úr verkbókhaldi Umhverfisstofnunar. Grunngjaldið sé samanlagður lágmarkskostnaður við vinnu sérfræðings annars vegar og vinnu fagritara hins vegar, auk kostnaðar vegna stafrænna lausna. Í yfirliti tímaskráninga sé vinna sérfræðinga við gerð starfsleyfisins sundurliðuð í samræmi við gjaldskrá stofnunarinnar. Að mati stofnunarinnar séu tímaskráningarnar í samræmi við ákvæði gjaldskrárinnar og 53. gr. laga nr. 7/1998.
Umhverfisstofnun hafi veitt ítrekaðar og ítarlegar leiðbeiningar í samræmi við leiðbeiningarreglu stjórnsýsluréttarins. Athugasemd kæranda sem snúa að því að starfsleyfið hefði verið sent í auglýsingu án þess að honum væri gefinn kostur á að ljúka umsagnarferlinu snúi að starfsleyfisvinnslunni en ekki viðbótargjaldinu. Þar sem kæranda hafi legið mikið á að fá starfsleyfið hafi erindið verið tekið fyrir á afgreiðslufundi 16. desember 2020 og starfsleyfistillagan verið auglýst 21. s.m. Ekki hafi verið talin þörf á að veita kæranda frekara færi á að tjá sig um efni málsins, en að auki hafi kærandi verið starfandi á tímabundinni undanþágu. Starfsleyfisvinnslan hafi verið innan málshraðaviðmiða Umhverfisstofnunar en bent sé á að málsmeðferðartími vegna starfsleyfis ætti ekki að hagga hinni kærðu ákvörðun um álagningu. Verði enda ekki séð að málshraðinn hafi leitt til þess að álagning hafi orðið hærri en ella. Þá hafi stofnunin skráð tíma sem farið hafi í starfsleyfisvinnsluna, svo sem vinnu við gerð starfsleyfistillögu, leiðbeininga til rekstraraðila og fleira, á sama hátt og hún geri í öðrum starfsleyfismálum. Því sé mótmælt að jafnræðisreglan hafi verið brotin við tímaskráningu.
Í mengunarbótareglunni, eða greiðslureglunni, felist sú meginregla að sá sem mengi beri að jafnaði þann kostnað sem hljótist af því að koma í veg fyrir eða draga úr áhrifum vegna mengunar. Rekstraraðili beri því kostnað af vinnslu og útgáfu starfsleyfa. Með þessari reglu sé ætlað að gera mengunarvald ábyrgan og meðvitaðan um ábyrgð sína. Gjöld séu breytileg eftir umfangi þeirrar starfsemi sem í hlut eigi, byggist á veittri þjónustu og renni til greiðslu launa og annars útlagðs kostnaðar við þá þjónustu. Umhverfisstofnun sé heimilt skv. 1. tl. 1. mgr. 53. gr. laga nr. 7/1998 að taka gjald fyrir útgáfu starfsleyfa, sem og endurskoðun eða breytingar á starfsleyfum, sbr. 6. gr. laganna. Þjónustugjaldareglur eigi við um gjaldtöku stofnunarinnar en það hafi verið staðfest af úrskurðarnefndinni í málum nr. 18/2020 og 117/2018. Grunn- og viðbótargjaldið séu því hrein og klár þjónustugjöld.
Krafa um að rekstraraðilar skili grunnástandsskýrslu hafi tekið gildi 1. júlí 2018 með breytingu á lögum nr. 7/1998 og gildistöku reglugerðar nr. 550/2018, en í 16. gr. laganna og 6. gr. reglugerðarinnar sé mælt fyrir um skyldu rekstraraðila til að skila eftir atvikum grunnástandsskýrslu þegar starfsemi hefjist eða áður en starfsleyfi sé uppfært. Umhverfisstofnun hafi túlkað ákvæðið á þann veg að með uppfærslu sé meðal annars átt við þegar nýtt starfsleyfi sé gefið út. Grunnástandsskýrsla sé mikilvæg nýjung sem hafi verið bætt við lögin með innleiðingu á tilskipun 2010/75/ESB, en það sé hagnýtt tæki sem geri kleift, eftir því sem unnt sé, að bera saman magnbundið stöðu svæðisins eins og því sé lýst í skýrslunni og stöðu svæðisins eftir að starfsemi sé endanlega hætt til að komast að raun um hvort umtalsverð aukning hafi orðið á mengun í jarðvegi eða grunnvatni og til að færa svæðið aftur til þess horfs sem lýst sé í skýrslunni um grunnástand þess. Það sé því rekstraraðila í hag að skila grunnástandsskýrslu.
Líkt og sjá megi í tölvupóstssamskiptum kæranda og Umhverfisstofnunar þá sé enginn ágreiningur um að kærandi geymi ekki bensín í olíubirgðastöðinni. Ástæða þess að stofnunin hafi talið að tilgreina ætti skilgreiningu á hugtakinu bensín sé sú að það væri til þess fallið að auka skýrleika fyrir rekstraraðila, eftirlitsaðila og almenning um að í stöðinni væri ekki heimilt að geyma bensín eða önnur rokgjörn lífræn efni. Ákveðnar aukaráðstafanir þurfi að gera varðandi mengunarvarnir olíubirgðastöðva ef um svokölluð VOC-efni sé að ræða eins og bensín. Ekki hafi staðið til að gera þær ráðstafanir í stöð kæranda og því hafi í auglýsingu starfsleyfistillögu verið sett fram fast viðmið um að heimilt væri að geyma allt að 7.116 m3 af olíu með minna en 27,6 kílópaskala gufuþrýsting samkvæmt Reid-aðferðinni. Þannig kæmi fram að heimildin til að geyma eldsneytið væri innan þeirrar skilgreiningar sem komi fram í reglugerð nr. 252/1999 um varnir við losun rokgjarnra lífrænna efnasambanda (VOC), við geymslu á bensíni og dreifingu þess frá birgðastöðvum til bensínstöðva. Kerósín sé flugvélaeldsneyti sem líkist steinolíu og gufuþrýstingur þess sé langt undir mörkunum. Því hefði ekkert verið því til fyrirstöðu að geyma það í stöðinni samkvæmt starfsleyfistillögunni en hins vegar hefði samkvæmt henni verið heimilt að geyma í henni önnur efni sem uppfylltu skilgreiningu á olíu í reglugerð nr. 884/2017 um varnir gegn olíumengun frá starfsemi á landi. Aðeins væri um það að ræða að ekki yrðu geymd VOC-efni í stöðinni. Að lokum hafi því þrengri heimild verið veitt í starfsleyfi en til hafi staðið sem hafi verið þóknanlegri fyrir rekstraraðila en sú sem Umhverfisstofnun hafi gert tillögu um í starfsleyfistillögunni.
Umhverfisstofnun vísi því á bug að hafa notað starfsleyfi Helguvíkur og breytt orðalagi þess lítillega.
Í bréfi Umhverfisstofnunar þar sem tilkynnt hafi verið um innheimtu grunngjalds og viðbótargjalds hafi skýrlega verið vísað til þess að hún fari eftir 4. gr. gjaldskrár stofnunarinnar. Úrskurðarnefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu, t.d. í máli nr. 117/2018, að ekki léki vafi á að um lögmæta gjaldskrá væri að ræða sem hefði verið samin og birt í samræmi við 53. gr. laga nr. 7/1998. Umhverfisstofnun hafi bent kæranda á að grunngjaldið sem hafi verið innheimt, sem nemi 16 klukkustundum, sé ógagnsætt og endurspegli ekki rauntíma sem fari í starfsleyfisvinnslu og því sé verið að vinna að breytingu á gjaldskránni. Á þeim tíma sem grunngjaldið hafi verið innheimt hafi ekki legið fyrir að starfsleyfisvinnslan myndi taka eins langan tíma og hún hafi gert. Meginástæða tímafjöldans hafi verið vinna við að leiðbeina og leysa úr athugasemdum kæranda um umsóknargögn og starfsleyfistillögu.
Kærandi hefði verið upplýstur í upphafi um að komið gæti til umframvinnu og að hann yrði upplýstur um það áður en endanleg ákvörðun um álagningu yrði tekin. Honum hefði verið gefinn sanngjarn og rúmur tími til að gera athugasemdir við fyrirhugaða innheimtu.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að heimilt sé að ráðast í endurskoðun starfsleyfis vegna breytinga á umfangi stöðvarinnar, sbr. 14. gr. og 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Það sé hins vegar ekki skylda. Vísað sé til viðmiðunargilda í viðauka til leiðbeiningar um hvenær skuli endurskoða starfsleyfi. Þar sé talin upp margvísleg starfsemi en viðmiðun við geymslu olíu eða eldsneytis sé þar ekki að finna. Ef ákvörðun Umhverfisstofnunar um endurskoðun starfsleyfis sé byggð á hlutlægu mati, sem ekki eigi sér stoð í lögum eða reglugerðum, falli það ekki að meðalhófsreglunni.
Ekki sé rétt að kærandi hafi einfaldlega reitt fram grunnástandsskýrslu. Staðreyndin sé sú að svokölluð fyrripartsskýrsla sé það sem hafi verið samþykkt eftir samráð við sérfræðing. Í leiðbeiningum Evrópusambandsins komi fram að ekki þurfi grunnástandsskýrslu vegna starfsemi sem sé í rekstri. Eigi að síður hafi verið lögð fram fyrripartsskýrsla sem hafi verið endurtekning á áður framlögðum gögnum.
Að sérfræðingur í vinnslu starfsleyfa hafi unnið að starfsleyfistillögunni yfir 31 dags tímabil í 85,71 tíma, eða í tæplega 11 vinnudaga samtals, að meðtöldum þeim sem hafi falist í því að kalla að verkinu eftirlitsmann, teymisstjóra og lögfræðing, hljóti að teljast óhóflegt þar sem ekki hafi verið um aðkallandi breytingar á starfsleyfi að ræða, aðrar en innsetningu á lagagreinum og uppfærslu samkvæmt þeim. Hvað varði mengunarbótaregluna telji kærandi ljóst að hann beri sjálfur allan kostnað sem fylgi því að koma í veg fyrir eða draga úr áhrifum vegna mengunar nú þegar. Útgáfa nýs starfsleyfis tengist því ekki á nokkurn hátt. Hið nýja starfsleyfi hafi á engan hátt bætt umhverfisvarnir kæranda.
Samanburði við kærumál nr. 117/2018 sé mótmælt en þar hafi ekki verið um að ræða breytingu á umfangi heldur nýtt starfsleyfi fyrir starfsemi af nýjum toga, en eðlilegt sé að starfsleyfisvinnsla fyrir nýjan rekstur taki lengri tíma. Í kærumáli nr. 18/2020 hafi umkvörtunarefni málsins verið af svipuðum toga. Það sem þó sé ólíkt við mál kæranda sé að starfsemina, sem hafi verið til umfjöllunar í máli nr. 18/2020, sé að finna í viðauka I við lög nr. 7/1998. Þá hafi Umhverfisstofnun bent á það í málinu að lagabreytingar hefðu átt sér stað sem hefðu tafið vinnslu þar sem óljóst hefði verið hver færi með eiginlega starfsleyfisútgáfu. Í þessu máli geri stofnunin sér grein fyrir því að hún fari með starfsleyfisútgáfu auk þess sem hún búi yfir skapalóni um starfsleyfi fyrir starfsemi í sambærilegum rekstri og engar nýjar lagabreytingar hafi átt sér stað sambærilegar þeim sem verið hafi í máli nr. 18/2020.
Niðurstaða: Ágreiningur þessa máls snýst um ákvörðun Umhverfisstofnunar um álagningu viðbótargjalds á kæranda að upphæð kr. 884.300 vegna útgáfu starfsleyfis fyrir olíubirgðastöð fyrir flugvélaeldsneyti.
Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV, hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefi út. Mælt er fyrir um það í 2. mgr. nefnds lagaákvæðis að útgefanda starfsleyfis sé heimilt að endurskoða og breyta starfsleyfi áður en gildistími þess sé liðinn vegna breyttra forsendna. Í 2. mgr. 14. gr. laganna segir að ef fyrirhuguð breyting sem rekstraraðili áformi sé umtalsverð skuli útgefandi starfsleyfis endurskoða starfsleyfið, sbr. 6. gr. Þá kemur fram í 2. mgr. 16. sömu laga að þegar starfsemi feli í sér notkun, framleiðslu eða losun tiltekinna hættulegra efna skuli rekstraraðili, með hliðsjón af mögulegri jarðvegs- og grunnvatnsmengun á iðnaðarsvæði starfseminnar, taka saman og leggja fyrir Umhverfisstofnun skýrslu um grunnástand svæðisins áður en starfsemin hefst eða áður en starfsleyfi starfseminnar er uppfært.
Að meginstefnu til er fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga aflað með almennri skattheimtu. Umhverfisstofnun er þó heimilt skv. 1. tölul. 1. mgr. 53. gr. laga nr. 7/1998 að taka gjald fyrir útgáfu starfsleyfa og vottorða, sem og endurskoðun eða breytingar á starfsleyfum, sbr. 6. gr. Samkvæmt 2. mgr. nefndrar 53. gr. setur ráðherra, að fengnum tillögum stofnunarinnar, gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni sem stofnuninni er falið að annast eða stofnunin tekur að sér. Skal upphæð gjalds taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skal hún byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið má ekki vera hærra en sá kostnaður. Gjaldskrá skal birta í B-deild Stjórnartíðinda. Gilda því reglur um þjónustugjöld við umdeilda gjaldtöku.
Ráðherra hefur nýtt sér framangreinda heimild og var auglýsing nr. 535/2015 um gjaldskrá fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar birt í B-deild Stjórnartíðinda 18. júní 2015. Gjald fyrir útselda vinnu sérfræðings skv. 1. gr. gjaldskrárinnar er kr. 13.200 á hverja klukkustund fyrir verkefni og þjónustu sem stofnuninni eru falin í lögum og reglugerðum og sem heimilt er að taka gjald fyrir, sbr. auglýsingu nr. 178/2016 um breytingu á gjaldskránni. Samkvæmt a-lið 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 er fastagjald kr. 246.000 fyrir móttöku umsóknar, grunnvinnu við starfsleyfistillögu í gjaldflokki 3, auglýsingar og útgáfu, sbr. auglýsingu nr. 1227/2018 um breytingu á gjaldskránni. Í því gjaldi er gert ráð fyrir 16 klst. vinnu. Samkvæmt b-lið 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015, með síðari breytingum, skal fyrir frekari vinnu við gerð starfsleyfistillagna, vinnslu og afgreiðslu innsendra athugasemda og fyrir kynningu, þ.m.t. borgarafund um kynningu á starfsleyfistillögu, greiða tímagjald samkvæmt 1. gr., ferðakostnað skv. 2. gr. og annan útlagðan kostnað. Þegar ljóst er að útgáfa leyfis hefur í för með sér umframvinnu skal umsækjanda gerð grein fyrir umfangi þeirrar vinnu. Í 3. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar er tiltekið að reikningur fyrir fastagjaldi skuli gefinn út við móttöku umsóknar, en reikningur vegna frekari vinnu skuli gefinn út þegar ákvörðun Umhverfisstofnunar liggi fyrir. Þá er Umhverfisstofnun einnig heimilt skv. 5. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar að innheimta gjald fyrir endurskoðun og breytingu á starfsleyfi skv. 15. gr. laga nr. 7/1998 og skal gjaldið vera kr. 158.200. Þá segir að hafi endurskoðun og breyting á starfsleyfi í för með sér meiri kostnað fyrir Umhverfisstofnun en nemi nefndu gjaldi sé heimilt að innheimta tímagjald fyrir slíka umframvinnu samkvæmt 1. gr. og 2. gr. ásamt útlögðum kostnaði, m.a. við auglýsingar.
Ágreiningur þessa máls lýtur sem fyrr segir að álagningu viðbótargjalds Umhverfisstofnunar vegna útgáfu starfsleyfis kæranda fyrir rekstur olíubirgðastöðvar, en útgáfa leyfisins kom til vegna áforma kæranda um aukna starfsemi olíubirgðastöðvar hans. Telur stofnunin að breytingin, sem fólst í að heimild til geymslu á olíu færi úr 3.316 m3 í 7.116 m3, hafi verið umtalsverð og því hafi henni borið að endurskoða starfsleyfið og gefa út nýtt starfsleyfi. Kærandi er því ósammála og telur að breytingin hafi fyrst og fremst falist í nýjum útgáfuaðila starfsleyfis, en svo sem kom fram í málavaxtalýsingu var Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja útgefandi áðurgildandi starfsleyfis kæranda sem var með gildistíma til 7. mars 2025. Af fyrrgreindri 6. gr., sbr. 14. og 15. gr., laga nr. 7/1998 er ljóst að Umhverfisstofnun hefur heimild til að breyta og endurskoða starfsleyfi áður en gildistími þess er liðinn vegna breyttra forsendna. Telja verður að áform kæranda um stækkun á olíubirgðastöðinni hafi falið í sér slíkar breyttar forsendur og að stofnuninni hafi því verið heimilt að endurskoða þágildandi starfsleyfi kæranda.
Kærandi gerir athugasemdir við að honum hafi verið gert að skila grunnástandsskýrslu samkvæmt 16. gr. laga nr. 7/1998 í tengslum við fyrirhugaða aukningu á starfsemi hans og er á honum að skilja að það hafi leitt til umframvinnu við starfsleyfi hans og þar með aukins kostnaðar. Með breytingalögum nr. 66/2017 var nefndu ákvæði bætt við lögin en það felur í sér innleiðingu á 22. gr. tilskipunar 2010/75/ESB um losun í iðnaði. Í 2. mgr. nefndrar 16. gr. er fjallað um skyldu rekstraraðila, þegar starfsemi felur í sér notkun, framleiðslu eða losun tiltekinna hættulegra efna, til að taka saman og leggja fyrir Umhverfisstofnun skýrslu um grunnástand svæðis áður en starfsemi hefst eða áður en starfsleyfi starfseminnar er uppfært, sbr. einnig 15. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Tóku nefnd laga- og reglugerðarákvæði gildi 1. júlí 2018. Vegna þeirra breytinga taldi Umhverfisstofnun að kæranda bæri að skila inn grunnástandsskýrslu. Hefur kærandi andmælt því m.a. á þeim grundvelli að starfsemi hans feli ekki í sér notkun, framleiðslu eða losun tiltekinna hættulegra efna heldur geymslu þeirra. Meðal markmiða 1. gr. laga nr. 7/1998 og 1. gr. reglugerðar nr. 550/2018 er að koma í veg fyrir eða draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg. Í 2. gr. laganna og reglugerðarinnar segir um gildissvið að lögin og reglugerðin taki til hvers konar starfsemi og framkvæmda hér á landi sem hafi eða geti haft áhrif á þá þætti sem tilgreindir séu í 1. gr. Olíubirgðastöð kæranda er slík starfsemi, sbr. viðauka II með lögunum og IX. viðauka reglugerðarinnar, og getur losun orðið frá henni fyrir slysni og þar með haft áhrif á þá þætti sem tilgreindir eru í 1. gr. nefndra laga og reglugerðar. Verður því ekki fallist á með kæranda að 2. mgr. 16. gr. laga nr. 7/1998 taki ekki til starfsemi hans. Er enda ekki útilokað að slys eða óhapp geti átt sér í tengslum við starfsemi hans, svo sem raunar kemur fram í grunnástandsskýrslu kæranda. Er vegna þessa sérstaklega fjallað um óhöpp og slys í lögum nr. 7/1998 og reglugerð nr. 550/2018, svo og reglugerð nr. 884/2017 um varnir gegn olíumengun frá starfsemi á landi. Skal um þau atriði fjallað í starfsleyfum, auk þess sem ákveðnar skyldur hvíla á rekstraraðila vegna þeirra. Loks má í þessu sambandi einnig benda á leiðbeiningar framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins við 22. gr. tilskipunar 2010/75/ESB, þar sem er vísað til þess að losun taki m.a. til þess þegar slys eða óhapp verður á iðnaðarsvæði. Var Umhverfisstofnun því heimilt að gera grunnástandsskýrslu að skilyrði fyrir endurskoðun starfsleyfisins.
Líkt og greinir í málavaxtalýsingu sótti kærandi um breytingu á starfsleyfi til Umhverfisstofnunar í júní 2020. Í bréfi stofnunarinnar til kæranda, dags. 2. júlí s.á., var kærandi upplýstur um hvernig vinnu við starfsleyfið og gjaldtöku hennar yrði háttað, auk þess sem tekið var fram að viðbúið væri að viðbótargjald yrði innheimt síðar samkvæmt verkbókhaldi stofnunarinnar, sbr. heimild í b-lið 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár Umhverfisstofnunar nr. 535/2015, með síðari breytingum. Starfsleyfið var gefið út 18. febrúar 2021 og með tölvupósti 19. s.m. tilkynnti stofnunin kæranda að áformað væri að innheimta gjald fyrir frekari vinnu við starfsleyfisgerðina. Kom þar fram að í grunngjaldi væri gert ráð fyrir að vinna við gerð starfsleyfis væri 16 klst. en vinna við gerð starfsleyfis kæranda hefði verið 85 klst. Stofnunin myndi innheimta fyrir 69 klst. vinnu en tímagjald fyrir vinnu sérfræðings væri kr. 13.200 skv. 1. gr. gjaldskrárinnar. Því væri áformað að innheimta kr. 910.800. Vegna athugasemda kæranda við gjaldtökuna dró stofnunin tvær klukkustundir frá fyrirhugaðri innheimtu og endaði gjaldtakan því í kr. 884.400.
Af 6. gr. laga nr. 7/1998 er ljóst að greinarmunur er gerður á því hvort um ræði útgáfu nýs starfsleyfis, sbr. 1. mgr., eða endurskoðun og breytingu gildandi starfsleyfis, sbr. 2. mgr., sbr. einnig 14. og 15. gr. laganna. Að sama skapi er gerður greinarmunur í gjaldskrá Umhverfisstofnunar, samþykktri af ráðherra, á því hvort um ræði útgáfu nýs starfsleyfis, sbr. 2. mgr. 4. gr., eða endurskoðun og breytingu gildandi starfsleyfis, sbr. 5. mgr. sama ákvæðis. Telja verður að í skilningi gjaldskrárinnar geti útgáfa nýs starfsleyfis einungis átt sér stað þegar umsóknaraðili hefur ekki gilt starfsleyfi fyrir þeirri starfsemi sem hann sækir um leyfi fyrir. Í máli þessu liggur fyrir að þegar kærandi sótti um heimild til að bæta við eldsneytisgeymi hafði hann gilt starfsleyfi sem gefið var út af Heilbrigðieftirliti Suðurnesja. Taldi Umhverfisstofnun um umtalsverða breytingu að ræða og því nauðsyn á að endurskoða nefnt starfsleyfi, en sem fyrr greinir er það mat úrskurðarnefndarinnar að stofnuninni hafi verið það heimilt. Hins vegar verður að telja að stofnuninni hafi borið að innheimta fastagjald og viðbótargjald skv. nefndri 5. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar en ekki skv. 2. mgr. 4. gr. þar sem um endurskoðun á gildandi starfsleyfi var að ræða. Þrátt fyrir að orðalag nefndra málsgreina um heimild til innheimtu viðbótargjalds sé að mörgu leyti sambærilegt verður að telja það ágalla á hinni kærðu álagningu að hún hafi ekki farið fram á réttum grundvelli gjaldskrárinnar. Er enda ekki hægt að útiloka að niðurstaðan hefði orðið önnur ef svo hefði verið gert. Kemur t.d. hvorki fram í gjaldskránni hversu margra klukkustunda vinna er innifalin í gjaldi fyrir endurskoðun og breytingu á starfsleyfi né hvort sú gjaldtaka sé byggð á öðrum sjónarmiðum en gilda um fastagjald vegna nýs starfsleyfis sem felur í sér 16 klst. vinnu.
Meðal framlagðra gagna í máli þessu er svokallað verkbókhald Umhverfisstofnunar vegna vinnu stofnunarinnar við starfsleyfið. Þar er m.a. greint frá því að hinn 29. júní 2021 hafi 2,09 tímar farið í vinnu undir flokknum „Fyrirspurnir“ með útskýringunni „aðstoð umsækjanda með umsókn“. Í sama flokki fór 1,0 tími í að svara fyrirspurnum kæranda 7. janúar 2021 og 0,75 tími vegna fundar með kæranda 12. janúar 2021. Þá er í bréfi stofnunarinnar til kæranda, dags. 11. mars 2021, að finna frekari útskýringar á verkbókhaldi stofnunarinnar og þeirri vinnu sem hafi farið í útgáfu umrædds starfsleyfis. Þar segir m.a. að ástæða þess að 31 klst. hafi farið í undirbúning fyrir afgreiðslu sé vegna athugasemda kæranda við starfsleyfið, en sérfræðingur Umhverfisstofnunar hafi ekki verið sammála kæranda um allar breytingar sem hann hafi beðið um. Af fyrirliggjandi tölvupóstum má ráða að hluti af þeirri vinnu hafi falist í því að útskýra fyrir honum hvers vegna tiltekin skilyrði væri að finna í drögum að nýju starfsleyfi.
Á stjórnvöldum hvílir rík almenn leiðbeiningarskylda, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. mgr. nefndrar 7. gr. segir að stjórnvald skuli veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Þó hefur verið litið svo á að í því
felist ekki skylda til að veita umfangsmikla og sérfræðilega ráðgjöf. Með hliðsjón af fyrrnefndri meginreglu um að fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga sé aflað með skattheimtu, nema fyrir hendi sé gjaldtökuheimild í lögum, er ljóst að þau verkefni sem stjórnvöld sinna á grundvelli leiðbeiningarskyldu sinnar verða að vera veitt án gjaldtöku. Telja verður að framangreind vinna Umhverfisstofnunar, þ.e. þeir tímar sem skráðir voru í flokknum „Fyrirspurnir“ og að minnsta kosti hluti af þeirri vinnu sem skráð var sem „Undirb. f afgreiðslu“, sé þáttur í lögbundinni leiðbeiningarskyldu stofnunarinnar. Er þá m.a. haft í huga að gögn málsins bera ekki með sér að um umfangsmikla og sérfræðilega ráðgjöf hafi verið ræða heldur leiðbeiningar og svör við fyrirspurnum kæranda. Var Umhverfisstofnun því ekki rétt að telja þá vinnu með við álagningu umdeilds viðbótargjalds og voru þeim mun ríkari ástæður til aðgæslu stofnunarinnar í þessum efnum þegar litið er til þess fjölda viðbótartíma sem um var að ræða. Hvíldi sama aðgæsluskylda á stofnuninni vegna annarra liða í verkbókhaldi hennar.
Að framansögðu virtu verður ekki talið að umrædd gjaldtaka uppfylli skilyrði 53. gr. laga nr. 7/1998 þess efnis að upphæð gjalds vegna endurskoðunar starfsleyfis megi ekki vera hærri en kostnaður við veitta þjónustu, enda voru a.m.k. áðurgreindir kostnaðarliðir úr verkbókhaldi Umhverfisstofnunar ranglega lagðir gjaldtökunni til grundvallar. Þar að auki fór álagning gjaldsins fram á röngum grundvelli samkvæmt gjaldskrá Umhverfisstofnunar, svo sem fyrr greinir. Með hliðsjón af framangreindu verður hin kærða álagning felld úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi kærð ákvörðun Umhverfisstofnunar um álagningu viðbótargjalds að fjárhæð kr. 884.300 vegna útgáfu starfsleyfis til kæranda.
