Árið 2012, miðvikudaginn 15. febrúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 41/2010, kæra á samþykkt skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 15. maí 2010 um breytingu á deiliskipulagi Nönnugötureits vegna lóðarinnar nr. 25 við Njarðargötu í Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 18. júní 2010, er barst nefndinni sama dag, kæra G, og M, Urðarstíg 15 í Reykjavík, þá ákvörðun skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 15. júní 2010 að samþykkja deiliskipulagsbreytingu fyrir Nönnugötureit vegna lóðarinnar nr. 25 við Njarðargötu í Reykjavík. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða deiliskipulagsákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa hinn 4. desember 2009 var lagt fram erindi, dags. 26. nóvember 2009, varðandi breytingu á deiliskipulagi Nönnugötureits vegna lóðarinnar nr. 25 við Njarðargötu. Í breytingunni fólst hækkun á nýtingarhlutfalli lóðarinnar. Þá var gert ráð fyrir kvöð um aðgengi að Njarðargötu 25 um lóð kærenda að Urðarstíg 15. Skipulagsstjóri samþykkti að grenndarkynna breytingartillöguna fyrir hagsmunaaðilum að Urðarstíg 13 og 15, Nönnugötu 14 og 16 og Fjölnisvegi 2. Athugasemdir bárust frá kærendum og íbúa að Nönnugötu 14. Skipulagsráð tók málið fyrir á fundi 15. maí 2010 þar sem lágu fyrir upplýsingar um skuggavarp og umsögn skipulagsstjóra, dags. 10. maí 2010. Var hin kynnta tillaga afgreidd með svofelldri bókun: „Samþykkt með vísan til a-liðar 12. gr. samþykktar um skipulagsráð og umsagnar skipulagsstjóra.“
Með bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 28. maí 2010, var tilkynnt að ekki væri gerð athugasemd við auglýsingu um gildistöku skipulagsbreytingarinnar í B-deild Stjórnartíðinda þegar stofnuninni hefðu borist lagfærð gögn. Var gildistaka skipulagsbreytingarinnar birt þar hinn 16. júní 2010.
Málsrök kærenda: Til stuðnings ógildingarkröfu sinni benda kærendur á að með auknu nýtingarhlutfalli lóðarinnar að Njarðargötu 25 og kvöð um umferðarrétt um lóð þeirra, sem kveðið sé á um í hinni kærðu ákvörðun, sé gengið gegn hagsmunum þeirra.
Geri þeir athugasemd við að í skipulaginu sé ekki tekin afstaða til glugga á lóðamörkum og skorsteins sem breyta þurfi komi til hækkunar húsanna að Urðarstíg 15 eða Njarðargötu 25. Andmælt sé staðfestingu deiliskipulagsbreytingarinnar á umferðarrétti fyrir Njarðargötu 25 um lóð Urðarstígs 15. Fyrir liggi þinglýstur lóðarleigusamningur um Urðarstíg 15, frá 30. mars 1932, þar sem segi orðrétt: „Sú kvöð hvílir á lóðinni, að umferðarréttur er yfir norðurhluta lóðarinnar að lóðinni nr. 25 við Njarðargötu.“ Þannig komi ekki fram í samningnum hvar nákvæmlega umræddur umferðarréttur eigi að vera á þeim hluta lóðarinnar og hvergi sé minnst á tveggja metra breiða gönguleið. Vísað sé í mæliblað, sem samþykkt hafi verið á fundi byggingarnefndar 30. janúar 1932, en blaðið sé hvorki þinglýst né um það getið í lóðarleigusamningi kærenda. Það geti því með engu móti takmarkað eignarrétt kærenda. Vísað sé til þess að „norðurhluti lóðar“ sé ekki það sama og „nyrsti hluti lóðar“.
Þá hafi engar hindranir verið settar upp af hálfu eigenda að Urðarstíg 15 fyrir gönguleið að Njarðargötu 25 líkt og komi fram í bréfi frá byggingarfulltrúa. Íbúar Njarðargötu 25 hafi hins vegar sjálfir sett upp á lóð sinni hátt grindverk þvert fyrir inngönguleið sína, sem torveldi þeim og öðrum aðgang að húsi þeirra. Grindverkið hafi þau svo látið festa, að því er virðist varanlega, 5. júní 2010. Kærendur mótmæli því að þau þurfi að sæta því að settur verði í deiliskipulag íþyngjandi umferðarréttur annarra um lóð þeirra án þess að þeim hafi gefist kostur á að koma vörnum við.
Bent sé á að hækkun nýtingarhlutfalls sé of mikil miðað við stærð lóðar og byggingarreits, auk þess sem margt sé óljóst og ónákvæmt í umræddri tillögu. Götumyndin verði ekki falleg þar sem þökin á umræddum kafla verði í mismunandi hæð. Því sé mótmælt að húseigendur Njarðargötu 25 ákveði einhliða staðsetningu og breidd göngustígs að húsi sínu með vísan til áðurgreinds umferðarréttar.
Loks sé á það bent að við gerð umræddrar skipulagsbreytingar hafi þess hvorki verið freistað að afla samþykkis kærenda fyrir eftirgjöf tveggja metra svæðis nyrst úr lóð þeirra né hafi verið gripið til eignarnáms.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg krefst þess að kröfu kærenda um ógildingu verði hafnað.
Ljóst sé að meðferð deiliskipulagstillögunnar hafi að öllu leyti verið í samræmi við reglur skipulags- og byggingarlaga. Breytingin feli í sér hækkun nýtingarhlutfalls á lóð nr. 25 við Njarðargötu úr 1,5 í 2,4 en hafi þó engin áhrif á þau hæðarmörk sem húsinu séu sett í gildandi deiliskipulagi. Nýtingarhlutfall sé hærra en meðaltal á umræddu svæði en það ráðist að mestu af því að lóðin sé lítil og húsið standi inni í röð sambyggðra húsa. Til samanburðar sé bent á að nýtingarhlutfall að Nönnugötu 16 sé 3,90 en á Nönnugötu 14 sé það 1,84. Ekki sé talið að breytingin hafi áhrif á umferð og bílastæðaþörf hússins.
Varðandi málsástæður er varði glugga á gafli og skorstein þá beri að fara eftir gildandi lögum og reglugerðum þar að lútandi. Samkvæmt núgildandi byggingarreglugerð sé óheimilt að hafa glugga á lóðamörkum. Ekki verði séð hvernig þetta atriði geti haft áhrif á gildi breytingar umrædds deiliskipulags. Sama gildi um málsástæðu kærenda varðandi skorstein, en ekkert sé hægt að fullyrða um skorsteina sem hugsanlega kunni að verða byggðir í framtíðinni fyrr en byggingarnefndarteikningar liggi fyrir. Þó sé bent á að þegar byggingarnefndarteikningar liggi fyrir þurfi að vinna allar breytingar á lóðamörkum í samráði við rétthafa aðliggjandi lóða.
Hvað varði umdeildan umferðarrétt þá sé í gildi umferðarkvöð um tveggja metra breiðan stíg yfir norðurhluta lóðarinnar nr. 15 við Urðarstíg að lóðinni nr. 25 við Njarðargötu skv. lóðarblaði samþykktu á fundi byggingarnefndar hinn 30. janúar 1932 og þinglýstum lóðarleigusamningi um lóðina Urðarstíg 15, dags. 12. febrúar 1932. Í kvöðinni felist að lóðarhafar Urðarstígs 15 verði að þola umferð um stíginn að lóð nr. 25 við Njarðargötu.
Andmæli eigenda Njarðargötu 25: Eigendur Njarðargötu 25 taka fram að við kaup þeirra á nefndri fasteign á árinu 2006 hafi fylgt afsali þinglýstur lóðarleigusamningur ásamt mæliblaði sem sýnt hafi kvöð um aðgengi um norðanverða lóð Urðarstígs 15, að Njarðargötu 25. Um hafi verið að ræða tveggja metra breiðan stíg við lóðamörk Urðarstígs 13 og 15. Umrædda kvöð sé einnig að finna í þinglýstum lóðarleigusamningi fyrir Urðarstíg 15. Þótt aðgengið hafi um einhvern tíma verið um stétt meðfram húsinu að Urðarstíg 15 breyti það ekki fyrrgreindum umferðarrétti. Á árinu 2007 hafi lóðarhafi Njarðargötu 25 tekið að ganga að lóð sinni um stíg norðar á lóðinni Urðarstíg 15, í samræmi við hina þinglýstu kvöð, og hafi það í fyrstu verið í góðri sátt við eigendur þeirrar lóðar. Á árinu 2010 hafi eigendur Urðarstígs 15 hins vegar farið að þrýsta á að aðkomu að Njarðargötu 25 yrði breytt og hafi þeir á endanum lokað aðkomuleiðinni með girðingu, steyptum blokkum og ýmsum lausamunum. Fari það í bága við þinglýsta og staðfesta kvöð og beri því að hafna kröfum kærenda í málinu. Önnur atriði sem kærendur tefli fram eigi ekki að leiða til ógildingar, enda sé þar um að ræða tæknileg atriði sem muni verða leyst komi til uppbyggingar samkvæmt skipulaginu.
Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 31. janúar 2012.
Niðurstaða: Með hinni kærðu breytingu á deiliskipulagi, sem aðeins varðar lóðirnar nr. 15 við Urðarstíg og nr. 25 við Njarðargötu, var hækkað nýtingarhlutfall fyrir lóðina að Njarðargötu 25 og afmörkuð kvöð um aðgengi að þeirri lóð um lóðina að Urðarstíg 15.
Nýtingarhlutfall fyrir Njarðargötu 25 er hækkað úr 1,5 samkvæmt gildandi skipulagi í 2,4 eða 2,5 eftir því hvort miðað er við greinargerð um breytinguna eða tilgreiningu nýtingarhlutfalls á uppdrætti að breytingunni. Engin breyting er gerð á byggingarreit eða tilgreindum fjölda hæða hússins að Njarðargötu 25 og liggur ekki fyrir nein skýring á þeirri miklu hækkun nýtingarhlutfalls sem um ræðir. Eru engin rök færð fram fyrir nauðsyn þess að hækka nýtingarhlutfall lóðarinnar um a.m.k. 60%, svo sem gert er með hinni kærðu breytingu. Auk þess er misræmi er milli greinargerðar og uppdráttar um nýtingarhlutfall lóðarinnar og skortir á að hin kærða ákvörðun fullnægi kröfum sem gera verður um skýra framsetningu skipulagsákvarðana hvað slík atriði varðar.
Í hinni umdeildu skipulagsbreytingu er afmörkuð kvöð um aðgengi að lóð nr. 25 við Njarðargötu um lóðina nr. 15 við Urðarstíg eftir tveggja metra breiðri spildu meðfram norðurmörkum hennar. Mun sú afmörkun styðjast við uppdrátt að skiptingu lóðar, sem samþykktur var á fundi byggingarnefndar Reykjavíkur 30. janúar 1932, en á honum er tveggja metra breið spilda afmörkuð með brotinni línu samsíða norðurmörkum lóðar Urðarstígs 15 án nokkurra skýringa. Þessum uppdrætti hefur hins vegar ekki verið þinglýst og er hans heldur ekki getið í þinglýstum lóðarleigusamningi um lóðina Urðarstíg 15, dags. 30. mars 1932. Segir þar aðeins að sú kvöð hvíli á lóðinni að umferðarréttur sé yfir norðurhluta hennar, að lóðinni nr. 25 við Njarðargötu.
Ekki verður af málsgögnum ráðið að umferð að Njarðargötu 25 hafi nokkurn tímann, á þeim 80 árum sem liðin eru frá stofnun kvaðarinnar, verið meðfram norðurmörkum lóðar Urðarstígs 15. Þvert á móti virðist lengst af, eða allt fram til ársins 2007, hafa verið gengið að Njarðargötu 25 eftir stétt meðfram norðurhlið hússins að Urðarstíg 15 og virðist aðeins hafa verið um gangandi umferð að ræða. Þótt eigendur Njarðargötu 25 kunni að hafa gengið að lóð sinni um hellulagt svæði norðar á lóðinni að Urðarstíg 15 um nokkurt skeið, eða á árabilinu 2007 til 2010, þykir það ekki hafa skapað nýja venju um hagnýtingu kvaðarinnar þannig að áhrif hafi á niðurstöðu málsins.
Í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 var gert ráð fyrir skipulagskvöðum, sbr. m.a. 1. mgr. 2. gr. og 4. mgr. 23. gr. laganna, og eru ákvæði um slíkar kvaðir einnig í skipulags-lögum nr. 123/2010. Slíkar kvaðir verða þó ekki felldar á eiganda eða rétthafa lands eða lóðar nema á grundvelli samnings eða að undangengnu eignarnámi, þar sem það á við. Sú afmörkun umræddrar kvaðar sem sett var í skipulag með hinni kærðu ákvörðun studdist hvorki við þinglýsta heimild, samning né eignarnám og fór þar að auki í bága við þá venju um hagnýtingu kvaðarinnar sem virðist hafa verið fylgt um langt skeið. Var borgaryfirvöldum ekki heimilt að afmarka umrædda kvöð með þeim hætti sem gert var á grundvelli þeirra heimilda sem fyrir lágu.
Með vísan til framanritaðs verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi samþykkt skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 15. maí 2010 um breytingu á deiliskipulagi Nönnugötureits vegna lóðarinnar nr. 25 við Njarðargötu.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
