43/2012 Sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi

Árið 2013, mánudaginn 10. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík.  Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 43/2012, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 4. apríl 2012 um matsskyldu 7.000 tonna ársframleiðslu á eldisfiski í Ísafjarðardjúpi (blandað eldi þorsks og laxfiska eða eldi einnar tegundar).  

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. maí 2012, er barst nefndinni sama dag, kærir Jón Jónsson hrl., f.h. ÍS 47 ehf., Bjarna ehf. og  Kampa ehf., þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 4. apríl 2012 að 7.000 tonna ársframleiðsla á eldisfiski í Ísafjarðardjúpi (blandað eldi þorsks og laxfiska eða eldi einnar tegundar) skuli ekki háð mati á umhverfissáhrifum.  Með bréfum, dags. 12. og 14. maí 2012, kæra Landssamband veiðifélaga, Sigurbjörg ehf. og Ferðamálasamtök Vestfjarða sömu ákvörðun og eru þau kærumál, sem eru nr. 44, 45 og 48/2012, sameinuð máli þessu.  Er þess krafist að úrskurðarnefndin felli hina kærðu ákvörðun úr gildi og ákveði að umrætt fyrirhugað fiskeldi skuli háð mati á umhverfisáhrifum.

Málsatvik:  Hinn 29. desember 2011 barst Skipulagsstofnun tilkynning frá Hraðfrystihúsinu Gunnvöru hf., hér eftir HG, um fyrirhugaða 7.000 tonna framleiðslu á eldisfiski í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi, Ísafjarðarbæ, Strandabyggð og Súðavíkurhreppi skv. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, með síðari breytingum, og lið 1 g í 2. viðauka laganna.  Skipulagsstofnun leitaði álits Ísafjarðarbæjar, Strandabyggðar, Súðavíkurhrepps, Fiskistofu, Fjórðungssambands Vestfirðinga, Fornleifaverndar ríkisins, Hafrannsóknastofnunar, Matvælastofnunar, Siglingastofnunar Íslands og Umhverfisstofnunar.  Bárust umbeðnar umsagnir á tímabilinu frá janúar og fram í mars 2012.  Einnig bárust frekari upplýsingar frá HG á sama tíma.

Í lýsingu á fyrirhugaðri framkvæmd kemur fram að HG stefni að því að starfrækja blandað eldi á þorski (áframeldi og aleldi), laxi og regnbogasilungi.  Fyrirhugað sé að sækja um leyfi til að framleiða 7.000 tonn á ári af hverri tegund, en hverju sinni verði framleiðsla þó aldrei meiri en 7.000 tonn í heildina.  Að jafnaði verði tvær tegundir í eldi á hverju svæði og verði um að ræða kynslóðaskipt eldi sem dreifist á þrjú árgangasvæði.  Ráðist það af markaðsaðstæðum hvaða tegundir verði í eldi hverju sinni.  Eldi HG í Ísafjarðardjúpi verði í Álftafirði, Seyðisfirði og Skötufirði (Árgangasvæði 1), Mjóafirði og Ísafirði (Árgangasvæði 2) og við Bæjarhlíð (Árgangasvæði 3). Fjarlægð milli árgangasvæða verði að lágmarki 7 km.  Eldi á hverju svæði muni taka um tvö ár en að slátrun lokinni verði viðkomandi svæði hvílt í tæpt ár áður en ný eldislota hefjist á svæðinu.

Í tilkynningu HG er því nánar lýst hvernig staðið verði að fyrirhuguðum rekstri og kemur þar m.a. fram að áformað sé að reisa fóðurstöðvar á landi utan við Langeyri í Álftafirði og í landi Skarðs í Skötufirði.  Þá segir að Háfell ehf., dótturfélag HG, hafi leyfi Fiskistofu til framleiðslu á 500.000 þorskseiðum á ári (50 tonn) á Nauteyri við Ísafjörð og sótt verði um leyfi til þess að stækka þá stöð þegar þörf verði á.  Ráðgert sé að stunda áframeldi á þorski í þeim tilgangi að prófa ný eldissvæði í Ísafjarðardjúpi, en jafnframt verði hafið aleldi á þorski og eldi á laxi og/eða regnbogasilungi, allt eftir markaðsaðstæðum hverju sinni.

Síðan er í tilkynningunni gerð grein fyrir sjónarmiðum HG varðandi ýmsa umhverfisþætti, s.s.  burðargetu fyrirhugaðra eldissvæða, áhrifum á villta fiskistofna og laxveiðihlunnindi, lífríki sjávar, svo og á landnotkun og sjávarnytjar. Þá er fjallað um áhrif á veiðar og hafrannsóknir,  landbúnað og ferðaþjónustu, æðarvarp, fornleifar og náttúruminjar. Loks er vikið að samræmi áformanna við skipulagsáætlanir.  Sé það mat HG að framleiðsla á 7.000 tonnum af eldisfiski muni ekki hafa umtalsverð áhrif á umhverfi Ísafjarðardjúps og áhrifin verði afturkræf ef starfseminni verði hætt.

Í málinu liggja fyrir álit umsagnaraðila, sem Skipulagsstofnun aflaði við meðferð málsins.  Telja Ísafjarðarbær, Fornleifavernd ríkisins, Hafrannsóknastofnun, Matvælastofnun, Siglingastofnun Íslands og Umhverfisstofnun að sjókvíaeldi HG í Ísafjarðardjúpi skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.  Súðavíkurhreppur, Strandabyggð og Fiskistofa telja hins vegar að fyrirhugað eldi skuli háð mati á umhverfisáhrifum.  Varð það niðurstaða Skipulagsstofnunar, á grundvell fyrirliggjandi gagna, að 7.000 tonna ársframleiðsla á eldisfiski í Ísafjarðardjúpi (blandað eldi þorsks og laxfiska eða eldi einnar tegundar) sé ekki líklegt til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.  Er það sú ákvörðun sem kærð er í máli þessu. 

Málsrök kærenda:  Af hálfu ÍS 47 ehf., Bjarna ehf. og Kampa ehf. er á það bent að mismunandi umhverfisáhrif geti hlotist af því hvaða eldi verði stundað.  Óvíst sé hvort framkvæmdin varði eldi á 7.000 tonnum af þorski, laxi eða regnbogasilungi. Venja sé að hlutföll eldistegunda séu tilgreind og séu til umfjöllunar við matsskylduákvörðun og í því sambandi sé vísað til ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 15. maí 2006 varðandi breytt tegundahlutföll í eldi í Berufirði. Fyrirætlanir HG séu ekki fullmótaðar og sé Skipulagsstofnun gagnrýnd fyrir að taka ákvörðun um ófullmótaðar áætlanir.  

Sömu kærendur benda á að ekki sé gert ráð fyrir því að mótvægisaðgerðir, eða skilyrði um mótvægisaðgerðir, séu sérstaklega til umfjöllunar í tilkynningu um framkvæmd, sbr. 10. gr. reglugerðar nr. 1123/2005 um mat á umhverfisáhrifum.  Því hafi Skipulagsstofnun farið út fyrir valdheimildir sínar með því að setja skilyrði í matsskylduákvörðun.

Þá telji þeir að Skipulagsstofnun geti ekki gert minni kröfur til matsskyldu þótt framkvæmdaraðili útbúi tilkynningu um framkvæmd, þar sem komið sé inn á þætti sem almennt eigi að koma til umfjöllunar í frummatsskýrslu og endanlegri matsskýrslu. Framkvæmdaraðili geti ekki, með sérstaklega ítarlegum tilkynningum, komist hjá umhverfismati.

Gerð sé athugasemd við það álit Skipulagsstofnunar að áhrif á umhverfið verði afturkræf og það muni jafna sig með tíð og tíma ef fiskeldið verði lagt af og mannvirki fjarlægð. Þetta sé þröng skilgreining á umhverfi og ekki sé tekið tillit til nytja innfjarðarrækju og annarra stofna í Djúpinu og meðfylgjandi atvinnustarfsemi.  Ef rækjuveiðar dragist saman vegna fiskeldisins geti áhrifin á atvinnustarfsemi í greininni og afleidd áhrif á samfélagið orðið óafturkræf, jafnvel þótt rækjustofninn myndi ná sér á strik seinna meir.

Bent sé á að 3. viðauki við lög nr. 106/2000 feli í sér þrjú viðmið, þ.e. eðli framkvæmdar, staðsetningu hennar auk eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar. Forsendur Skipulagsstofnunar varðandi þessi viðmið komi ekki skýrlega fram í ákvörðun stofnunarinnar.  Sem dæmi megi nefna að stærð áhrifasvæðis fiskeldisins sé ekki tilgreint með tilliti til takmarkana á siglingum og veiðislóð. Að dreifa framkvæmdinni á 17 aðskilin svæði sé án efa æskilegt vegna sjúkdómavarna o.fl. en andstætt öðrum hagsmunum, svo sem varðandi siglingaleiðir, sjónmengun og takmörkun veiðislóða. Einblínt sé á einhæfa hagsmuni og ekkert samráð verði t.d. um hagsmuni kærenda nema mat á umhverfisáhrifum fari fram. Einnig verði ekki greint hver stærð áhrifasvæða annarra fiskeldissvæða við Ísland hafi verið, sem fjallað hafi verið um í öðrum matsskyldumálum. Þá sé vísað til sjónarmiða sem komið hafi fram í öðrum ákvörðunum Skipulagsstofnunar og úrskurðum umhverfisráðuneytisins varðandi fiskeldi, svo sem um áhrif á laxfiska, önnur áhrif á lífríki, áhrif á aðrar framkvæmdir og áhrif á siglingar og ferðaþjónustu. Vísað sé til úrskurðar ráðuneytisins varðandi fiskeldi í Hvalfirði og Skutulsfirði.

Athugavert sé að í ákvörðun Skipulagsstofnunar sé áhersla lögð á umfjöllun um umfang framkvæmdarinnar (7.000 tonna eldi) en lítil sem engin umfjöllun um stærð hennar (áhrifasvæði) og ekki fjallað um sammögnunaráhrif vegna stærðar áhrifasvæða annarra eldisframkvæmda í Ísafjarðardjúpi.  Bent sé á að 12 önnur eldissvæði hafi leyfi í Ísafjarðardjúpi og áætlað sé að stærð þeirra sé um 1.500 ha.  Í ákvörðuninni sé ekki fjallað um stærð áhrifasvæða þeirra heldur einungis umfang í tonnum.  Sérstaklega séu líkur á að áhrif fiskeldissvæða á rækjuveiðar séu vantalin.

Fyrirhugað fiskeldi hafi áhrif á sjávarnytjar eins og botnfisks-, skelfisks- og rækjuveiðar, en einnig á nýtingu opins hafsvæðis til ferðaþjónustu og siglinga.  Hafi Ísafjarðarbær t.d. í umsögn sinni bent á að Ísafjarðardjúp sé nýtt af fjölmörgum aðilum, nýtingin sé skipulagslaus og sveitarfélagið hafi varað við að vandamál og árekstrar geti skapast vegna tilkomu nýrrar og stórfelldrar nýtingar.  Telji kærendur að slík vandamál geti fallið undir umtalsverð umhverfisáhrif, svo sem ef náttúruauðlindir spillist eða möguleikar til nýtingar þeirra takmarkist. Markmið skipulagslaga nr. 123/2010 eigi við í þessu tilfelli, þó hafsvæðið sem starfsemi HG verði á sé ekki skipulagsskylt, en þau séu m.a. að nýting lands sé samþætt við hagsmuni annarra.  Markmið laga um mat á umhverfisáhrifum séu sambærileg. Þegar ráðstafa eigi stórum hluta opinna hafsvæða verði að huga að öðrum hagsmunum sem verði fyrir áhrifum vegna fiskeldisins. Skipulagning hafsvæða sé besta leiðin til að lágmarka skerðingu hagsmuna og þótt mat á umhverfisáhrifum sé ef til vill ekki besta stjórntækið til að skipuleggja sé það eina færa leiðin þegar skipulag hafsvæða liggi ekki fyrir.  Heildarburðargeta þess svæðis sem eldið verði á sé áætluð 13.000 tonn og augljóst sé að ákvörðun Skipulagsstofnunar um 7.000 tonna eldi feli í sér ráðstöfun á takmarkaðri auðlind, sem skerði möguleika þeirra sem nú stundi eldi eða hyggi á stærra eldi.  Þetta geti falið í sér veruleg áhrif á samfélag og atvinnulíf á svæðinu. Nýir aðilar sem ætluðu sér t.d. að hefja 5.000 tonna fiskeldi þyrftu án efa að sæta mati á umhverfisáhrifum og þannig yrði málsmeðferð önnur en í tilfelli HG, sem þó sé með áform um stærra eldi.  Til að gæta jafnræðis ætti fyrirhugað fiskeldi HG, sem gangi nærri hámarksburðargetu hafsvæðisins, að vera sett í umhverfismat.

Til viðbótar framansögðu muni fyrirhugað eldi skerða aðgang Hafrannsóknastofnunar að föstum togslóðum vegna rannsókna á innfjarðarrækju.  Þetta muni gera alla rannsóknavinnu stofnunarinnar óöruggari og líkleg afleiðing sé að ráðgjöf stofnunarinnar verði varfærnari.  Þar af leiði að ráðlagður verði minni heildarafli en ella með tilheyrandi samdrætti í tekjum kærenda og annarra þeirra sem starfi við veiðar og vinnslu innfjarðarrækju. Lítilsháttar samdráttur í atvinnugrein sem velti hundruðum milljóna á ári, e.t.v. milljörðum, feli í sér umtalsverð umhverfisáhrif.  Enn fremur telji kærendur hugsanlegt að Hafrannsóknastofnun taki rangar ákvarðanir um nýtingu rækju í Ísafjarðardjúpi, sem leitt geti til of lítillar eða of mikillar veiði. Umtalsverð umhverfisáhrif muni hljótast af lítilli veiði fyrir atvinnu og samfélag og ofveiði geti leitt til röskunar lífríkis og hruns í veiðum og vinnslu á innfjarðarrækju. Togsvæði muni skerðast verulega vegna stærðar eldissvæða. Einnig leiði fjöldi eldissvæða til þess að togsvæði verði ónýtanleg þar sem þau liggi á milli eldissvæða og bil milli þeirra sé ekki nægjanlega mikið.

Loks sé á það bent að með því að hafna tillögum sveitarfélaga í nágrenninu um að framkvæmdin sé matsskyld séu skertir möguleikar nágranna til að láta málið til sín taka.  Á landi nærri eldissvæðum séu frístundahús og vinsæl útivistarsvæði.  Fiskeldið muni hafa í för með sér aukna umferð og hættu á mengun, sérstaklega í Álftafirði og Skötufirði.  Gert sé ráð fyrir að byggja fóðurstöð í landi Skarðs og ljóst sé að stórkostleg fiskeldisstarfsemi þar muni gjörbreyta umhverfi eigenda frístundahúsa og náttúruunnenda á svæðinu.

Af hálfu Landssambands veiðifélaga er því haldið fram að umfjöllun Skipulagsstofnunar um möguleg áhrif laxeldis á þau miklu verðmæti sem felist í þeim veiðiám sem falli til sjávar við Ísafjarðardjúp sé með öllu ófullnægjandi.  Sá lax sem notaður sé í eldi hér við land sé af norskum uppruna og geti blöndun hans við íslenska laxastofna haft ófyrirsjáanlegar afleiðingar.  Ámælisvert sé að ekki hafi verið leitað álits Veiðimálastofnunar í málinu.  Þá séu þær meðaltalstölur um veiði allt aftur til ársins 1974, sem stuðst hafi verið við, ekki raunhæfar þar sem veiði í umræddum ám hafi aukist mjög hin síðari ár og hefði meðaltal síðustu 10 ára því gefið réttari mynd.  Þá sé það fráleit hugmynd að unnt sé að flokka burt eldislax úr ánum þegar eldisfiskur leiti í þær til hrygningar. 

Í kæru Sigurbjargar ehf. kemur fram að mörgum spurningum sé ósvarað varðandi áhrif sjókvíaeldis á rækjustofn í Ísafjarðardjúpi og að nauðsynlegt sé að kanna áhrif eldisins til hlítar með því að láta fara fram mat á umhverfisáhrifum.  Atvinnuréttindi rækjusjómanna við Ísafjarðardjúp séu stjórnarskrárvarin en við blasi að fyrirhugað eldi muni skerða mikilvæg togsvæði rækjuveiða.

Af hálfu Ferðamálasamtaka Vestfjarða er tekið fram að ásýnd Ísafjarðardjúps muni breytast við tilkomu fyrirhugaðs fiskeldis.  Á skorti að gerð hafi verið heildstæð nýtingaráætlun fyrir umrætt svæði.  Hafi ferðaþjónustuaðilar áhyggjur af stærð og dreifingu kvíaþyrpinga og telji þeir að þær muni hamla siglingum á svæðinu og aðgengi að náttúrunni.  Þá muni eldið valda truflunum á friðlýstum svæðum.

Málsrök Skipulagsstofnunar:  Skipulagsstofnun bendir á að ákvörðun sú frá 15. maí 2006 sem kærendur vísi til hafi varðað breytingu á framkvæmd sem áður hafi verið til umfjöllunar hjá stofnuninni og tilkynningarskyld samkvæmt 6. gr. og lið 13 a í 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000.  Eðli málsins samkvæmt þurfi framkvæmdaraðili í slíkum tilfellum að lýsa í hverju breytingin felist með hliðsjón af upprunalegri framkvæmd og fjalla um hver möguleg umhverfisáhrif verði af breyttri framkvæmd. Skipulagsstofnun líti svo á að í hverju tilfelli eigi að meta mestu mögulegu áhrif framkvæmdar, sem í tilviki HG feli í sér 7.000 tonna framleiðslu af eldisfiski í Ísafjarðardjúpi. Fyrir liggi það mat að burðargeta hafsvæðisins sé fullnægjandi fyrir svo stórt eldi og telji Skipulagsstofnun að helstu neikvæðu áhrif fyrirhugaðs eldis HG í sjókvíum kunni helst að vera blöndun erfðaefnis milli eldisfisks af norskum uppruna og villtra laxa í veiðiám í Ísafjarðardjúpi.  Skipulagsstofnun gangi út frá því að blandað eldi þorsks, lax og regnbogasilungs, samanlagt allt að 7.000 tonn, feli í sér minni umhverfisáhrif, með tilliti til áhrifa af laxi sem geti sloppið úr eldi, en ef eingöngu væri framleitt samsvarandi magn af laxi.

Varðandi þá málsástæðu kærenda að ekki sé gert ráð fyrir því að mótvægisaðgerðir eða skilyrði um mótvægisaðgerðir séu sérstaklega til umfjöllunar í tilkynningu um framkvæmd, sbr. 10. gr. reglugerðar nr. 1123/2005 um mat á umhverfisáhrifum, og að Skipulagsstofnun hafi farið út fyrir valdheimildir sínar með því að setja slík skilyrði í hinni umdeildu matsskylduákvörðun, taki Skipulagsstofnun fram að ekki sé heimilt samkvæmt lögum að setja skilyrði fyrir umræddri starfsemi þegar um sé að ræða matsskylduákvörðun. Einungis hafi verið um að ræða faglega ábendingu til framkvæmdaraðila og leyfisveitenda, sem stofnunin telji stuðla að því að árangur málsmeðferðar skili sér áfram til næsta stjórnsýslustigs, þegar sótt sé t.d. um starfsleyfi og rekstrarleyfi. Skipulagsstofnun hafi einungis tekið undir faglegar ábendingar umsagnaraðila um mótvægisaðgerðir í ákvörðun sinni. Í úrskurði umhverfisráðuneytisins, dags. 16. nóvember 2009, hafi ráðuneytið fjallað um ábendingar sem Skipulagsstofnun hafi komið á framfæri í matsskylduákvörðun og segi ráðneytið að það sé rétt af Skipulagsstofnun að veita leyfishöfum og framkvæmdaraðila þær faglegu ábendingar sem eigi við hverju sinni, þegar hún taki ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum.  Skipulagsstofnun telji sig því ekki hafa farið út fyrir valdheimildir sínar með því að koma með þær ábendingar sem komi fram í ákvörðun um matsskyldu á 7.000 tonna eldi í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi.

Kærendur bendi á að Skipulagsstofnun telji að áhrif á umhverfið verði afturkræf og það muni jafna sig með tíð og tíma ef fiskeldið verði lagt af og mannvirki fjarlægð. Telji þeir að þetta sé þröng skilgreining á umhverfi og ekki sé tekið tillit til nytja innfjarðarrækju og annarra stofna í Djúpinu og meðfylgjandi atvinnustarfsemi. Ef rækjuveiðar dragist saman vegna fiskeldisins geti áhrifin á atvinnustarfsemi í greininni og afleidd áhrif á samfélagið orðið óafturkræf, jafnvel þótt rækjustofninn myndi ná sér á strik seinna meir.  Varðandi þessi sjónarmið bendi Skipulagsstofnun á að í umsögn sinni hafi Hafrannsóknastofnun talið að fyrirhugað eldi þurfi að taka tillit til þess að starfsemin muni skerða aðgang stofnunarinnar að togsvæðum sem notuð séu til rækjurannsókna.  Einnig að veiðar á nytjastofnum myndu að einhverju leyti skerðast á þeim svæðum sem eldið fari fram.  Við meðferð málsins hafi niðurstaðan orðið sú að samráð yrði milli HG og Hafrannsóknastofnunar um endanlega staðsetningu kvíaþyrpinga.  Skipulagsstofnun gangi út frá því að hagsmunir rannsókna á auðlindinni og nýtingar hennar fari saman og að samráð um endanlega staðsetningu eldisins á hverjum stað í Djúpinu muni draga úr áhrifum þess á veiðar, þannig að líklegt sé að neikvæð áhrif eldisins á veiðar verði a.m.k. ekki umtalsverð. Því telji Skipulagsstofnun litlar líkur á að fiskeldið leiði til minni rækjuveiði þannig að það hafi varanleg neikvæð samfélagsleg áhrif.

Skipulagsstofnun tekur undir að í ákvörðuninni hefði mátt skýra betur stærð áhrifasvæðis fyrirhugaðs eldis. Stærð áhrifasvæða fyrirhugaðs eldis í hverjum firði fyrir sig muni verða 96 til 210 ha og þekja minnst um 3% af flatarmáli fjarðar og mest 17%.  Skipulagsstofnun telji að áhrifasvæði eldisins muni ná til hlutfallslega lítils svæðis í hverjum firði. Stofnunin bendi á að HG hafi í allmörg ár rekið eldi í sjókvíum í Álftafirði og Seyðisfirði og því ætti að vera komin reynsla á slíka starfsemi, m.a. með hliðsjón af siglingum og sjónmengun.

Varðandi athugasemdir um önnur sjónarmið telji Skipulagsstofnun að í ákvörðuninni sé fjallað á fullnægjandi hátt um áhrif eldisins á laxfiska og lífríki, enda telji stofnunin að þar liggi helstu neikvæðu áhrif framkvæmdarinnar. Skipulagsstofnun bendi á að auk þess að leita umsagna hjá venjubundnum umsagnaraðilum (leyfisveitendur og sérfræðistofnanir) hafi stofnunin einnig leitað umsagnar Fjórðungssambands Vestfirðinga. Þá hafi stofnunin sent greinargerð HG til Landssambands veiðifélaga meðan á meðferð málsins hafi staðið. Skipulagsstofnun hafi því lagt sig fram um að laða fram ólík sjónarmið eins og mögulegt sé, sbr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Leitað hafi verið umsagnar Siglingastofnunar Íslands, sem ekki hafi gert athugasemdir varðandi takmarkanir á siglingum vegna fyrirhugaðs eldis.  Bent sé á að samkvæmt reglugerð nr. 401/2012 um fiskeldi þurfi Fiskistofa að leita umsagnar Siglingastofnunar Íslands áður en rekstrarleyfi fyrir eldi í sjókvíum sé veitt og við meðferð umsóknar skuli kannað hvort staðsetning fljótandi mannvirkja á sjó trufli siglingar eða valdi siglingahættu. Einnig skuli tilkynna hnitsetningar ankera og tóga fiskeldisstöðva til Siglingastofnunar Íslands og Landhelgisgæslu Íslands, svo og ef fljótandi mannvirki sé fært til innan eldissvæðis.  Skipulagsstofnun bendi einnig á að í ákvörðun um þorskeldi í Skutulsfirði, sem umhverfisráðuneytið hafi úrskurðað um og kærendur vísi til, hafi stofnunin talið að möguleikar framkvæmdaraðila til að færa til kvíar, m.a. til að draga úr neikvæðum áhrifum á botndýralíf, væru takmarkaðir þar sem m.a. þyrfti að taka tillit til siglinga til og frá höfninni á Ísafirði.  Að því leyti sé ekki um sambærileg mál að ræða.

Skipulagsstofnun telji að til að unnt sé að meta sammögnunaráhrif fyrirhugaðrar starfsemi HG með öðru eldi í sjókvíum á sama svæði þurfi það að vera fastmótað og útfært, þ.m.t. að hafa rekstrarleyfi.  Fyrir liggi að tvö rekstrarleyfi hafi verið veitt til fiskeldis í Skutulsfirði og HG hafi slík leyfi í Álftafirði og Seyðisfirði. Við ákvörðun stofnunarinnar hafi verið tekið tillit til starfsemi HG í Álftafirði og Seyðisfirði en ekki hafi verið taldar forsendur til að meta sammögnun áhrifa starfsemi HG með öðrum sambærilegum framkvæmdum í innanverðu Ísafjarðardjúpi, sem ekki hafi rekstrarleyfi.

Um málsástæður kærenda er lúti að nýtingu náttúruauðlinda, s.s. botnfisk-, skelfisk- og rækjuveiðum og nýtingu opins hafsvæðis til ferðaþjónustu og siglinga, vísi Skipulagsstofnun í umfjöllun í niðurstöðukafla ákvörðunarinnar þar sem fjallað sé  um umsögn Ísafjarðarbæjar um að ekki liggi fyrir nýtingaráætlun fyrir Ísafjarðardjúp og kallað sé eftir stefnumörkun varðandi nýtingu strandsvæða utan netlaga.

Með hliðsjón af gögnum málsins telji Skipulagsstofnun ólíklegt að neikvæð áhrif á ferðaþjónustu verði umtalsverð og eldið beri því ekki að sæta mati á umhverfisáhrifum af þeim sökum.  Ef áætlun komi fram um frekari uppbyggingu fiskeldis á svæðinu, stærra en 200 tonna framleiðslu, beri að tilkynna það stofnuninni og hún muni þá taka ákvörðun um matsskyldu, væntanlega m.a. út frá samlegðaráhrifum með eldi HG, að því gefnu að fyrirhugað eldi félagsins fari í rekstur.  Eins og áður segi hafi verið veitt starfsleyfi fyrir eldi, undir 200 tonnum, á nokkrum stöðum í Ísafjarðardjúpi, en í innanverðu Djúpinu hafi einungis einn aðili jafnframt fengið leyfi til reksturs, þ.e. HG.  Því sé ekki um það að ræða að aðrir aðilar stundi þar eldi og Skipulagsstofnun telji eðlilegt að starfsemi þurfi að vera fastmótuð og útfærð til þess að hægt sé að taka tillit til hennar við ákvörðun um matsskyldu.  Áætluð burðargeta upp á 13.000 tonn (mat skv. viðmiðum í LENKA) gefi til kynna að mögulega megi framleiða nærri tvöfalt það magn sem HG ætli að gera og því telji Skipulagsstofnun að ekki sé um að ræða umtalsverða ráðstöfun á takmarkaðri auðlind. Þess utan telji Skipulagsstofnun að LENKA viðtakamat sé varfærið mat á burðargetu.

Varðandi málsástæður kærenda er lúti að ónæði telji Skipulagsstofnun að kærendur verði að rökstyðja hvað felist í ónæði vegna stórkostlegrar fiskeldisstarfsemi í nágrenni sumarbústaða og útivistarsvæða og í hverju ónæði ætti að felast fyrir Súðvíkinga.  Stofnunin bendi á að tillaga sveitarfélaga um að fyrirhugað eldi ætti að vera matsskylt hafi fyrst og fremst varðað hagsmuni sem snúi að veiðum og laxveiðiám í Ísafjarðardjúpi, en hvergi vikið beint að hagsmunum sumarbústaðaeigenda né útivistarfólks.  Þá sé á það bent að ef byggð verði fóðurstöð í landi Skarðs þurfi sú framkvæmd að vera í samráði við landeigendur og leyfisveitendur.  Einnig sé á það bent á að bygging fóðurstöðvar sé bundin ákvæðum skipulagslaga, þar sem almenningi sé tryggð aðkoma.

Í kæru Landssambands veiðifélaga sé fullyrt að hvergi í ákvörðun Skipulagsstofnunar komi fram að framkvæmdaraðili muni nota laxastofn af norskum uppruna.  Vegna þessa sé á það bent að á nokkrum stöðum í ákvörðuninni komi þessi staðreynd fram. T.d. komi fram í kafla um fyrirhugaða framkvæmd að notaður verði eldislax af norskum uppruna. Þá komi þar og fram að stofnunin telji að neikvæð áhrif fyrirhugaðs laxeldis kunni helst að vera blöndun erfðaefnis milli eldisfisks af norskum uppruna og villtra laxa í veiðiám í Ísafjarðardjúpi. Hafi stofnunin lagt til að hluti af  þeim laxi sem settur verði í kvíar skuli örmerktur til að hægt verði að rekja uppruna hans, ef hann sleppi og leiti í ár og komi þar fram.

Í kæru Sigurbjargar ehf. komi fram að mörgum spurningum sé ósvarað varðandi áhrif sjókvíaeldis á rækjustofn í Ísafjarðardjúpi og að nauðsynlegt sé að kanna áhrif eldisins til hlítar með mati á umhverfisáhrifum. Nefndur kærandi varpi fram nokkrum spurningum sem m.a. þurfi að svara áður en svo umfangsmikið sjókvíaeldi hefjist.  Skipulagsstofnun telji líklegt að svör við spurningunum muni ekki fást þó framkvæmdin sæti mati á umhverfisáhrifum. Fullvíst megi telja að ómögulegt væri að svara því hvort slysasleppingar muni hafa áhrif á rækjustofninn í Ísafjarðardjúpi. Hins vegar megi telja líklegt að vel útfærð áætlun um vöktun, sem m.a. taki tillit til hvort fóðrun eldisfisks auki fiskgengd á eldissvæðum, geti gefið niðurstöður sem nýta megi til ákvörðunar um frekari uppbyggingu eldisins.

Við kæru Ferðamálasamtaka Vestfjarða sjái Skipulagsstofnun ekki ástæðu til að gera athugasemdir.

Andmæli Hraðfrystihússins Gunnvarar hf:  Af hálfu HG er tekið fram að félagið hafi stundað sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi í meira en 10 ár.  Hafi félagið þar af leiðandi umtalsverða reynslu af því umhverfi sem hér um ræði og hafi kostað ýmsar rannsóknir tengdar fiskeldi á svæðinu.  Að áliti HG hafi það þó haft takmarkandi áhrif, bæði fyrir fiskeldi HG og aðra starfsemi við Ísafjarðardjúp, að hvorki sé til nýtingaráætlun fyrir svæðið né heldur hafi þar verið gerðar heildstæðar umhverfisrannsóknir.

Ákvörðun um að framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum sé afar íþyngjandi, bæði vegna þess kostnaðar sem af slíkri ákvörðun hljótist og einnig vegna þess tíma sem fari í það mat.  Í því tilviki sem hér um ræði megi halda því fram að menn yrðu litlu nær um það hver áhrif framkvæmdin hefði þótt mat á umhverfisáhrifum færi fram.  Ekki sé eðlilegt að leggja á framkvæmdaraðila að annast um skipulag á stórum hafsvæðum eins og sumir kærenda virðist ætlast til.

Af fenginni reynslu verði að telja að það laga- og regluumhverfi sem fiskeldi búi við skapi veruleg vandamál bæði fyrir greinina og stjórnsýsluna. Málefni fiskeldis eigi undir heilbrigðisnefndir sveitarfélaga, Skipulagsstofnun, Umhverfisstofnun og Fiskistofu, en af því leiði að um þau sé sýslað í tveimur ráðuneytum, þ.e. umhverfisráðuneyti og sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti. Ýmis atriði í framangreindu regluverki séu til þess fallin að sá aðili er hyggi á fiskeldi eigi erfitt með að meta stöðu sína, s.s. möguleika til að afla nauðsynlegra leyfa til starfseminnar, kostnað sem hann þurfi að standa straum af til að fá leyfi og þann tíma sem það geti tekið frá því að tilkynning um starfsemi liggi fyrir þar til leyfi fáist.  Þetta helgist að hluta til af því að þær kröfur sem gildandi lög og reglugerðir geri séu að einhverju leyti byggðar á óljósum og lítt skilgreindum hugtökum.  Jafnvel sé vísað til atriða sem í raun sé ekki hönd á festandi og auðvelt sé að deila um, s.s. „besta fáanlega tækni“. Þá sé óþénugt að þegar meta eigi hvort framkvæmd skuli sæta mati á umhverfisáhrifum skuli ekki liggja fyrir þau skilyrði starfsleyfa sem um starfsemina eigi að gilda eða hvaða viðbrögð skuli viðhafa við aðstæður sem upp kunni að koma.

Fjórar kærur liggi fyrir í málinu og verði hverri kæru svarað fyrir sig.

HG telji ranga þá fullyrðingu kærenda í kæru ÍS 47 ehf., Bjarna ehf. og Kampa ehf. að fyrir liggi „stjórnsýsluvenja“ um að hlutföll eldistegunda séu tilgreind og til umfjöllunar í ákvörðun um matsskyldu.  Einnig sé gerð athugasemd við þá skoðun téðra kærenda að fyrirhugaðar framkvæmdir séu ekki fullmótaðar, en eins og sjá megi í tilkynningu HG byggist áætlanir félagsins annars vegar á núverandi aðstæðum og starfsemi HG en hins vegar á framtíðaráformum sem miðuð séu við tilteknar forsendur. 

Því sé mótmælt að ákvörðun Skipulagsstofnunar hafi verið tekin í því skyni að „taka frá svæði til fiskeldis“.  Málsmeðferð stofnunarinnar ráði því ekki hvort leyfi fáist fyrir framkvæmd eða ekki, enda eigi leyfisveitingar fyrir fiskeldi ekki undir hana.

Kærendur telji að eldissvæði HG í Ísafjarðardjúpi sé vantalið. Því sé til að svara að nefnt eldissvæði hafi verið reiknað út á grundvelli þeirra reglugerða sem gilt hafi í nóvember 2011, þ.e. þegar tilkynningin hafi verið gerð.

Eins og fram komi í tilkynningu HG verði einstök svæði hvíld í eitt ár á milli eldiskynslóða.  Á þeim hvíldartíma sé gert ráð fyrir að náttúrulegt niðurbrot úrgangs muni sjá um að eyða  hugsanlegri uppsöfnun undir kvíum.  Strangar kröfur séu gerðar um uppsöfnun úrgangs undir sjókvíum en þær séu skilgreindar í starfsleyfi sem Umhverfisstofnun gefi út.

Við meðferð málsins hjá Skipulagsstofnun hafi Hafrannsóknastofnun gert  athugasemdir við staðsetningu eldissvæða í nálægð við togsvæði stofnunarinnar.  Komið hafi verið til móts við þessar athugasemdir og eigi ummæli kærenda varðandi truflun við nefndar togstöðvar því ekki við.

Kærendur telji að lítið sé gert úr hagsmunum þeirra sem stundi rækjuveiðar í Ísafjarðardjúpi en því hafni HG. Tilkynning um fyrirhugaðar framkvæmdir hafi verið unnin sumarið 2011 og sé þar miðað við stöðu rækjuveiða á þeim tíma.  Síðar hafi verið heimilaðar takmarkaðar rækjuveiðar á svæðinu.  Að mati HG sé sú fullyrðing kærenda að sjókvíaeldi muni auka fiskgengd í Djúpinu, með neikvæðum áhrifum á stofn innfjarðarrækju, all langsótt og að auki ósönnuð, enda nefni kærendur engar rannsóknir eða mælingar máli sínu til stuðnings.

Fullyrðingar kærenda er varði skilgreiningu á hugtakinu þröskuldsfjörður hafi byggst á misskilningi og hafi því ekki verið um að ræða neitt álitamál. Þá hafi straummælingar farið fram á öllum fyrirhuguðum eldisstöðum utan einum, en gerðar verði heilsársmælingar áður en ákvörðun verði tekin um gerð og styrk kvía og annars búnaðar áður en eldi hefjist á viðkomandi svæði.

Mótmælt sé athugasemdum kærenda er lúti að áhrifum eldisins á stofn innfjarðarrækju og á rækjuveiðar, svo og á stöðu ferðaþjónustu á svæðinu. Jafnframt sé mótmælt þeim fullyrðingum kærenda að mótvægisaðgerðir HG byggi á hæpnum forsendum þar sem ekki sé ljóst hvaða eldistegundir muni verða í kvíum. Skýrt komi fram í tilkynningunni að HG fyrirhugi að hafa þorsk og lax/regnbogasilung í kvíum. Einnig sé gerð grein fyrir hugsanlegum umhverfisáhrifum viðkomandi eldistegunda, bæði í tilkynningu og í svörum HG við fyrirspurnum Skipulagsstofnunar og Umhverfisstofnunar meðan á málsmeðferð Skipulagsstofnunar hafi staðið. Mikil áhersla sé lögð á að þær mótvægisaðgerðir sem viðhafa þurfi séu í langflestum tilvikum þær sömu óháð tegund. HG byggi fyrirætlanir sínar um mótvægisaðgerðir á því sem best hafi gefist erlendis og reynt sé að draga lærdóm af áratuga reynslu nágrannalanda, sérstaklega Noregs.

Mótmælt sé þeirri staðhæfingu kærenda að ákvörðun Skipulagsstofnunar sé tekin á röngum eða gölluðum forsendum þar sem einhverjar upplýsingar úr tilkynningu HG séu teknar upp í forsendukafla ákvörðunarinnar. Í 3. viðauka laga nr. 106/2000 séu ítarlega tilgreind þau atriði sem Skipulagsstofnun beri að hafa til viðmiðunar þegar metið sé hvort framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum eða ekki. Þessi atriði varði m.a. stærð og eðli framkvæmdar. Ljóst sé að við ákvörðun sína hafi Skipulagsstofnun þurft að leggja mat á upplýsingar sem fram hafi komið í tilkynningu HG ásamt þeim breytingum sem gerðar hafi verið meðan á málsmeðferð hafi staðið.  Með þessu verklagi hafi stofnunin sinnt skyldum sínum skv. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kærendur geri síðan að umtalsefni það álit Skipulagsstofnunar að þar sem grunnþekkingu á þessu sviði skorti, geti mat á umhverfisáhrifum einnar framkvæmdar ekki dregið úr þessari óvissu. Hér horfi kærendur algerlega fram hjá tveimur lykilatriðum. Annars vegar því að tilgangurinn með umhverfismati sé ekki að koma í veg fyrir framkvæmd heldur sá að meta eftir því sem kostur er þau áhrif sem framkvæmd hafi á umhverfið. Hér verði vitaskuld að horfa á það umhverfi sem um ræði hverju sinni. Í tilviki HG megi segja að umhverfið sé Ísafjarðardjúp sem sé mjög stórt og víðfeðmt svæði. Hins vegar liggi fyrir að ekki hafi verið gerðar vistfræðilegar rannsóknir á Djúpinu í heild sinni. Augljóst sé að ekki sé unnt að lögum að leggja á einn einkaréttarlegan aðila að gera slíkar rannsóknir.  Að mati HG hafi umhverfismat við þessar aðstæður litla sem enga þýðingu eins og Skipulagsstofnun nefni í ákvörðun sinni. Mikilvægt sé einnig að fram komi að ef Skipulagsstofnun færi fram með þeim hætti sem kærendur virðist leggja til myndi það leiða til þess að engin ný starfsemi yrði við djúpið á meðan nefndar rannsóknir yrðu gerðar. Í þessu ljósi megi sjá að með ákvörðun sinni um að framkvæmdin skuli ekki háð umhverfismati fari Skipulagsstofnun að jafnræðisreglu og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga þar sem sú framkvæmd sem hér sé til meðferðar fái sömu afgreiðslu og aðrar framkvæmdir í Djúpinu hafi fengið.

Mótmælt sé þeirri staðhæfingu kærenda að niðurstaða Skipulagsstofnunar virðist í ósamræmi við mat stofnunarinnar og í andstöðu við 6. gr. laga nr. 106/2000.  Í 4. málsl. 2. mgr. 6. gr. laganna segi að við ákvörðun um matsskyldu skuli Skipulagsstofnun fara eftir viðmiðum í 3. viðauka við lögin. Ekki verði annað séð af ákvörðuninni en að ákvæðum þessarar greinar hafi að öllu leyti verið fylgt.

Ekki verði á það fallist að Skipulagsstofnun hafi skilyrt ákvörðun sína því að þær mótvægisaðgerðir sem HG hyggist gera nái fram að ganga. Ljóst sé að þær mótvægisaðgerðir séu hluti af framkvæmdinni í heild og það sé því beinlínis skylda stofnunarinnar að leggja á þær mat. Megi segja að Skipulagsstofnun framfylgi meðalhófsreglu stjórnsýslulaga með umfjöllun sinni um mótvægisaðgerðir.

Kærendur halda því fram að tólf önnur eldissvæði hafi leyfi í Ísafjarðardjúpi. Þeir telji  Skipulagsstofnun ekki fjalla um stærð áhrifasvæða þessara eldisframkvæmda, heldur einungis umfang í tonnum.  Þessi ummæli krefjist skýringa. Fyrir utan HG í Álftafirði og Seyðisfirði hafi  aðeins verið gefin út rekstrarleyfi til fiskeldis í Skutulsfirði.  Aðrir aðilar séu eingöngu með starfsleyfi í Skutulsfirði og innan við Æðey. Þó orðið starfsleyfi gefi e.t.v. til kynna að um sé að ræða leyfi til fiskeldis sé sú ekki raunin. Áður en heimilt sé að hefja fiskeldi þurfi rekstrarleyfi sem Fiskistofa gefi út. Meðal annars vegna ákvæða um fjarlægðamörk í reglugerð nr. 401/2012 sé ekki heimilt að veita mörgum aðilum heimild til fiskeldis á sama svæði.  Það liggi því fyrir að enga þýðingu hefði fyrir Skipulagsstofnun að fjalla um tilkynningu HG miðað við að ofangreind tólf svæði í Ísafjarðardjúpi verði eldissvæði fiskjar þar sem ekki væri heimilt að veita þeim öllum rekstrarleyfi að óbreyttum lögum.

Þá sé það villandi að leggja ríka áherslu á að mat á umhverfisáhrifum sé nauðsynlegt vegna aðkomu hagsmunaaðilanna, enda eigi þeir aðkomu að undirbúningi leyfisveitinga á síðari stigum.  

Ekki verði séð að skilgreining hugtaksins umtalsverð umhverfisáhrif byggi á fjárhagslegum mælikvarða, sbr. o-lið, 1. mgr. 3. gr. laga nr. 106/2000, og fái því ekki staðist sú fullyrðing kærenda að lítils háttar samdráttur í atvinnugrein sem velti háum fjárhæðum feli í sér umtalsverð umhverfisáhrif.

Að því er varði umfjöllun um meint ónæði í kæru sé rétt að fram komi að HG hafi tekið þá ákvörðun að vera ekki með fóðrunarstöð í Skötufirði, m.a. til að koma í veg fyrir varanlegt jarðrask. Hugsanleg umhverfisáhrif sjókvíaeldis séu talin afturkræf eins og áður hafi komið fram. Þegar starfsemi verði hætt á svæðinu verði búnaðurinn fjarlægður og festingar teknar upp. Á meðan á starfsemi standi muni fóðurprammar vera vel sýnilegir úr fjarlægð og einnig eldiskvíar þegar nær dragi.

Vegna þess sem fram komi í kæru Landssambands veiðifélaga sé bent á að í tilkynningu HG um fyrirhugað eldi sé að finna línurit um veiði í laxveiðiám á árunum 1974 til 2010. Megi þar sjá breytingar á veiði síðustu áratugi.  Að mati HG beri að taka tillit til þeirrar auðlindar sem felist í laxveiðiám sem falli í Ísafjarðardjúp við uppbyggingu annarra atvinnugreina þar.  Varðandi hugmyndir um flokkun á eldislaxi úr ánum þegar hann leiti í þær til hrygningar þá sé þar átt við Laugardalsá, sem sé með laxastiga neðarlega í ánni.  Þar sé hægt að koma fyrir gildru til að fanga laxinn. Flokkun á eldislaxi við laxastiga muni valda einhverju raski og verði ekki framkvæmd nema með vilja og undir stjórn veiðiréttareigenda. Markmið HG með því að benda á þennan möguleika hafi verið að kynna leið til að minnka hættu á, eða koma í veg fyrir, að eldislax komist upp í Laugardalsá.  Rétt sé að taka fram að eldissvæði félagsins séu meira en 5 km frá laxveiðiám sem séu með minna en 500 laxa veiði sl. 10 ár, eins og áskilið sé.  Hvað álit Veiðimálastofnunar varði sé það mat HG að margir starfsmenn Veiðimálastofnunar hafi fjárhagsleg tengsl við veiðifélögin þar sem þeir hafi unnið að verkefnum fyrir þau. Verði að meta umsögn þeirrar stofnunar í því ljósi.

Vegna kæru Sigurbjargar hf. skuli áréttað að með fyrirbyggjandi aðgerðum verði komið í veg fyrir að fyrirhugað sjókvíaeldi félagsins hafi neikvæð áhrif á rækjustofninn.   Eins og fram komi í tilkynningu hyggist félagið vinna eftir staðlinum NS 9415 en hann eigi að tryggja að þær kvíar sem notaðar séu í Ísafjarðardjúpi standist umhverfisaðstæður þar. 

Vegna kæru Ferðamálasamtaka Vestfjarða skuli tekið fram að erfitt sé að sýna fram á að fyrirhugað sjókvíaeldi hafi neikvæð áhrif á ferðaþjónustu á svæðinu eða ímynd þess.  Þá sé unnt að færa kvíar til komi í ljós að staðsetning þeirra sé óheppileg með tilliti til hagsmuna ferðaþjónustunnar.

– – – – – – – – – – – – – –  –

Aðilar hafa fært fram frekari rök fyrir sjónarmiðum sínum í málinu og hefur úrskurðarnefndin haft þau öll til hliðsjónar við meðferð þess.

Niðurstaða:  Samkvæmt 14. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, svo sem henni var breytt með 25. gr. laga nr. 131/2011, sæta ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda sem falla undir 2. viðauka við lögin, kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.  Er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði.   Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar á grundvelli þeirra gagna sem fyrir lágu við úrlausn málsins á lægra stjórnsýslustigi en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu.  Hagar úrskurðarnefndin meðferð máls í samræmi við þetta og aflar því ekki nýrra gagna að öðru leyti en því að leitað er afstöðu lægra setts stjórnvalds og aðila máls til kæru og þeim jafnframt gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum að í málinu.  Af þessum sökum tekur nefndin aðeins til úrlausnar kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar, en telur það falla utan valdheimilda sinna að ákveða að umrætt fyrirhugað fiskeldi skuli háð mati á umhverfisáhrifum verði hinni kærðu ákvörðun hnekkt.

Í 1. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum er gerð grein fyrir markmiðum laganna og eiga þau m.a. að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum viðkomandi framkvæmdar, en jafnframt er það meðal annarra markmiða laganna að draga eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar.

Í 2. viðauka við lögin eru taldar framkvæmdir sem kunna að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og metið er í hverju tilviki með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar hvort háðar skuli mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum.  Er þar á meðal talið þauleldi á fiski þar sem ársframleiðsla er 200 tonn eða meiri og fráveita til sjávar, sbr. lið 1 g.  Fellur fyrirhugað 7.000 tonna sjókvíaeldi HG í Ísafjarðardjúpi undir ákvæðið og tilkynnti félagið áform sín til Skipulagsstofnunar í samræmi við 2. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum.  Varð það niðurstaða Skipulagsstofnunar að umrætt 7.000 tonna sjókvíaeldi skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Við ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar sem tilgreind er í 2. viðauka ber Skipulagsstofnun að fara eftir viðmiðum í 3. viðauka við lögin, en þar eru taldir þeir þættir sem líta ber til við matið.  Er þar fyrst tiltekið að athuga þurfi eðli framkvæmdar, einkum með tilliti til stærðar og umfangs hennar, sammögnunaráhrifa með öðrum framkvæmdum, nýtingar náttúruauðlinda, úrgangsmyndunar, mengunar, ónæðis og slysahættu.  Þá ber og að líta til staðsetningar framkvæmdar og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar.

Ekki hefur verið unnin heildstæð nýtingaráætlun fyrir Ísafjarðardjúp eða innri hluta þess þar sem fyrirhuguðum eldiskvíum er ætlaður staður.  Þá liggur ekki fyrir að unnin hafi verið skipting fiskeldissvæða samkvæmt heimild í 5. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi.  Kvíasvæðin eru utan netlaga og lúta því ekki skipulagsskyldu samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010.  Við þessar aðstæður er alveg sérstök ástæða til að huga að mögulegum sammögnunaráhrifum fyrirhugaðs eldis með öðrum framkvæmdum á svæðinu, hvort sem um er að ræða fiskeldi eða aðra starfsemi.  Verður ekki fallist á að aðeins beri að horfa til áforma um fiskeldi sem séu fastmótuð og útfærð og hafi rekstrarleyfi heldur telur úrskurðarefndin að líta beri til annarra þekktra áforma um fiskeldi á svæðinu, sem eru sambærileg umdeildum áformum HG hvað það varðar að fyrir þeim sé ekki rekstarleyfi.  Þá skal hér áréttað að viðmið 3. viðauka um sammögnunaráhrif með öðrum framkvæmdum er ekki bundið við aðrar mats- eða tilkynningarskyldar framkvæmdir heldur ber að vega saman umhverfisáhrif allra þekktra framkvæmda á svæðinu og er þá meðtalið fiskeldi undir 200 tonna ársframleiðslu.  Er þessi niðurstaða sjálfstæð og óháð því að Skipulagsstofnun getur aðeins ákveðið sameiginlegt mat tengdra framkvæmda skv. 2. mgr. 5. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, að því tilskyldu að þær séu báðar eða allar matsskyldar.  Er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar um þennan þátt málsins að skylt hafi verið að meta sammögnunaráhrif fyrirhugaðs sjókvíaeldis við aðrar þekktar framkvæmdir á umræddu svæði.  

Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að Skipulagsstofnun telji að neikvæð áhrif fyrirhugaðs laxeldis HG í sjókvíum kunni helst að vera blöndun erfðaefnis milli eldisfisks af norskum uppruna og villtra laxa í veiðiám í Ísafjarðardjúpi. Þó fyrirhuguð eldissvæði verði í hæfilegri fjarlægð frá ánum miðað við ákvæði reglugerðar verði ekki fram hjá því horft að þó enn sé takmörkuð reynsla af sjókvíaeldi við Ísland sé dæmi um að eldisfiskur hafi sloppið úr eldi í umtalsverðu magni og vísbendingar um að kynþroska eldisfiskur hafi fundist í laxveiðiám.  Eðli málsins samkvæmt sé ekki komin reynsla og þekking á því hvort eldislax hrygni í ám landsins eða hvort erfðaefni hans blandist villtum erfðum og ef svo sé hvort og hvaða neikvæðu áhrif það kunni að hafa.  Telji stofnunin að í ljósi skorts á grunnþekkingu á þessum þáttum megi gera ráð fyrir að niðurstaða mats á umhverfisáhrifum stakrar framkvæmdar yrði mikilli óvissu háð hvað þetta varði.  Úrskurðarnefndin telur að skortur á grunnþekkingu eins og hér er lýst eigi ekki að leiða til þeirrar niðurstöðu að framkvæmd teljist ekki matsskyld.  Er slík niðurstaða í andstöðu við reglur alþjóðlegs umhverfisréttar um varúðarnálgun og varúðarreglu sem nefndin telur að líta beri til, en til þeirra er vísað í alþjóðasamningum sem Ísland á aðild að.  Hefur varúðarregla jafnframt verið sett í lög sem samþykkt hafa verið á Alþingi, sbr. 9. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, en þau öðlast þó ekki gildi fyrr en hinn 1. apríl 2014.  Kemur hér og til að Skipulagsstofnun getur því aðeins mælt fyrir um mótvægisaðgerðir sem áhrif hafa að lögum að fram fari mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar.  Er óumdeilt í málinu að Skipulagsstofnun er hvorki heimilt að setja skilyrði né mæla fyrir um mótvægisaðgerðir í matsskylduákvörðun og hafa ábendingar stofnunarinnar um slík efni enga lagalega þýðingu.

Í 10. gr. reglugerðar nr. 1123/2005 um mat á umhverfisáhrifum er gerð grein fyrir þeim upplýsingum sem koma eiga fram í tilkynningu um framkvæmd sem fellur undir 2. viðauka við lögin um mat á umhverfisáhrifum.  Segir þar m.a. að koma eigi fram upplýsingar um hvernig fyrirhuguð framkvæmd falli að gildandi skipulagsáætlunum.  Þótt fyrirhugaðar framkvæmdir séu að mestu utan skipulagsskyldra svæða ná áformin til fóðrunarstöðva á landi, sem getið er um í tilkynningunni, en ekkert liggur fyrir um að ráð sé fyrir þeim gert í gildandi skipulagi svæðisins.  Verður að telja að þessar upplýsingar hafi verið ófullnægjandi og bar Skipulagsstofnun að afla frekari upplýsinga um þennan þátt málsins.

Með hliðsjón af því sem að framan hefur verið rakið verður ekki fallist á að nægilega sé fram komið að fyrirhuguð framkvæmd sé ekki líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif.  Þá var meðferð málsins við töku hinnar kærðu ákvörðunar haldin ágöllum eins og rakið hefur verið.  Verður því að hafna þeirri niðurstöðu Skipulagsstofnunar að fyrirhugað 7.000 tonna sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi skuli undanþegið mati á umhverfisáhrifum og verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi.  

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 4. apríl 2012 um að 7.000 tonna ársframleiðsla á eldisfiski í Ísafjarðardjúpi skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

____________________________________
Hjalti Steinþórsson

_____________________________              ___________________________
Ásgeir Magnússon                                          Geir Oddsson