Árið 2023, mánudaginn 22. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Kristín Benediktsdóttir dósent.
Fyrir var tekið mál nr. 42/2023, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 31. mars 2023, um að gefa út tímabundið starfsleyfi til þriggja mánaða fyrir veitingastaðinn Skor, Geirsgötu 2–4.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. apríl 2023, er barst nefndinni dags. 4. s.m, kærir stjórn húsfélags Geirsgötu 2–4 og eigendur og íbúar 16 íbúða í fasteigninni að Kolagötu 1, áður Geirsgötu 2, og 19 íbúða í fasteigninni að Kolagötu 3, áður Geirsgötu 4, í Reykjavík, þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 31. mars 2023 að veita Rollsinum ehf. tímabundið starfsleyfi til þriggja mánaða. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur 10. maí 2023.
Málavextir: Hinn 29. mars sl. kvað úrskurðarnefndin upp úrskurð í máli nr. 102/2022. Fellt var úr gildi starfsleyfi til að reka veitingastað í flokki II til 12 ára að Geirsgötu 2–4, sem gefið var út af Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur 5. ágúst 2022, með vísan til þess að undirbúningi og rannsókn hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið hagað með þeim hætti að ekki hafi verið uppfyllt skilyrði, 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Hinn 30. mars sl. lagði rekstraraðili Skor fram nýja umsókn til heilbrigðiseftirlitsins um starfsleyfi fyrir reksturinn. Óskað var eftir að gefið yrði út nýtt tímabundið starfsleyfi til áframhaldandi óbreytts reksturs veitingastaðar í flokki II skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 85/2007, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Var óskað eftir því af hálfu rekstraraðila að málið fengi flýtimeðferð hjá heilbrigðiseftirlitinu.
Umbeðin flýtimeðferð var samþykkt af hálfu heilbrigðiseftirlitsins og var málið tekið fyrir á sérstökum aukafundi 31. mars s.m. Á fundinum var rekstraraðila Skor veitt tímabundið starfsleyfi til óbreytts reksturs veitingastaðarins sbr. skilgreiningu framangreindra laga á veitingastað í flokki II. Gildir leyfið frá 31. mars 2023 til og með 30. júní nk.
Málsrök kærenda: Kærendur telja að Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur hafi verið með öllu óheimilt að veita hið tímabundna starfsleyfi til reksturs Skor, í fasteigninni að Geirsgötu 2–4 og verði ákvörðunin að teljast ógildanleg eða markleysa.
Fyrir liggi tveir úrskurðir úrskurðarnefndarinnar vegna deilna um lögmæti útgáfu heilbrigðiseftirlitsins á starfsleyfum til Skorar. Annars vegar úrskurður nr. 77/2022 vegna tímabundins starfsleyfis og hins vegar nýr úrskurður nr. 102/2022, þar sem starfsleyfi til 12 ára hafi verið fellt úr gildi. Af síðastnefndum úrskurði virtum, leiði það af sér, eðli málsins samkvæmt, að ætli heilbrigðiseftirlitið sér að taka nýja ákvörðun í málinu um veitingu nýs starfsleyfis, beri stofnuninni að byrja málið frá grunni. Sé þar átt við að hefja beri nýtt formlegt umsóknarferli, veita öllum hagsmunaaðilum andmælarétt, fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga og fyrirmælum úrskurðarins, áður en ný ákvörðun verði tekin þannig að hún verði samræmd ákvæðum gildandi laga um töku stjórnvaldsákvörðunar. Við þá málsmeðferð bæri heilbrigðiseftirlitinu að leggja sjálfstætt mat á, og rökstyðja sérstaklega hvert sé eðli starfsemi Skorar með tilliti til þess í hvaða flokk hún falli sé henni haldið óbreyttri sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 85/2007. Sé það gert ætti ekki að liggja fyrir nokkur vafi um að veitingastaður sem auglýsi starfsemi sína á þann hátt að hann geti með nýtingu karaoke-kerfis kallað fram hávaða sem mælist allt að 123 dB(A), falli ekki undir framangreinda skilgreiningu veitingastaðar í flokki II. Þá sé ekki séð að nokkur þau sjónarmið hafi verið uppi sem réttlættu þá flýtimeðferð sem málið hafi fengið.
Í samræmi við gildandi lög og réttarframkvæmd séu úrskurðir nefndarinnar, sem æðra setts stjórnvalds, bindandi fyrir aðila máls og það stjórnvald sem tók hina kærðu ákvörðun. Hið lægra setta stjórnvald geti því ekki lagt mál sem svona hátti um í nýjan farveg, þvert á niðurstöðu æðra setta stjórnvaldsins, án þess að uppfylla til þess nein skilyrði. Þá hafi kærendur hinn 31. mars sl., sama dag og ákvörðunin var tekin, óskað eftir því að heilbrigðiseftirlitið afhenti fundargerð, umsóknina og öll gögn sem málið varðaði. Við þeirri beiðni hafi heilbrigðiseftirlitið ekki orðið.
Undirbúningur og rannsókn málsins af hálfu heilbrigðiseftirlitsins, er varðaði veitingu starfsleyfis til 12 ára fyrir Skor, hafi ekki uppfyllt kröfur gildandi laga. Af þeirri ástæðu hafi ákvörðunin verið felld úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 102/2022. Af þeim sökum telji kærendur að ný ákvörðun verði ekki tekin í sama máli, á grunni þeirra upplýsinga sem heilbrigðiseftirlitið byggði á, sem síðar voru úrskurðaðar andstæðar lögum.
Fyrir liggi að engin viðhlítandi rannsókn hafi farið fram áður en ákvörðun um veitingu hins tímabundna starfsleyfis var tekin sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hefði það þó verið nauðsynlegt ef heilbrigðiseftirlitið hefði ætlað að lagfæra þau atriði sem misfórust í upphaflegri rannsókn og taka nýja ákvörðun sem byggði á gildandi lagareglum og lögmætum sjónarmiðum. Þá hafi kærendur í engu verið upplýstir um þá atburðarrás sem hófst strax eftir birtingu úrskurðar í máli nr. 102/2022 og hafi heilbrigðiseftirlitið þar með ekki gætt neins jafnræðis milli aðila sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga. Að auki hafi kærendum ekki verið gefinn kostur á að koma að andmælum við ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins um útgáfu hins tímabundna starfsleyfis sbr. 13. gr. nefndra laga. Ljóst sé að stjórnvaldi er skylt að kalla eftir andmælum aðila þegar ágreiningur er til staðar milli þeirra um efni máls, réttindi og skyldur. Því sé óhlutdrægni heilbrigðiseftirlitsins í málinu dregin í efa sbr. 6. tl. 3. gr. stjórnsýslulaga.
Með ákvörðun sinni hafi heilbrigðiseftirlitið gert að engu þau réttindi borgaranna að fá skotið ákvörðunum lægra setts stjórnvalds til endurskoðunar hjá æðra settu stjórnvaldi. Í því felist freklegt brot gegn grundvallarréttindum borgaranna.
Málsrök Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur: Áréttað er að hlutverk heilbrigðiseftirlits sé að gefa út starfsleyfi skv. lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, með síðari breytingum, og lögum nr. 93/1995 um matvæli, með síðari breytingum, ásamt því að fara með eftirlit með þeirri löggjöf. Almennar miðborgarheimildir gildi á lóðinni sem um ræðir og þar séu heimilar allar tegundir veitingastaða í flokki I-III, að skemmtistöðum undanskildum, og megi opnunartíminn vera lengst til kl. 03:00 um helgar. Þá séu útiveitingar heimilar til kl. 23:00
Mat heilbrigðiseftirlitsins sé að starfsemi rekstraraðilans falli undir skilgreininguna á krá, skv. reglugerð nr. 1277/2016, enda fari lágmarksmatargerð þar fram, takmörkuð þjónusta í boði og aðaláhersla lögð á áfengisveitingar. Sé því ekki um skemmtistað að ræða líkt og kærendur haldi fram enda ekki boðið upp á fjölbreyttar veitingar á staðnum né er lögð áhersla á dans gesta, tónlist og langan afgreiðslutíma. Heilbrigðiseftirlitið sé umsagnaraðili hvað þessa löggjöf varði, en ein af forsendum þess að heilbrigðiseftirlit geti gefið jákvæða umsögn til sýslumanns um rekstrarleyfi sé að staðurinn hafi einnig starfsleyfi. Embætti sýslumannsins á höfuðborgar-svæðinu fari með útgáfu og eftirlit með rekstrarleyfum og taki stjórnvaldsákvarðanir með bindandi hætti um rétt og skyldur rekstraraðila á grundvelli laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald.
Úrskurðarnefndin veiti ákveðnar leiðbeiningar í úrskurði nr. 102/2022, um hvað myndi teljast fullnægjandi rannsókn, skv. 10. gr. stjórnsýslulaga, með vísan til þeirra eftirlitsheimilda sem heilbrigðisnefndir hafi til framkvæmda á mælingum á hávaða, sbr. 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 724/2008. Vísi nefndin til þess að rauntímamælingar inni í íbúðum sem næstar eru starfseminni myndu varpa skýrara ljósi á það hvort hávaði frá starfseminni teldist innan viðmiðunarmarka reglugerðar nr. 724/2008. Að mati heilbrigðiseftirlitsins sé erfitt að sjá hvernig hægt sé að framkvæma slíkar rauntímamælingar án þess að staðurinn sé í rekstri. Stöðvun rekstursins myndi óhjákvæmilega verða til þess að ekki væri hægt að afla rauntímahljóðmælingagagna sem sýndu raunverulegan hávaða sem berst frá staðnum í nærliggjandi íbúðir og þar með ganga þvert á þá rannsóknarhagsmuni sem bæði íbúar og rekstraraðili hafa af hljóðmælingum.
Vert sé að geta þess að leyfi hafi fengist til rauntímahljóðmælinga hjá eiganda íbúðar 201 sem hafi samþykkt að veita heilbrigðiseftirlitinu aðgang að íbúðinni um óákveðinn tíma. Íbúar hafi bæði verið tregir til að heimila hljóðmælingar heilbrigðiseftirlits sem og að óska eftir slíkum mælingum og hafi það háð rannsókn málsins, enda ekki heimilt að fara inn í íbúðarhús án samþykkis eigenda eða umráðamanns húsnæðis nema að fengnum úrskurði dómara, sbr. 3. mgr. 37. gr. laga nr. 160/2010. Slíkar aðgerðir væru á þessu stigi málsins í andstöðu við 12. gr. stjórnsýslulaga um meðalhóf. Þegar horft sé til framangreinds, að teknu tilliti til 10. gr., 11. gr. og 12. gr. stjórnsýslulaga, sem og skyldu stjórnvalda til að afgreiða mál svo fljótt sem unnt er, hafi heilbrigðiseftirlitið fallist á að veita umsókn Skor flýtimeðferð í málinu. Slíkar afgreiðslur á aukaafgreiðslufundum eigi sér margar hliðstæður hjá stofnuninni.
Heilbrigðiseftirlitið hafi ítrekað verið í sambandi við deiluaðila síðan málið hófst í janúar 2022, bæði rekstraraðila sem og íbúa. Hafi m.a. verið fundað með íbúum þar sem raktar voru málsástæður, sjónarmiðum komið á framfæri og farið yfir mikilvægi þess að geta staðfest kvartanir m.a. með hljóðmælingum, sem og afleiðingar þess að hljóðmæling geti ekki farið fram. Samskipti hafi verið virk, bæði í gegnum kvartanir sem og sjálfstæðar rannsóknir heilbrigðiseftirlitsins á málinu. Frá því starfsleyfi fyrir Skor var gefið út þann 5. ágúst 2022 hafi 35 kvartanir borist frá íbúum og hafi heilbrigðiseftirlitið verið í sambandi við íbúa og rekstraraðila vegna þeirra. Þá hafi heilbrigðiseftirlitið ítrekað lýst því yfir að alltaf væri hægt að óska eftir heimsóknum þeirra til hljóðmælinga og mati á ónæði í íbúðum. Farið hafi verið í eftirlit í íbúð 205 í nóvember sl. og íbúð 301 í mars sl. eftir ítrekaðar kvartanir um ónæði í íbúðinni af völdum karíókí. Í heimsókninni hafi ekki verið unnt að staðfesta ónæði í íbúðinni né frá staðnum. Fullyrðingar um að engin rannsókn hafi farið fram áður en ákvörðun um veitingu tímabundins starfsleyfis hafi verið tekin eigi ekki við rök að styðjast. Málið hafi verið í virkri rannsókn hjá heilbrigðiseftirlitinu allan tímann og sé enn í virkri rannsókn, bæði á hljóðvist og lyktarmengun. Eftir að umþrætt starfsleyfi var gefið út hafi rauntímahljóðmælingar staðið yfir í þrjár vikur í íbúð 201 frá 5.-21. apríl sl., en niðurstöður þeirra mælinga séu í vinnslu. Einnig hafi verið farið í eftirlitsferðir vegna hljóðmælinga og lyktarkvartana eftir útgáfu umþrætts starfsleyfis.
Að lokum er því harðlega andmælt að stofnunin dragi taum rekstraraðila. Stofnunin einseti sér að vinna mál ávallt af fagmennsku og með vandaða og góða stjórnsýsluhætti að leiðarljósi.
Málsrök leyfishafa: Leyfishafi færir fram athugasemdir við aðild kærumálsins, en húsfélag geti ekki staðið að kærunni, þar sem ekki liggi fyrir umboð frá því til lögmannsins sem borið hafi málið undir úrskurðarnefndina.
Leyfishafi bendir á að almennar miðborgarheimildir gildi á lóðinni sem um ræði, sem heimili allar tegundir veitingastaða, að skemmtistöðum undanskildum. Starfsleyfi sé gefið út uppfylli viðkomandi starfsemi þau skilyrði sem sett séu í lögum og reglugerðum. Hafi kærendur haft ótal tækifæri til þess að vinna með aðilum að því að mæla hljóðvist, en ekki haft til þess áhuga.
Fráleitt sé að tengja allan hávaða í miðbænum við Skor. Um sé að ræða fjölfarna götu þar sem stöðug umferð sé öll kvöld og langt fram eftir nóttu um helgar. Í næsta nágrenni sé fjöldi veitingastaða og einn vinsælasti nætursöluvagn landsins. Þá sé bílakjallari í húsnæðinu opinn allan sólarhringinn. Af þessari upptalningu sé ljóst að umgangur um húsið að Geirsgötu 2–4 muni aukast á næstu misserum. Þeir sem kaupi sér eign í hjarta miðbæjarins hljóti að gera sér grein fyrir því hvernig umhverfið sé og sé því hafnað með öllu að rekstur Skor hafi áhrif til lækkunar á verðmæti eigna í nágrenni sínu.
Með vísan til niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í úrskurði í máli 102/2022, sé með engu móti hægt að gagnálykta að nefndin hafi þar með tekið afstöðu til þess hvort að gefið yrði út starfsleyfi eða ekki. Réttaráhrif niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar hafi verið þau að fella úr gildi starfsleyfið til 12 ára sem gefið hafi verið út 5. ágúst 2022, en ekki að allur rekstur væri bannaður í húsnæðinu um aldur og ævi.
Með greindum úrskurði úrskurðarnefndarinnar hafi staðurinn misst starfsleyfi. Því hafi leyfishafar óskað eftir nýju leyfi til bráðabirgða, enda telji þeir sig uppfylla öll almenn skilyrði þess að starfrækja veitingastað í flokki II á Geirsgötu 2–4. Rekstraraðilar hafi frá upphafi kappkostað við að uppfylla öll skilyrði sem þeim hafi verið sett. Öllum ábendingum um hávaða hafi verið tekið alvarlega og brugðist við þeim á viðeigandi hátt. Þess beri þó að geta að kærendur hafi engin gögn lagt fram um hljóðvist. Fáir íbúðareigendur hafi heimilað fulltrúum leyfisveitanda eða Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur að mæla hljóðvist innan íbúða þeirra. Þvert á móti hafi flestir meinað aðilum að mæla hljóðvist hjá sér og hafi sjálfir ekki látið gera slíka mælingu.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur ítreka sjónarmið um réttaráhrif ákvarðana æðra setts stjórnvalds gagnvart ákvörðun hins lægra setta í tilvikum þar sem ákvörðun þess síðarnefnda er ógilt. Fyrir liggi að með ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins frá 31. mars sl. um að gefa út tímabundið starfsleyfi til Skor hafi stjórnvaldið tekið sömu efnislegu ákvörðun og þá sem felld hafi verið úr gildi með úrskurði æðra setts stjórnvalds án þess að nokkur málsmeðferð hafi farið fram. Verði fallist á að slík ákvarðanataka sé í samræmi við lög gæti heilbrigðiseftirlitið endurtekið leikinn að nýju að liðnum þeim leyfistíma sem fram kemur í hinni kærðu ákvörðun. Forsenda þess að hægt sé að endurupptaka mál og taka sömu ákvörðun sé að lögmæt málsmeðferð hefjist að nýju og að öll form- og efnisskilyrði lögmætrar málsmeðferðar séu uppfyllt og málið þannig upplýst lögum samkvæmt áður en tekin er ný ákvörðun sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.
Seinni viðbótarathugasemdir kærenda: Ítrekuð eru fyrri sjónarmið um andmælarétt. Grundvöllur hagsmuna íbúðareigenda samkvæmt fyrirliggjandi umboði sé eigna- og afnotaréttur á íbúðum og sameign húsanna sem um ræðir. Íbúðareigendur í fasteignunum eiga ríkra lögvarinna hagsmuna að gæta, bæði hver fyrir sig og saman. Aðilar máls séu því annars vegar einstaka íbúðaeigendur í fasteignunum við Geirsgötu 2–4, sbr. fyrirliggjandi umboð og hins vegar rekstraraðili Skor, sem sé handhafi hins umþrætta starfsleyfis, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Heilbrigðiseftirlitið eigi því ekki aðild að kærumáli þessu, enda standi lög ekki til þess. Stjórnvaldinu sé eingöngu ætlað það að lögum að gefa umsögn við meðferð kærumálsins. Af þeim sökum sé stofnuninni óheimilt að lögum að hafa uppi sjálfstæðar kröfur í málinu um það hver skuli vera niðurstaða hins æðra setta stjórnvalds.
Í greinargerð heilbrigðiseftirlitsins sé staðfest af hálfu stofnunarinnar að málið hafi ekki verið rannsakað sem skyldi og hafi því ekki verið upplýst í samræmi við ákvæði laga. Af þeim sökum uppfylli málsmeðferð stofnunarinnar ekki kröfu 10. gr. stjórnsýslulaga. Við þær aðstæður sé heilbrigðiseftirlitinu óheimilt að lögum að taka stjórnvaldsákvörðun um útgáfu starfsleyfis, hvort heldur um sé að ræða leyfi til lengri eða skemmri tíma. Grundvallaratriði rannsóknarreglunnar sé að mál sé upplýst á þeim tímapunkti þegar stjórnvaldsákvörðun er tekin. Í því máli sem hér um ræði hafi verið teknar nokkrar stjórnvaldsákvarðanir, sem allar hverfist um útgáfu starfsleyfa til lengri eða skemmri tíma og lúta eiga reglum stjórnsýsluréttarins við framkvæmd þeirra. Það sé því með engu móti hægt að fallast á það sjónarmið stofnunarinnar að taka hinnar umþrættu bráðabirgðaákvörðunar, sé liður í því að tryggja rannsóknarhagsmuni aðila, eins og það sé orðað í greinargerðinni.
Áréttað er að skilgreining Skor sem veitingastaðar í flokki II, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald nr. 85/2007, sé ekki í samræmi við umrætt ákvæði laga um veitingastaði. Í tilvitnuðu ákvæði segi að veitingastaðir í flokki II skuli vera: „Umfangslitlir áfengisveitingastaðir þar sem starfsemin er ekki til þess fallin að valda ónæði í nágrenninu, svo sem með háværri tónlist og kalla ekki á mikið eftirlit og/eða löggæslu“. Raunin sé sú að heilbrigðiseftirlitið hafi metið starfsemi staðarins sem svo, að hann valdi verulegu ónæði í nágrenninu, m.a. með háværri tónlist (karókí). Því liggi fyrir samkvæmt takmörkuðum mælingum heilbrigðiseftirlitsins að staðurinn starfi ekki samkvæmt þeim reglum sem gilda um veitingastað í flokki II, sökum þess að hann valdi ónæði.
—–
Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti tímabundins starfsleyfis til þriggja mánaða fyrir veitingastaðinn Skor að Geirsgötu 2–4. Aðilar að málinu eru þeir sömu og nutu aðildar að máli nr. 102/2022 fyrir nefndinni og njóta kæruaðildar. Ekki hefur verið lagt fram umboð frá stjórn húsfélagsins í húsinu og verður því ekki fallist á aðild hennar að kærumálinu.
Um það hvort starfsemi umrædds veitingastaðar samrýmist landnotkun samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 og hvort starfsemin sé réttilega flokkuð sem veitingastaður í flokki II, við útgáfu starfsleyfis, sem fjallað er um í kæru þessari, vísar úrskurðarnefndin til umfjöllunar í úrskurði nefndarinnar nr. 102/2022 þar sem fram kemur að rekstur veitingastaðar í flokki II í húsinu að Geirsgötu 2–4 samrýmist deiliskipulagi svæðisins og með því sé gert ráð fyrir að hann samrýmist búsetu á sama svæði. Nefndin telur að ekki sé tilefni til þess að endurskoða þá afstöðu í máli þessu sem varðar útgáfu tímabundins starfsleyfis til þriggja mánaða. Að gefnu tilefni bendir nefndin um leið á að heilbrigðisnefnd ber ábyrgð á því að ákvæðum laga nr. 7/1998 og reglugerða settra samkvæmt þeim sé fylgt eftir sbr. 47. gr. nefndra laga.
Hvað snertir sjónarmið kærenda um aðild Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur að máli þessu skal athugað að úrskurðarnefndin hefur gefið stjórnvaldinu færi á að koma að sjónarmiðum við hina framkomnu kæru sem varðar stjórnvaldsákvörðun sem það hefur tekið á lægra stjórnsýslustigi. Er heilbrigðiseftirlitið því ekki aðili að máli þessu í skilningi stjórnsýsluréttarins.
—–
Í máli þessu reynir á lögmæti útgáfu tímabundins starfsleyfis til veitingastaðar að Geirsgötu 2–4. Í úrskurði nefndarinnar nr. 102/2022, var fellt úr gildi starfsleyfi til 12 ára vegna annmarka við undirbúning og rannsókn máls, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Í úrskurðinum var rakið að samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 skuli gefa út starfsleyfi til tiltekins tíma og skv. 4. mgr. lagagreinarinnar sé útgefanda starfsleyfis heimilt að framlengja gildistíma starfsleyfis á meðan nýtt starfsleyfi er í vinnslu, að hámarki til eins árs, hafi fullnægjandi umsókn um nýtt starfsleyfi borist útgefanda.
Á það var bent í greindum úrskurði að heilbrigðiseftirlitinu hefði verið heimilt að gefa út starfsleyfi til skemmri tíma en 12 ára, meðan unnt væri að leggja nánar mat á hávaða frá starfseminni. Með hliðsjón af þeirri heimild sem heilbrigðisnefndir hafa til að framkvæma eftir þörfum, eða láta framkvæma, eftirlitsmælingar á hávaða, sbr. 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 724/2008, hefði með því verið unnt að framkvæma eða láta framkvæma mælingar á rauntíma inni í íbúðum sem næstar eru atvinnustarfseminni, sem hefðu getað varpað skýrara ljósi á það hvort hávaða gætir frá starfseminni í íbúðum í húsinu þannig að yfirstígi viðmiðunarmörk reglugerðarinnar. Var talin sérstök ástæða til þessa þar sem umræddur veitingastaður hafði verið starfræktur á tímabundnu starfsleyfi vegna krafna um endurbætur á hljóðvist og þeirra fjölmörgu athugasemda sem gerðar höfðu verið við hávaða frá starfseminni.
—–
Um starfsleyfi til atvinnurekstrar er fjallað í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Í 2. mgr. lagagreinarinnar er kveðið á um að starfsleyfi skuli gefið út til tiltekins tíma. Af afgreiðslu hins sérstaka aukafundar hjá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur 31. mars 2023 verður ekki annað séð en að um nýtt tímabundið leyfi sé að ræða fremur en að hið eldra leyfi, sem fellt hafi verið úr gildi, hafi verið framlengt. Verður það lagt hér til grundvallar.
Í 8. gr. reglugerðar um hollustuhætti nr. 941/2002 er mælt fyrir um þau gögn sem fylgja skulu umsókn um starfsleyfi sem heilbrigðisnefndir gefa út, þ.e. upplýsingar um rekstraraðila, lýsingu á tegund starfseminnar, umfangi hennar og umfangi einstakra rekstrarþátta, uppdrætti af staðsetningu og önnur gögn ef þurfa þykir. Öll þessi gögn lágu fyrir hjá heilbrigðiseftirlitinu við töku hinnar kærðu ákvörðunar.
Í 9. gr. reglugerðarinnar segir síðan að í starfsleyfi skuli tilgreina rekstraraðila og staðsetningu starfsemi, tegund hennar, skilyrði, gildistíma og endurskoðun starfsleyfis, auk ákvæða um eftirlit, umgengni, hreinlæti, öryggisráðstafanir, sóttvarnir, gæðastjórnun og innra eftirlit eftir því sem við á hverju sinni. Verður ekki annað ráðið af hinu útgefna starfsleyfi en það fullnægi þessum áskilnaði. Þá voru þar sett sérstök skilyrði, sem áður höfðu verið í eldra starfsleyfi, sem ætlað er að draga úr hávaða frá starfseminni, sbr. 22. gr. téðrar reglugerðar.
—–
Af hálfu kærenda er vísað til þess að þeim hafi ekki verið gefinn kostur á því að koma að andmælum við ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins um útgáfu hins tímabundna starfsleyfis.
Almennt við útgáfu starfsleyfa er ekki gert ráð fyrir því að leitað sé sjónarmiða þeirra sem hugsanlega eiga hagsmuna að gæta af því að sú starfsemi verði heimiluð sem starfsleyfisumsókn nær til. Tillögur að starfsleyfum skv. lögum nr. 7/1998 geta sætt opinberri auglýsingu, en svo hagar ekki til um starfsemi veitingastaða í flokki II. Við töku hinnar kærðu ákvörðunar var heilbrigðiseftirlitinu vel kunnugt um þann ágreining sem verið hafði um rekstur umrædds veitingastaðar. Hefði við þær aðstæður, með hliðsjón af vönduðum stjórnsýsluháttum og þeirra andstæðu hagsmuna sem um er að ræða í málinu, verið eðlilegt að upplýsa húsfélagið Geirsgötu 2–4 og íbúðareigendur nærliggjandi íbúða við veitingastaðinn um að fyrir lægi ný umsókn rekstraraðila um starfsleyfi og veita þeim með því möguleika á að koma sjónarmiðum á framfæri, sbr. 13. og 14. gr. stjórnsýslulagalaga nr. 37/1993. Þar sem kærandi hefur nú átt þess kost að koma sjónarmiðum sínum að hér fyrir nefndinni verður að telja að þessi annmarki varði ekki ógildingu þeirrar ákvörðunar sem um er að ræða sem sætir endurskoðun.
—–
Með hinni kærðu ákvörðun var rekstraraðila Skor veitt tímabundið starfsleyfi til þriggja mánaða meðan brugðist væri við úrskurði nefndarinnar í máli nr. 102/2022 þar sem starfsleyfi veitingastaðarins var fellt úr gildi vegna skorts á undirbúningi og rannsókn málsins af hálfu heilbrigðiseftirlitsins og því ekki ljóst hvort skilyrði til útgáfu starfsleyfisins væru uppfyllt að teknu tilliti til reglugerðar nr. 724/2008. Í umræddum úrskurði var heilbrigðiseftirlitinu bent á að sérstök ástæða hefði verið til frekari hljóðmælinga í íbúðum í húsinu til að varpa skýrara ljósi á það hvort hávaða gætti frá starfsemi veitingahússins í íbúðum í húsinu þannig að hann færi yfir viðmiðunarmörk þeirrar reglugerðar. Fallist verður á að til þess að uppfylla þessa rannsóknarskyldu hafi heilbrigðiseftirlitinu reynst nauðsynlegt að gefa út tímabundið starfsleyfi. Í gögnum málsins kemur fram að unnið mun vera að framkvæmd hávaðamælinga og greiningu niðurstaðna úr þeim. Ljóst sýnist að þessar mælingar verði grundvöllur ákvörðunar um það hvort starfsleyfi til veitingastaðarins verði gefið út til lengri tíma eða ekki. Er þetta í samræmi við þær ábendingar sem fram komu í umræddum úrskurði og hvíla á meðalhófssjónarmiðum.
Með vísan til framangreindrar umfjöllunar verður hin kærða ákvörðun staðfest.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun, Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 31. mars 2023 um að gefa út tímabundið starfsleyfi til þriggja mánaða fyrir veitingastaðinn Skor, Geirsgötu 2–4.
