41/2023 Seljadalsvegur

Árið 2023, föstudaginn 2. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 41/2023, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar frá 24. febrúar 2022 um að samþykkja byggingarleyfi vegna frístundahúss á tveimur hæðum á lóðinni Seljadalsvegi 4, Mosfellsbæ.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 2. apríl 2023, kærir eigandi sumarbústaðalandsins Lækjartanga þá ákvörðun byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar frá 24. febrúar 2022 að samþykkja byggingarleyfi vegna frístundahúss á tveimur hæðum á lóðinni Seljadalsvegi 4, Mosfellsbæ. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Mosfellsbæ 5. maí 2023.

Málavextir: Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar 31. janúar 2022 var tekin fyrir byggingarleyfisumsókn vegna Seljadalsvegar 4, þar sem sótt var um leyfi til að byggja 125,1 m² frístundahús úr steinsteypu og timbri á tveimur hæðum. Var umsókninni vísað til umsagnar skipulagsnefndar sem tók málið til umræðu og afgreiðslu á fundi sínum 18. febrúar s.á., en á þeim fundi lá fyrir umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 31. janúar s.á., þar sem lagt var til að skipulagsnefnd samþykkti óveruleg frávik deiliskipu­lags um stærð húsa í samræmi við 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Skipulagsnefnd samþykkti á þeim fundi „óveruleg frávik deiliskipulags um stærð húss og meðhöndlar málið í samræmi við 3. mgr. 43. gr. laga nr. 123/2010, enda samræmist stærð aðalskipulagi. […].“ Byggingarfulltrúi samþykkti byggingar-áform í kjölfarið á afgreiðslufundi 24. febrúar 2022 og gaf út byggingarleyfi 9. ágúst s.á.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að verði hið kærða byggingarleyfi ekki fellt úr gildi verði sumarbústaður kæranda ekki lengur hluti af dreifðri, lágreistri byggð við Hafravatn, heldur hluti af þéttbýliskjarna með fimm stórum húsum. Það muni stórbreyta ásýnd lands kæranda, rýra lífsgæði og verðgildi eignar hans. Þá muni notagildi gróðurhúss vera verulega skert sem og sumarhúss og útivist á landi kæranda vegna hávaða og ónæðis á byggingartíma. Skuggavarp verði á gróðurhús eftir að byggingin rísi.

Farið sé fram á að farið verði að lögum við skipulag og byggingu húss rétt við lóðamörk kæranda, svo sem með upplýsingum um deiliskipulag og grenndarkynningu. Bæjarstjórn Mosfellsbæjar sé ekki stætt á að vísa til deiliskipulags frá 2017 sem forsendu fyrir útgáfu byggingarleyfis. Ekki hafi verið staðið að deiliskipulagi með lögbundnum hætti. Áður en tillaga að deiliskipulagi sé tekin til afgreiðslu verði að kynna hana íbúum sveitarfélagsins og öðrum hagsmunaaðilum á almennum fundi eða á annan fullnægjandi hátt skv. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í bókunum Mosfellsbæjar sé vísað til breytinga á deiliskipulagi en ekki verði séð að nokkurt staðfest deiliskipulag hafi verið í gildi á þeim tíma eftir að tillaga að deiliskipulagi frá 2015 hafi verið samþykkt. Deiliskipulag frá 2017 hafi hvorki verið kynnt nágrönnum né grenndarkynnt.

Kærandi hafi talið að hann yrði upplýstur um svo viðamiklar breytingar á landi, ásýnd þess og yfirbragði sem hið kærða byggingarleyfi feli í sér. Kærandi hafi hvorki fengið leyfi fyrir flutningi sumarbústaðs stutta vegalengd árið 1991 né leyfi fyrir niðurrifi bústaðs og nýjum bústað á sama stað árið 2014 nema að undangenginni grenndarkynningu. Tillaga að deili­skipulagi fyrir svæðið hafi verið ítarlega kynnt með bréfi til nágranna árið 2015 en ekki náð fram að ganga eftir að nágrannar hafi komið sjónarmiðum sínum á framfæri.

Málsrök Mosfellsbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er bent á að rökstuðningur kæranda fyrir ógildingu hins kærða byggingarleyfis byggist að stærstum hluta á atriðum er varði málsmeðferð við gerð og samþykkt deiliskipulags frístundahúsa á spildu úr landi Miðdals 1. Í 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé kveðið á um að kærufrestur sé einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Jafn­framt komi fram að sé um að ræða ákvarðanir sem sæti opinberri birtingu teljist kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Deiliskipulag svæðisins hafi öðlast gildi með auglýsingu þess í B-deild Stjórnartíðinda 19. júlí 2019 og sé kærufrestur vegna þess því liðinn.

Samkvæmt þeim gögnum sem kærandi hafi lagt fram hafi honum verið kunnugt um útgáfu leyfisins eigi síðar en 22. ágúst 2022 m.v. efni bréfs dags. 4. september s.á. og verið kunnugt um hlutverk úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og lög nr. 130/2011 með bréfi skipulagsfulltrúa, dags. 6. mars 2023. Hin kærða ákvörðun varði samþykki byggingarfulltrúa um byggingaráform frá 24. febrúar 2022 og útgáfu byggingarleyfis 9. ágúst s.á. Samkvæmt fyrirmælum byggingarreglugerðar nr. 112/2012 samræmist útgáfa byggingarleyfisins sam­þykktu deiliskipulagi að undangenginni samþykkt á fundi skipulagsnefndar 18. febrúar 2022 og hafi verið í samræmi við skipulagslög nr. 123/2010.

Bent sé á að skipulagsnefnd hafi samþykkt á fundi sínum 10. apríl 2018 að auglýsa tillögu að nýju deiliskipulagi frístundabyggðar á frístundareit F533 skv. Aðalskipulagi Mosfellsbæjar 2011-2030. Bæjarstjórn Mosfellsbæjar hafi samþykkt afgreiðslu nefndarinnar á fundi sínum 18. s.m. Skipulagið hafi verið auglýst og kynnt með almennum hætti í samræmi við 1. mgr. 41. gr. laga nr. 123/2010, sem samsvari kröfum um auglýsingu aðalskipulags í 1. mgr. 31. gr. sömu laga, en þar segi: „Sveitarstjórn skal auglýsa tillögu að aðalskipulagi með áberandi hætti, svo sem í dagblaði sem gefið er út á landsvísu. Tillagan skal einnig auglýst í Lögbirtingablaðinu og vera aðgengileg á netinu.“ Auglýsingin hafi verið framsett og unnin í samræmi við kröfur gr. 5.6.2. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013, en hún hafi verið birt í Fréttablaðinu og Lög­birtinga­blaðinu 4. júlí 2018. Vegna orðalags í fyrri auglýsingu sem hafi þurft að leiðrétta hafi skipulagið verið kynnt að nýju í sömu miðlum 31. s.m. Athugasemdafrestur hafi verið til og með 18. ágúst s.á. í samræmi við ákvæði laga og reglugerðar um tímafresti. Engar athugasemdir hafi borist á kynningartíma. Hið staðfesta deiliskipulag sé að öllu leyti í samræmi við ákvæði Aðalskipulags Mosfellsbæjar 2011-2030 um uppbyggingu frístundabyggða, stærðir lóða og húsa en samkvæmt aðalskipulaginu sem auglýst hafi verið í B-deild Stjórnartíðinda 3. október 2013 sé frístundabyggð skipulögð á svæðinu. Farið hafi verið að lögum við gerð deiliskipulags og hið umdeilda byggingarleyfi sé í samræmi við umrætt deiliskipulag og lögum samkvæmt.

Þó svo að í fundargerð bæjarstjórnar frá 18. apríl 2018 hafi verið vísað til þess að í fundargerð skipulagsnefndar, sem staðfest hafi verið á bæjarstjórnarfundinum, sé misritun þess efnis að umsækjanda sé heimilt að leggja fram umsókn um breytingu á deiliskipulagi hafi öll máls­meðferð sveitarfélagsins miðast við að um gerð nýs deiliskipulags hafi verið að ræða. Hafi það komið fram á skipulagsuppdrættinum sjálfum, í auglýsingum vegna kynningar deiliskipulags­tillögunnar, í samþykkt bæjarstjórnar 5. september 2018 og í birtingu í Lögbirtingablaði að um nýtt deiliskipulag hafi verið að ræða. Þetta atriði hafi því ekki þau áhrif að deiliskipulagið geti talist ógilt. Með bréfi, dags. 17. september 2018, hafi sveitarfélagið sent deiliskipulagið til Skipulagsstofnunar til athugunar ásamt gögnum um málsmeðferðina í samræmi við 42. gr. laga nr. 123/2010 . Skipulagsstofnun hafi gert tilteknar athugasemdir, sem sveitarfélagið hafi tekið til greina og sent uppfærðan skipulagsuppdrátt til stofnunarinnar með bréfi dags. 8. júlí 2019. Í bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 17. s.m., hafi komið fram að stofnunin hafi ákveðið að taka deiliskipulagið og málsmeðferðina ekki til nánari athugunar. Í kjölfarið hafi samþykkt skipulag verið birt í B-deild Stjórnartíðinda 19. s.m. Á grundvelli skipulagsins hafi byggingarfulltrúi samþykkt byggingaráform 24. febrúar 2022 og gefið byggingarleyfi út 9. ágúst s.á.

Vegna málsástæðna kæranda er varða hagsmuni hans vísist til þess að á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 31. janúar 2022 hafi byggingarfulltrúi vísað fjórum byggingarleyfis-umsóknum til umsagnar skipulagsnefndar Mosfellsbæjar vegna skilmála deiliskipulagsins. Umsóknirnar hafi verið teknar til umræðu og afgreiðslu á fundi nefndarinnar 18. febrúar s.á. Við umræðuna hafi legið frammi minnisblað og umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 31. janúar s.á., þar sem fram hafi komið að um væri að ræða frávik fermetrafjölda á aðaluppdráttum frá gildandi deiliskipulagi. Deiliskipulag hafi takmarkað stærðir húsa við 120 m² en aðalskipulag hafi heimilað 130 m² hús í samræmi við stærðir lóða. Stærðir bygginga hafi verið á bilinu 3,4-4,3% stærri en deiliskipulag hafi heimilað og 3,9-4,8% minni en heimilað hafi verið í aðalskipulagi. Um sé að ræða brúttóflatarmál bygginga samkvæmt íslenskum staðli ÍST 50:1998 varðandi byggingarhluta í lokunarflokkum A og B. Undanskilið sé brúttóflatarmál rýma með lægri salarhæð en 1,8 m, sbr. ÍST 21:1971. Skipulagsnefnd hafi samþykkt að meðhöndla frávik húsa, um 4,1-5,1 m² í samræmi við 3. mgr. 43. gr. laga nr. 123/2010, þar sem stærð hafi samræmst ákvæðum aðalskipulags að fullu. Byggingarfulltrúa hafi því verið heimilt að gefa út hið kærða byggingarleyfi þar sem umsóknin hafi samrýmst lögum um mannvirki nr. 160/2010, byggingarreglugerð nr. 112/2012 og kynntum gögnum.

Á fundi skipulagsnefndar 18. febrúar 2022 hafi þeir aðaluppdrættir sem nefndin hafi lagt mat á verið fyrirliggjandi. Á þeim sjáist að fermetrar fari að stórum hluta í kjallara húss sem hafi tvær gluggalausar hliðar, auk þess sem B-rými séu undir skyggni og svölum. Heimildir til byggingar frístundahúsa hafi legið fyrir í aðal- og deiliskipulagi. Búið hafi verið að samþykkja upp­skiptingu lands, skilgreina byggingarreiti og húsagerðir. Samþykkt óverulegra frávika á fundi nefndarinnar hafi því verið í samræmi við heimildir skipulagslaga og kalli ekki á grenndar­kynningu, sbr. 3. mgr. 40. gr. og 2. mgr. 43. gr. laga nr. 123/2010, enda hvorki um nýtt skipulag né skipulagsbreytingu að ræða.

Kærandi hafi ekki mátt gera ráð fyrir því að aldrei yrði neitt byggt á umræddri spildu þar sem eiganda hennar sé heimilt að ráðstafa eign sinni á meðan sú ráðstöfun sé lögum samkvæmt. Sveitarfélagið hafi skilning á að það séu viðbrigði fyrir kæranda að fá mannvirki í nágrenni við sumarhús sitt, þar sem engin hafi verið áður, en á svæði skipulögðu sem frístundasvæði í aðalskipulagi megi ávallt eiga von á slíku. Núgildandi aðalskipulag hafi verið auglýst þann 3. október 2013 en kærandi hafi engu að síður sótt um byggingarleyfi síðar í þeim sama mánuði til að rífa eldra hús á lóð sinni og byggja þar nýtt. Hafi kærandi því ráðist í þær framkvæmdir þrátt fyrir að honum hafi þá mátt vera ljóst að svo kynni að fara að sumarhús yrðu byggð á umræddri spildu.

Bent sé á að það hús sem standa muni næst landi kæranda sé í um 55 m fjarlægð í vestur frá frístundahúsi kæranda. Ekkert í gögnum eða rökum kæranda styðji það sem þar sé haldið fram um skuggavarp. Þá telji sveitarfélagið að ekki verði horft til þess að notagildi sumarhúss kæranda muni rýrna á meðan á framkvæmdum skv. hinu kærða byggingarleyfis standi. Vísan til ætlaðra tímabundinna óþæginda kæranda geti ekki hindrað eiganda spildunnar í að nýta hana til að byggja á henni.

Í deiliskipulagi svæðisins komi fram að markmið þess séu „[a]ð á svæðinu rísi látlaus, lágreist byggð frístundahúsa sem fellur sem best að landi og umhverfi“ og að „[á] lóðum, innan byggingarreits, er gert ráð fyrir að byggja megi einnar hæðar aðalhús/gestahús með/án kjallara“. Öll samþykkt hús á svæðinu séu lágreist einnar hæðar frístundahús með kjallara undir aðalgólfi aðkomuhæðar þar sem húsið sé lagað að landi svo það falli sem best að umhverfi og aðstæðum hverju sinni. Kennisnið uppdrátta heimili kjallara og sé útfærsla teikningar ekki bundin í skipulagi. Teikningar að húsum sýni að aðstæður gefi kost á tveimur gluggahliðum á kjallara. Samkvæmt heimildum deiliskipulags megi mesta hæð húsa og þaks vera 6 m yfir aðalgólfi en samþykktar teikningar sýni að húsin séu 3,12 m yfir aðalgólfi. Ekki sé því rétt að hið kærða byggingarleyfi sé fyrir hús á tveimur hæðum.

———-

Leyfishafa var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í málinu en hann hefur ekki tjáð sig um kærumál þetta.

Niðurstaða: Seljadalsvegur 4 er á deiliskipulögðu frístundasvæði í landi Miðdals 1. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um hina kærðu ákvörðun. Sé um að ræða ákvarðanir sem sæta opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Í lokamálslið 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram að birta skuli auglýsingu um samþykkt deiliskipulag í B-deild Stjórnar­tíðinda. Deiliskipulag fyrir frístundahúsalóðir í landi Miðdals 1 var birt í B-deild Stjórnartíðinda 19. júlí 2019, sem telst til opinberrar birtingar, og er kærufrestur vegna þess því liðinn.

Byggingarfulltrúi samþykkti byggingaráform 24. febrúar 2022 og gaf út hið umþrætta byggingarleyfi 9. ágúst s.á., en kæra vegna leyfisins barst úrskurðarnefndinni 2. apríl 2023. Kærandi sendi bæjaryfirvöldum bréf, dags. 4. september 2022, þar sem farið var fram á að byggingarleyfið yrði ógilt. Kom þar m.a. fram að kærandi hafi orðið var við framkvæmdir 22. ágúst s.á. Kæranda barst svar við erindi sínu 6. september s.á., þar sem fram kom að málið væri í skoðun og svars væri að vænta innan fárra daga. Kærandi áréttaði fyrirspurn sína með tölvupóstum 4. október s.á. og 30. mars 2023. Með tölvupósti, dags. 1. mars 2023, fékk kærandi svar við erindi sínu, þar sem nánar var vikið að efni hins kærða byggingarleyfis. Verður að líta svo á að kæranda hafi fyrst þá verið unnt að taka afstöðu til þess hvort hið kærða leyfi hafi verið innan þeirra marka sem lög, reglugerðir og skipulag hafi heimilað. Er kæra vegna byggingarleyfisins því lögð fram innan lögbundins kærufrests.

Í máli þessu er deilt um leyfi til að byggja 125,1 m² frístundahús á tveimur hæðum á lóðinni Seljadalsvegi 4. Lóðin er á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag fyrir frístundalóðir í landi Miðdals 1, en frístundahús kæranda liggur utan skipulagssvæðisins í u.þ.b. 50 m fjarlægð í austnorðaustur frá fyrirhuguðu frístundahúsi. Í skilmálum deiliskipulagsins kemur fram að byggingarmagn megi vera allt að 120 m² á lóðum A-D, en lóðin Seljadalsvegur 4 er merkt sem lóð D á skipulagsuppdrætti.

Í 3. málsl. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki kemur fram að ef mannvirki er háð byggingarleyfi byggingarfulltrúa skuli hann leita umsagnar skipulagsfulltrúa leiki vafi á að framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum sveitarfélagsins. Í 11. gr. og 1. mgr. 13. gr. laganna er áskilið að mannvirki sé í samræmi við skipulagsáætlanir til að byggingaráform verði samþykkt og byggingarleyfi verði gefið út.

Líkt og greinir að framan leitaði byggingarfulltrúi umsagnar skipulagsfulltrúa vegna hins umdeilda byggingarleyfis. Í umsögninni, dags. 31. janúar 2022, kom m.a. fram að fyrirhugað mannvirki væri um 3,8% stærra en heimild deiliskipulags tilgreinir, en rúmaðist hins vegar innan ákvæða aðal­skipulags. Lagði skipulagsfulltrúi til að skipulagsnefnd samþykkti óveruleg frávik deiliskipu­lags um stærð húsa í samræmi við 3. mgr. 43. gr. laga nr. 123/2010 og að byggingar­fulltrúa væri þá heimilt að gefa út byggingarleyfi þegar umsókn samræmdist lögum um mann­virki nr. 160/2010, byggingarreglugerð nr. 112/2012 og kynntum gögnum.

Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 123/2010 kemur fram að deiliskipulag sé skipulagsáætlun fyrir afmarkað svæði eða reit innan sveitarfélags. Í deiliskipulagi eru teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti, byggðamynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall, útlit mannvirkja og form eftir því sem við á og aðrar skipulagsforsendur sem þurfa að liggja fyrir vegna byggingar- og framkvæmdaleyfa. Fjallað er um breytingar á deiliskipulagi í 43. gr. laganna. Í 1. mgr. kemur fram að telji sveitarstjórn að gera þurfi breytingar á samþykktu deiliskipulagi skuli fara með breytinguna eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða og skal taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víkur frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti eða formi viðkomandi svæðis. Í 2. mgr. segir að telji sveitarstjórn að gera þurfi breytingar á samþykktu deiliskipulagi sem séu það óverulegar að ekki sé talin ástæða til meðferðar skv. 1. mgr. skuli fara fram grenndarkynning en í 3. mgr. er sveitarstjórn heimilað að víkja frá kröfum 2. mgr. um breytingu á deiliskipulagi og grenndar­kynningu þegar um svo óveruleg frávik er að ræða að hagsmunir nágranna skerðist í engu hvað varðar landnotkun, útsýni, skuggavarp eða innsýn. Felur nefnd 3. mgr. í sér undantekningu frá reglum 43. gr. um auglýsingu eða grenndarkynningu sem ber að skýra þröngt.

Hið umdeilda byggingarleyfi, sem samþykkt var með vísan til 3. mgr. 43. gr. laga nr. 123/2010, heimilar byggingu 125,1 m² húss, þ.e. 5,1 m² stærra en heimilað er samkvæmt deiliskipulagi svæðisins. Frístundahús kæranda er í um 50 m fjarlægð frá hinu fyrirhugaða frístundahúsi og er bein sjónlína á milli húsanna. Verður ekki útilokað að útsýni kæranda skerðist að einhverju leyti vegna þeirra viðbótarfermetra sem heimilaðir eru með hinu kærða byggingarleyfi umfram það sem deiliskipulag kveður á um og verður að túlka allan vafa þar um kæranda í vil. Samkvæmt framansögðu verður ekki hjá því komist að fella hið kærða byggingarleyfi úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar frá 24. febrúar 2022 um að samþykkja byggingarleyfi vegna frístundahúss á tveimur hæðum á lóðinni Seljadalsvegi 4, Mosfellsbæ.