Árið 2020, fimmtudaginn 30. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættar voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Hólmfríður Grímsdóttir héraðsdómari.
Fyrir var tekið mál nr. 41/2019, kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Austurlands frá 14. maí 2019 um að samþykkja útgáfu starfsleyfis til handa Íslenska gámafélaginu ehf. fyrir jarðgerð á allt að 600 tonnum á ári af lífrænum úrgangi á starfsstöð félagsins að Hjallanesi 10-14, Reyðarfirði.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. júní 2019, er barst nefndinni 6. s.m., kærir eigandi Árgötu 1, Reyðarfirði, þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Austurlands frá 14. maí 2019 að samþykkja útgáfu starfsleyfis til handa Íslenska gámafélaginu ehf. fyrir jarðgerð á allt að 600 tonnum á ári af lífrænum úrgangi, frá heimilum og fyrirtækjum á Austurlandi, á starfsstöð félagsins að Hjallanesi 10-14, Reyðarfirði. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að gerð sé krafa um bestu fáanlegu tækni í starfsleyfinu.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Austurlands 2. júlí 2019 og í janúar 2020.
Málavextir: Með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 28. mars 2019 í máli nr. 33/2018 var felld úr gildi ákvörðun heilbrigðisnefndar Austurlands um útgáfu starfsleyfis til handa Íslenska gámafélaginu fyrir jarðgerð á allt að 600 tonnum á ári af lífrænum úrgangi á starfsstöð félagsins að Hjallanesi 10-14, Reyðarfirði. Var niðurstaða nefndarinnar á því reist að lögboðinn frestur til að gera athugasemdir við tillögu að starfsleyfi hefði ekki verið veittur og væri þegar af þeirri ástæðu ekki hjá því komist að fella leyfið úr gildi. Sótti félagið að nýju um starfsleyfi hjá Heilbrigðiseftirliti Austurlands fyrir jarðgerð að Hjallanesi 10-14 og mun tillaga að starfsleyfi hafa verið auglýst á heimasíðu heilbrigðiseftirlitsins 3. apríl 2019. Veittur var frestur til og með 2. maí s.á. til að koma að athugasemdum og bárust nokkrar athugasemdir á kynningartíma. Jafnframt var leitað umsagna byggingarfulltrúa og sveitarfélagsins Fjarðabyggðar vegna fyrirhugaðrar starfsemi. Er umsögn Fjarðabyggðar, dags. 1. maí 2019, undirrituð af bæjarstjóra og skipulags- og byggingarfulltrúa.
Starfsleyfi til fjögurra ára fyrir jarðgerð lífræns úrgangs frá heimilum og fyrirtækjum á Austurlandi að hámarki 600 tonn á ári var gefið út af heilbrigðiseftirlitinu að nýju 6. maí 2019. Með leyfinu fylgdi greinargerð þar sem m.a. málsmeðferðin var rakin, gerð var grein fyrir athugasemdum er borist höfðu við auglýsta tillögu að starfsleyfi og afstaða til þeirra. Þar kom og fram að útgáfa leyfisins væri með fyrirvara um fullnaðarafgreiðslu heilbrigðisnefndar Austurlands. Aðilum er komið höfðu á framfæri athugasemdum við starfsleyfistillöguna var jafnframt tilkynnt um þá afgreiðslu málsins. Heilbrigðisnefnd Austurlands tók málið fyrir á fundi 14. maí 2019 og staðfesti veitingu starfsleyfisins. Var eftirfarandi fært til bókar: „Nokkur umræða varð um málið og hlutverk Heilbrigðiseftirlits Austurlands sem eftirlitsaðila með starfseminni. Heilbrigðisnefnd leggur áherslu [á] að starfsleyfishafi hagi starfsemi sinni í samræmi við starfsleyfisskilyrði og minnir á að endurtekin brot á þeim geta haft í för með sér stöðvun eða takmörkun á starfseminni.“
Málsrök kæranda: Kærandi telur að meðferð málsins hafi hvorki verið vönduð né lýðræðisleg. Við undirbúning fyrra starfsleyfisins hafi verið vakin athygli á starfsleyfisdrögum, umsagnarfresti og fleiru í Dagskránni sem berist inn á öll heimili á Austurlandi. Einnig hafi verið haldinn íbúafundur til að kynna málið og kalla eftir athugasemdum. Við meðferð máls þessa hafi átt að viðhafa sömu málsmeðferð. Annað sé óásættanlegt sé litið til óánægju og kvartana íbúa vegna starfseminnar.
Ámælisvert sé að ekki sé gerð krafa um bestu fáanlegu tækni í starfsleyfinu, líkt og krafa sé gerð um í reglugerð nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs. Sérstaklega þar sem starfsemin sé mjög nærri íbúðarbyggð og tjald- og útivistarsvæði Reyðarfjarðar, sem og í ljósi framkominna athugasemda. Hægt sé að takmarka lyktarmengun með notkun á Biofilter en enga slíka kröfu sé að finna í starfsleyfinu.
Gerð sé athugasemd við þá ákvörðun Skipulagsstofnunar að gera ekki kröfu um mat á umhverfisáhrifum í ljósi nálægðar starfseminnar við byggðina. Í ákvörðuninni sé hvergi getið nálægðar við tjald- og útivistarsvæði, sem sé einungis í um 300 m fjarlægð.
Þá geti það ekki talist eðlileg og vönduð stjórnsýsla að sami maður hafi komið að málinu bæði sem umsagnaraðili og ákvörðunaraðili. Þannig hafi nefndarmaður í eigna-, umhverfis- og skipulagsnefnd Fjarðabyggðar, fulltrúi í bæjarráði og forseti bæjarstjórnar komið að afgreiðslu umsagnar sveitarfélagsins á öllum stigum stjórnsýslunnar og samhliða því gegnt formennsku í stjórn Heilbrigðiseftirlits Austurlands. Hafi hann á engum tímapunkti vikið sæti við afgreiðslu málsins.
Málsrök Heilbrigðiseftirlits Austurlands: Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins er því hafnað að málsmeðferð hins kærða starfsleyfis hafi verið óvönduð og ólýðræðisleg. Við útgáfu leyfisins hafi verið farið að ákvæðum reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit sem tekið hafi gildi í maí 2018. Við útgáfu þess starfsleyfis sem úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi fellt úr gildi hafi verið í gildi reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun.
Tillaga að starfsleyfi hafi verið auglýst á heimasíðu heilbrigðiseftirlitsins. Íbúafundur sá sem kærandi skírskoti líklega til, hafi verið haldinn á vegum sveitarfélagsins og hafi heilbrigðiseftirlitið ekki átt beina aðkomu að honum. Krafa um bestu aðgengilegu tækni komi fram í grein 1.4. í starfsleyfisskilyrðum. Hvað varði aðkomu Skipulagsstofnunar og sveitarfélagsins Fjarðabyggðar að málinu taki heilbrigðiseftirlitið ekki efnislega afstöðu til athugasemda kæranda. Þó sé rétt að fram komi að umsögn Fjarðabyggðar hafi verið unnin af embættismönnum sveitarfélagsins, en ekki hafi verið um nefndarálit að ræða.
Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi krefst þess að öllum kröfum kæranda verði hafnað. Engin haldbær rök séu fyrir því að fella beri hið kærða starfsleyfi úr gildi. Þá eigi kærandi ekki lögvarða hagsmuni af niðurstöðu málsins. Ekki verði séð með hvaða hætti álitaefni kærunnar skipti kæranda máli að lögum og hafi hann með engu móti gert tilraun til að rökstyðja lögvarða hagsmuni sína.
Meðferð málsins hafi uppfyllt öll þau skilyrði sem mælt sé fyrir um í lögum hvað varði málsmeðferð og birtingu starfsleyfis. Skýrt komi fram í 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit að birting á vefsíðu útgefanda leyfis teljist opinber birting. Hafi hvorki verið skylt að auglýsa starfsleyfisdrögin í dagblaði né boða til íbúafundar.
Í skilyrðum með starfsleyfinu sé skýrlega tekið fram hvaða lög og reglugerðir gildi um hana og meðal þeirra sé reglugerð nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs. Sé þannig gerð krafa um að leyfishafi fylgi settum lögum og reglugerðum, þ. á m. varðandi alla þá tækni sem mælt sé fyrir um að nota skuli. Hvergi komi fram í lögum að taka þurfi sérstaklega fram í starfsleyfi að beita skuli bestu fáanlegu tækni við meðhöndlun úrgangs. Þá heyri það undir eftirlitsaðila að leggja mat á það hvort starfsemi leyfishafa sé í samræmi við lög og reglugerðir, sbr. 6. gr. í skilyrðunum. Engin lagarök séu fyrir hendi til að krefjast þess að úrskurðarnefndin taki afstöðu til þessarar málsástæðu kæranda.
Niðurstaða Skipulagsstofnunar frá 16. nóvember 2017 um að framkvæmdin skyldi ekki sæta mati á umhverfisáhrifum hafi m.a. verið á því reist að starfsemin væri í meira en 500 m fjarlægð frá íbúðarbyggð. Hafi lögbundinn kærufrestur vegna þeirrar ákvörðunar verið löngu liðinn þegar kæra í máli þessu hafi verið lögð fram og beri því að hafna kröfu kæranda þegar af þeirri ástæðu.
Þeirri fullyrðingu að sami aðili hafi bæði verið umsagnaraðili og ákvörðunaraðili um útgáfu starfsleyfisins sé mótmælt. Sé fullyrðingin röng og órökstudd og með öllu vanreifuð. Jafnframt sé því mótmælt að skilyrði séu að lögum til að fella starfsleyfið úr gildi sökum ætlaðs vanhæfis ótilgreinds aðila. Þá sé því andmælt að rök standi til þess að verða við kröfu kæranda, enda þótt fullyrðing hans um ætlaða aðkomu væri rétt.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar heilbrigðisnefndar Austurlands frá 14. maí 2019 að samþykkja starfsleyfi fyrir jarðgerð að Hjallanesi 10-14, Reyðarfirði. Hefur kærandi máls þessa áður beint kæru til úrskurðarnefndarinnar vegna sömu starfsemi og var það mat nefndarinnar í máli nr. 33/2018 að kærandi ætti þá lögvörðu hagsmuni sem væru skilyrði kæruaðildar að lögum þar sem ekki væri hægt að útiloka að hann gæti vegna staðsetningar fasteignar hans orðið var við mengun vegna starfseminnar. Verður ekki séð að breyting hafi orðið þar á og verður málið því tekið til efnislegrar meðferðar með sömu rökum.
Kærandi gerir athugasemd við þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 16. nóvember 2017 að allt að 600 tonna jarðgerð á Reyðarfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum, en sú ákvörðun er ekki til umfjöllunar í máli þessu. Gerir enda kærandi ekki kröfur í því sambandi auk þess sem kærufrestur vegna greindrar ákvörðunar er löngu liðinn, svo sem fram kemur í úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 33/2018 þar sem sama atriði var til skoðunar.
Samkvæmt 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I-V, hafa gilt starfsleyfi. Starfsleyfi eru jafnframt háð skilyrðum reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Tók reglugerðin gildi í maí 2018 og féll þá m.a. úr gildi reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, en síðargreinda reglugerðin var enn í gildi þegar fyrra starfsleyfið var veitt. Gefa heilbrigðisnefndir út starfsleyfi vegna atvinnureksturs sem talinn er upp í viðauka IV og V í lögunum og í X. viðauka með reglugerð nr. 550/2018, þ. á m. vegna endurnýtingar úrgangs.
Umsókn um starfsleyfi það sem hér um ræðir fylgdi greinargerð þar sem t.a.m. staðháttum og framkvæmdinni er lýst. Þar segir m.a. að jarðgerðin fari fram með þeim hætti að safnað sé lífrænum eldhúsúrgangi frá þremur sveitarfélögum á Austurlandi og Höfn. Fari úrgangurinn úr söfnunarbíl í jarðgerðarvél ásamt stoðefnum, sem séu kurlað timbur og hrossatað. Í vélinni sé blöndunarbúnaður sem sjái um að blanda hráefnunum saman og tryggja aðkomu súrefnis. Niðurbrotið fari fram með loftháðu ferli til að koma í veg fyrir myndun metans. Þegar blöndun sé lokið sé hrámoltan tekin úr og látin þroskast fyrir utan vélina í um sex mánuði. Lífræni eldhúsúrgangurinn verði settur í vélina jöfnum höndum eftir því sem hann berist á svæðið, en sé það ekki mögulegt verði úrgangurinn settur í lokaða króksgáma þar til hægt verði að losa úr þeim í vélina.
Í greinargerðinni er einnig tekið fram að hugsanleg áhrif á umhverfið séu af völdum lyktar- og örverumengunar. Hverfandi hætta sé á því að skaðlegar bakteríur berist í umhverfið en þrátt fyrir það séu reglulega tekin sýni af moltunni. Til að lágmarka hættu á ónæði vegna hávaða verði hvorki unnið snemma morguns né seint á kvöldin. Ekki sé talið líklegt að íbúar verði fyrir ónæði af vinnslunni þar sem lítil íbúðarbyggð sé í nágrenninu, en að næsta íbúðarhúsi séu rúmlega 500 metrar. Þar sem jarðgerðin fari fram með loftháðu ferli sé ekki hætta á miklu lyktarónæði frá vinnslunni. Hins vegar sé hætt við að einhverja lykt geti lagt frá hrámoltu á meðan á þroskunarferli standi og þá sér í lagi þegar velta þurfi moltunni til að tryggja aðkomu súrefnis. Það þurfi að gera með reglulegu millibili, eða u.þ.b. einu sinni í mánuði. Ætti lykt frá jarðgerðinni ekki að trufla íbúa á svæðinu vegna mótvægisaðgerða rekstraraðila til að koma í veg fyrir lyktarónæði.
Því er lýst í greinargerð með hinu kærða starfsleyfi að tillaga að leyfinu hafi verið auglýst á vefsvæði Heilbrigðiseftirlits Austurlands 3. apríl 2019 með fresti til athugasemda til og með 2. maí s.á. Jafnframt auglýsingu var leitað umsagna sveitarfélagsins og byggingarfulltrúa Fjarðabyggðar. Bárust athugasemdir á auglýsingatíma tillögunnar, m.a. frá kæranda máls þessa, er lutu m.a. að lyktarmengun og umgengni á athafnasvæðinu. Tók kærandi fram að ítrekað hefði komið upp lyktarmengun á svæðinu frá því að moltugerð hefði hafist þar í lok árs 2017. Sveitarfélagið vék og að því í umsögn sinni að ítrekað hefði verið kvartað vegna lyktarmengunar frá svæðinu. Eins hefði umgengni og frágangur ekki verið í samræmi við starfsleyfi. Taldi sveitarfélagið m.a. að ljóst væri að ekki hefði verið farið eftir starfsleyfi því sem gefið hefði verið út á sínum tíma. Yrði starfsleyfi gefið út að nýju væri þess krafist að Heilbrigðiseftirlit Austurlands myndi sjá til þess að jarðgerðin yrði í samræmi við starfsleyfi og að úrræðum vegna endurskoðunar eða niðurfellingar á því yrði beitt ef starfsemin yrði ekki innan marka leyfisins. Þá kom fram í umsögninni að samkvæmt deiliskipulagi Nes 1 væri gert ráð fyrir grófum iðnaði að Hjallanesi 10-14.
Afrit auglýsingar um tillögu að hinu kærða starfsleyfi mun ekki hafa verið vistað með gögnum málsins og er hana ekki lengur að finna á nefndu vefsvæði. Verður að telja það í ósamræmi við þá skyldu sem hvílir á stjórnvöldum að varðveita málsgögn, sbr. 2. gr. reglna nr. 85/2018 um skráningu mála og málsgagna afhendingarskyldra aðila, sbr. og 40. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem kveður á um að stjórnvald skuli varðveita rafræn gögn þannig að unnt sé að sannreyna efni og uppruna þeirra síðar með aðgengilegum hætti. Þykir það þó ekki eiga að leiða til ógildingar með hliðsjón af því að atvik málsins benda ekki til annars en að birting hafi farið fram með þeim hætti sem lýst er. Þá var birtingarmátinn í samræmi við 7. gr. laga nr. 7/1998 og 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018.
Hinn 6. maí 2019 gaf Heilbrigðiseftirlit Austurlands út hið umdeilda starfsleyfi. Í því er tekið fram að það sé gefið út skv. ákvæðum laga nr. 7/1998 og reglugerðar nr. 550/2018. Skuli leyfishafi einnig hlíta ákvæðum annarra laga og reglugerða sem um starfsemina kunni að gilda og starfsleyfisskilyrðum sem fylgi starfsleyfinu og séu óaðskiljanlegur hluti þess.
Markmið laga nr. 7/1998 og reglugerðar nr. 550/2018 er að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Jafnframt er það markmið að koma í veg fyrir eða draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg og koma í veg fyrir myndun úrgangs í því skyni að vernda umhverfið. Tekur mengun m.a. til ólyktar, sbr. t.d. lið 25 í 3. gr. reglugerðarinnar. Ber heilbrigðisnefnd við undirbúning ákvörðunar sinnar um starfsleyfi að fara að þeim málsmeðferðarreglum sem tilgreindar eru í lögum nr. 7/1998, tilvitnaðri reglugerð og í stjórnsýslulögum og líta jafnframt til þess að áhrif mengunar á umhverfið verði sem minnst í samræmi við fyrrnefnd markmið laganna og reglugerðarinnar þar um.
Eins og áður greinir er starfsleyfið bundið ákveðnum skilyrðum. Í sértækum skilyrðum með leyfinu eru í 2. gr. gerðar almennar kröfur er varða m.a. umgengni á svæðinu. Jafnframt skal rekstraraðili halda þar uppi skipulegum meindýravörnum og sjá til þess að hvorki fugl né nagdýr hafist við á svæðinu. Einnig er vikið að umgengni á svæðinu í greinargerð með starfsleyfinu, en gerðar voru athugasemdir á kynningartíma tillögunnar varðandi meindýravarnir. Er tekið fram að skýrslur meindýraeyðis bendi ekki til þess að aukning hafi orðið á músum á svæðinu eftir að jarðgerð hófst. Auk þess hafi verið settur upp hljóðbúnaður eða fuglafæla á svæðinu. Í 5. gr. skilyrðanna er fjallað um innra eftirlit og er m.a. gerð krafa um að rekstraraðili viðhafi reglulegt eftirlit með umhverfis- og rekstrarþáttum sem haft geta áhrif á mengun og/eða losun efna út í umhverfið. Skrá skal nánar tilgreindar upplýsingar, svo sem um kvartanir sem berast vegna starfseminnar og skulu þær vera aðgengilegar eftirlitsaðila. Í 3. gr. nefndra skilyrða eru ákvæði um varnir gegn mengun. Meðal þess sem þar er tekið fram er að lágmarka skuli lyktarmengun, s.s. með því að tryggja fullnægjandi loftun og nægilega þekju timburkurls og gæta skuli að vindátt þegar múgum er velt við. Rekstraraðili skal leita allra leiða til að lágmarka magn plasts sem borist getur með hráefni og leitast skal við að draga úr hávaða frá starfseminni. Komi til þess að ónæði eða ami verði af lyktarmengun skal fyrirtækið tafarlaust bregðast við og grípa til lagfæringa. Þá eru í 4. gr. skilyrðanna einnig gerðar kröfur um ákveðna tilhögun við flutning og vinnslu úrgangs. Skal heimilisúrgangur til jarðgerðar t.a.m. fluttur í lokuðum ílátum beint í vinnslu. Aðeins er heimilt að taka við stöðnu taði, þannig að lyktarmengun sé í hófi. Efnishaugar hvers konar og múgar af moltu í vinnslu skulu vera takmarkaðir við 2,5 m hæð og geymdir á afmörkuðum svæðum á bundnu slitlagi. Séð skal til þess að ekki fjúki úr þeim.
Í greinargerð með starfsleyfinu kemur fram að lyktarmengun hafi ekki verið viðvarandi að mati heilbrigðiseftirlitsins og sé bundin við þegar múgunum sé velt. Hafi starfsmenn rekstraraðila haft þá vinnureglu að snúa múgunum þegar vindátt sé hagstæð en í stillum hafi lykt borist í skamma stund yfir íbúðarbyggð. Jafnframt er vísað til þess að á því rúma ári sem liðið væri frá því að starfsemin hefði hafist hefðu borist fjórar kvartanir, allar á sex vikna tímabili. Öllum kvörtunum hefði verið sinnt og hægt hefði verið að staðfesta lykt frá svæðinu í einu tilfelli. Ekki hefði þó komið til þess að farið væri fram á sérstakar aðgerðir til að takmarka lykt. Því teldi heilbrigðiseftirlitið að ekki væri grundvöllur fyrir því að hafna útgáfu starfsleyfis fyrir starfsemina af þeim sökum. Engu að síður yrði lögð áhersla á, m.a. vegna þeirra athugasemda sem borist hefðu á auglýsingartíma, að fylgjast vel með mögulegri lyktarmengun á svæðinu. Væri starfsleyfið einungis gefið út til fjögurra ára en ekki til tólf. Þá yrði reglubundið eftirlit með starfseminni að lágmarki þrisvar sinnum á ári og væri kveðið á um það í starfsleyfi að heilbrigðiseftirlitið áskildi sér rétt til að endurskoða starfsleyfið eða fella það niður yrði um viðvarandi lyktarmengun eða ónæði af starfseminni að ræða.
Af framangreindu verður ekki annað ráðið en að mat hafi farið fram af hálfu útgefanda starfsleyfisins um hvort skilyrði væru til útgáfu þess og að fyrir starfseminni hafi verið sett viðeigandi skilyrði og ákvæði um mótvægisaðgerðir að teknu tilliti til þeirra athugasemda sem borist höfðu, eðlis starfseminnar og þeirrar mengunar sem frá henni stafar. Þótt ekki hafi verið tekin sérstök afstaða til nálægðar starfseminnar við útivistarsvæði þá lá fyrir við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar umsögn Fjarðabyggðar um að starfsemin væri innan skilgreinds iðnaðarsvæðis, en skv. f. lið gr. 6.2. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 eru það svæði fyrir umfangsmikla iðnaðarstarfsemi eða starfsemi sem er talin geta haft mengun í för með sér.
Skal og á það bent að fram kemur í lið 1.4. í almennum starfsleyfisskilyrðum fyrir mengandi starfsemi, er einnig fylgdu starfsleyfinu, að leitast skuli við að draga úr álagi á umhverfið og beita bestu aðgengilegu tækni til að ná þeim markmiðum, en með breytingalögum nr. 66/2017 var skilgreiningu 3. gr. laga nr. 7/1998 á hugtakinu besta fáanlega tækni breytt í besta aðgengilega tækni. Viðmiðanir fyrir ákvörðun á bestu aðgengilegu tækni eru að finna í III. viðauka með reglugerð nr. 550/2018 og meðal þeirra er notkun tækni sem hefur í för með sér myndun lítils úrgangs. Er rekstraraðili bundinn af fyrrgreindum ákvæðum í starfsemi sinni en hann skal einnig tryggja að starfsemin sé m.a. í samræmi við ákvæði laga um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerða settra samkvæmt þeim.
Kærandi hefur gert athugasemdir varðandi hæfi formanns heilbrigðisnefndar þar sem hann hafi komið að undirbúningi málsins áður en leyfi var veitt, en formaðurinn situr jafnframt í eigna-, skipulags- og umhverfisnefnd. Svo sem lýst er í málavöxtum óskaði Heilbrigðiseftirlit Austurlands eftir umsögn sveitarfélagsins og byggingarfulltrúa vegna framkominnar umsóknar um starfsleyfi. Beiðnin var til umfjöllunar á fundi eigna-, skipulags- og umhverfisnefndar 23. apríl 2019 og fól hún sviðsstjóra umhverfis- og skipulagssviðs og bæjarstjóra að gefa umsögn „og horfa til þeirra varnagla sem slegnir voru í fyrri umsögn árið 2017 sem og reynslu sem fengist hefur frá þeim tíma.“ Umsögn, dags. 1. maí 2019, er undirrituð af bæjarstjóra og skipulags- og byggingarfulltrúa. Líkt og fyrr greinir gaf heilbrigðiseftirlitið síðan út starfsleyfi og staðfesti heilbrigðisnefnd útgáfu þess á fundi sínum 14. s.m. Sat formaður heilbrigðisnefndar þann fund, sem og fyrrnefndan fund eigna-, skipulags- og umhverfisnefndar.
Samkvæmt 48. gr. laga nr. 7/1998 gilda ákvæði sveitarstjórnarlaga um vanhæfi nefndarmanna í heilbrigðisnefnd til afgreiðslu mála. Veiting starfsleyfis er stjórnvaldsákvörðun og er í 1. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 tekið fram að um hæfi sveitarstjórnarmanna, nefndarfulltrúa og starfsmanna sveitarfélaga til þátttöku í meðferð eða afgreiðslu mála þar sem á, eða til greina kemur, að taka stjórnvaldsákvörðun skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga gildi ákvæði þeirra sé ekki öðruvísi ákveðið. Í 3. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um vanhæfisástæður og telst nefndarmaður vanhæfur til meðferðar máls á kærustigi hafi hann áður tekið þátt í meðferð málsins á lægra stjórnsýslustigi, sbr. 4. tl., og gildir hið sama um starfsmann sem fer með umsjónar- eða eftirlitsvald hafi hann áður haft afskipti af málinu hjá þeirri stofnun sem eftirlitið lýtur að. Þá er nefndarmaður vanhæfur ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu, sbr. 6. tl. 3. gr. stjórnsýslulaga. Ekkert bendir til þess að slíkar aðstæður séu fyrir hendi í máli þessu. Þá segir í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum um 3. gr. laganna að ákvæði 4. tl. komi ekki alltaf í veg fyrir að sami maður geti fjallað um sömu mál í tveimur störfum. Séu störfin ekki í stjórnsýslusambandi og umfjöllun og meðferð í öðru starfinu verður ekki talin til eftirlits eða endurskoðunar í þágu réttaröryggis á þeim málum, sem falla undir hitt starfið, geti sami maður fjallað um málið í báðum störfunum þrátt fyrir ákvæði 4. og 6. tl. Þá er tekið fram að þegar starfsmaður hafi tekið þátt í því að veita umsögn teljist hann almennt ekki vanhæfur til að taka þátt í meðferð máls á sama stjórnsýslustigi þar sem litið sé á umsögnina sem einn lið í undirbúningi málsins. Þær nefndir sem um ræðir eru á sama stjórnsýslustigi og hlýtur framangreint að eiga við um nefndarmenn líkt og um starfsmenn. Bendir þannig ekkert til vanhæfis formanns heilbrigðisnefndar í skilningi þeirra réttarreglna sem áður eru raktar.
Að öllu framangreindu virtu verður ekki séð að þeir form- eða efnisannmarkar hafi verið á hinni kærðu ákvörðun að ógildingu varði og verður kröfu kæranda þar um því hafnað.
Rétt er að benda á að samkvæmt gögnum málsins hafa verið skráð frávik vegna starfseminnar, sbr. tvær eftirlitsskýrslur heilbrigðiseftirlitsins þar um. Er annars vegar um að ræða skýrslu, dags. 4. júlí 2019, og hins vegar skýrslu, dags. 12. nóvember s.á. Í kjölfarið var málið tekið fyrir á fundi heilbrigðisnefndar og með bréfi heilbrigðiseftirlitsins til rekstraraðila, dags. 16. desember 2019, var m.a. tilkynnt að heilbrigðisnefnd hefði samþykkt á fundi sínum 12. s.m. að áminna rekstraraðila og krefjast nánar tilgreindra úrbóta. Þá er heilbrigðisnefnd heimilt samkvæmt XVII. kafla laga nr. 7/1998 að beita nánar tilgreindum aðgerðum til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögunum, reglugerðum, samþykktum sveitarfélaga eða eigin fyrirmælum. Álitaefni sem lúta að eftirliti með starfseminni og því hvort farið sé að ákvæðum starfsleyfisins eru hins vegar ekki til skoðunar í máli þessu, en ákvörðun um að beita eða synja beitingu þvingunarúrræða er eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils umfangs og fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun heilbrigðisnefndar Austurlands frá 14. maí 2019 að samþykkja útgáfu starfsleyfis til handa Íslenska gámafélaginu ehf. fyrir jarðgerð á allt að 600 tonnum á ári af lífrænum úrgangi á starfsstöð félagsins að Hjallanesi 10-14, Reyðarfirði.
