Ár 2003, fimmtudaginn 18. september, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl. formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 41/2003, kæra húseigenda að Laugarásvegi 22 í Reykjavík á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. apríl 2003 um að veita leyfi til byggingar bílgeymslu o.fl. að Laugarásvegi 24.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 14. júlí 2003, kæra G, I, P og S, húseigendur að Laugarásvegi 22 í Reykjavík, ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. apríl 2003 um að veita leyfi til byggingar bílgeymslu o.fl. að Laugarásvegi 24. Hin kærða ákvörðun var staðfest af borgarstjórn Reykjavíkur hinn 30. apríl 2003.
Skilja verður málatilbúnað kærenda svo að þeir krefjist þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Að auki kröfðust kærendur þess að framkvæmdir yrðu stöðvaðar til bráðabirgða meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Féllst nefndin á þá kröfu með úrskurði til bráðabirgða, uppkveðnum 21. júlí 2003.
Úrskurðarnefndin hefur aflað frekari gagna í málinu og kynnt sér aðstæður á vettvangi og er málið nú tekið til efnisúrlausnar.
Málavextir: Hinn 4. janúar 1972 var samþykktur í borgarráði Reykjavíkur skipulagsuppdráttur að byggingarsvæði vestan Laugarásvegar og tekur uppdrátturinn til lóðanna nr. 2-30, jafnar tölur, við götuna. Uppdrætti þessum fylgdu skilmálar fyrir einbýlishús við Laugarásveg 2-30. Á nefndum skipulagsuppdrætti eru sýnd mörk lóða á svæðinu. Innan hverrar lóðar eru skyggðir fletir, afmarkaðir með misbreiðum línum og liggur hið skyggða svæði m.a. að norðurlóðamörkum að hluta. Að auki er á hverri lóð sýndur reitur afmarkaður af brotnum línum, sem að hluta falla saman við útmörk hinna skyggðu flata. Er sá reitur samsíða lóðamörkum, óháð lögun lóðanna, og er lega hans á uppdrættinum sýnd í 6 metra fjarlægð frá lóðamörkum við götu, 4 metra frá norðurlóðamörkum og 5 metra frá lóðamörkum til suðurs. Á uppdrættinum eru að auki sýndir grunnfletir fimm húsa sem fyrir voru á svæðinu og er húsið nr. 24 við Laugarásveg eitt þeirra. Engar skýringar eru á uppdrættinum en í niðurlagi skilmála þeirra er honum fylgdu segir svo: „Ábending um fyrirkomulag húss er sýnt á skipulagsuppdrætti.“ Í 2. gr. skilmálanna segir að hús skuli staðsett innan byggingarreits, sem sýndur sé á mæliblaði. Þá segir að staðsetning bílskúrs og stærðarmörk séu sýnd á mæliblaði. Óski lóðarhafi að hafa aukabílgeymslu á lóðinni sé það heimilt innan reits þess sem ætlaður sé fyrir íbúðarhúsið.
Ekki var í framangreindu skipulagi tekin afstaða til afdrifa þeirra húsa sem fyrir voru á svæðinu. Húsið á lóðinni nr. 24 við Laugarásveg mun hafa verið byggt árið 1943 og mun þá hafa verið gert ráð fyrir bílgeymslu í húsinu á neðstu hæð með aðkomu frá Sunnuvegi. Sú aðkomuleið lagðist síðar af vegna breytts skipulags og var rými því sem ætlað var fyrir bílgeymslu breytt í vinnustofu. Er umrætt hús án bílgeymslu af þessum sökum.
Hinn 10. apríl 1972 gaf gatnamálastjórinn í Reykjavík út mæliblað fyrir lóðirnar nr. 18-30 við Laugarásveg, jafnar tölur, og er á mæliblaðinu vísað til framangreinds skipulags. Eru byggingarreitir þar afmarkaðir en ekki eru þar sýndir sérstakir byggingarreitir að lóðamörkum fyrir bílgeymslur. Mun byggingum á óbyggðum lóðum á svæðinu hafa verið hagað í samræmi við mæliblað þetta og sambærileg mæliblöð annarra lóða og munu þess engin dæmi að bílgeymslur hafi verið byggðar að lóðamörkum á svæðinu eftir að framangreint skipulag var samþykkt.
Með bréfi, dags. 17. október 2001, sendi eigandi hússins að Laugarásvegi 24 fyrirspurn til byggingarfulltrúans í Reykjavík um byggingu bílskúrs á lóðinni. Var erindið tekið fyrir á fundi byggingarfulltrúa þann 6. nóvember 2001 og vísað til Borgarskipulags. Á fundi sínum þann 16. nóvember s.á. svaraði skipulagsstjóri Reykjavíkur erindinu jákvætt þar sem það samræmdist skipulagi. Hinn 27. nóvember 2001 afgreiddi byggingarfulltrúi fyrirspurnina með svohljóðandi bókun: „Jákvætt. Að uppfylltum skilyrðum“.
Í byrjun árs 2003 barst byggingarfulltrúa umsókn sem byggði á framangreindri fyrirspurn. Var hún til skoðunar á fundum byggingarfulltrúa þann 4. og 25. febrúar s.á. Var á þeim fundum bókað að lagfæra þyrfti umsóknina, sbr. athugasemdir embættisins. Ein af athugasemdum byggingarfulltrúa laut að því að samþykki lóðarhafa á lóðinni nr. 22 þyrfti að fylgja umsókninni. Á fundi byggingarfulltrúa þann 18. mars var umsókninni vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa, sem afgreiddi erindið þann 28. mars 2003 með svofelldri bókun: „Neikvætt, samræmist ekki skipulagi þar sem bílgeymsla fer út fyrir byggingarreit. Verði það lagfært gerir embættið ekki athugasemd við erindið.“ Í kjölfar afgreiðslu skipulagsfulltrúa frestaði byggingarfulltrúi afgreiðslu erindisins á fundi sínum þann 1. apríl 2003 með vísan til bókunar skipulagsfulltrúa. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa þann 8. apríl 2003 var umsóknin hins vegar samþykkt, en að sögn byggingaryfirvalda höfðu þá verið gerðar lagfæringar á teikningum og staðsetningu bílgeymslunnar breytt.
Í kjölfar samþykktar byggingarleyfisins barst byggingarfulltrúa bréf kærenda, dags. 19. maí 2003, þar sem byggingarleyfinu var mótmælt og varpað fram þeirri hugmynd til lausnar að bílskúrinn yrði grafinn niður. Í tilefni bréfs þessa sendi byggingarleyfis¬hafinn einnig bréf til byggingarfulltrúa, dags. 27. júní 2003, þar sem bréfi kærenda var mótmælt en boðið til sátta að mjókka bílskúrinn um 50-60 cm og færa hann fram, þ.e. nær Laugarásvegi. Í kjölfar þessa munu byggingaryfirvöld hafa átt fundi með kærendum og byggingarleyfishafa í því skyni að leita lausnar á málinu sem báðir aðilar gætu sætt sig við, en ekki náðist að sætta aðila.
Þegar ljóst þótti að ekki fyndist lausn á málinu sem kærendur gætu fellt sig við vísuðu þeir því til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 14. júlí 2003, svo sem að framan greinir, en framkvæmdir við bygginguna voru þá hafnar.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á því byggt að hið kærða byggingarleyfi sé ógildanlegt þar sem það samræmist ekki deiliskipulagi svæðisins. Bílgeymslan fari út fyrir byggingarreit sem sýndur sé á mæliblaði lóðarinnar. Ekki hafi verið byggt á umræddu svæði eftir skipulagsuppdrætti svæðisins heldur hafi við framkvæmdir á svæðinu sl. 30 ár verið stuðst við þá byggingarreiti sem sýndir séu á mæliblöðum og hafi ekkert annað hús á svæðinu verið byggt með þessum hætti. Furðu gegni að nú, á árinu 2003, hafi verið hægt að fá leyfi byggingarfulltrúa til að byggja bílskúr á lóðamörkum án þess að grenndarkynning hafi farið fram, þrátt fyrir að framkvæmdin gengi þvert á þær venjur sem hafðar hafi verið í heiðri við framkvæmdir á svæðinu undanfarin 30 ár.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er því haldið fram að deiliskipulag reitsins, eins og það hafi verið samþykkt 1972, heimili byggingu bílskúrs á mörkum lóðanna nr. 22 og 24. Byggingarleyfið sé í samræmi við deiliskipulagið enda sé skúrinn innan þess reits sem sýndur sé á skipulagsuppdrættinum. Mæliblöð eigi að vera í samræmi við skipulagsuppdrætti og geti rangt mæliblað ekki breytt heimildum skipulags.
Í 2. gr. skipulagsskilmálanna komi fram að hús skuli staðsett innan byggingarreits sem sýndur sé á mæliblaði. Í 3. gr. þeirra komi fram að staðsetning bílskúrs og stærðarmörk séu sýnd á mæliblaði. Jafnframt komi fram að óski lóðarhafi eftir að hafa aukabílgeymslu á lóðinni sé það heimilt innan þess reits sem ætlaður sé fyrir íbúðarhúsið. Neðst í skilmálunum, neðan við greinar þeirra, sé tilgreint að ábending um fyrirkomulag húss sé sýnd á skipulagsuppdrætti. Þegar skilmálarnir og skipulagsuppdrátturinn séu lesin saman sé augljóst að sá reitur, sem merktur sé með brotalínu sem falli síðan inn í svartan ramma, sé byggingarreitur fyrir íbúðarhús sbr. 2. og 3. gr. skilmálanna. Svarti ramminn með gráa fletinum sé ábending um fyrirkomulag húss, þ.e. leiðbeinandi. Grái reiturinn, sem nái að lóðarmörkum, sé byggingarreitur fyrir bílskúr og mögulegan aukabílskúr innan reits hússins. Þessu hafi kærendur ekki mótmælt. Skipulagið, eins og það hafi verið samþykkt, geri því augljóslega ráð fyrir að heimilt sé að byggja bílskúr með þeim hætti sem leyft hafi verið með hinu kærða byggingarleyfi. Umfjöllun í skipulagsnefnd og borgarráði ásamt minnisblaði skipulagsstjóra dag. 11. nóvember 1971 um skipulagstillöguna, styðji þessa augljósu niðurstöðu enn frekar. Skipulagið verði því ekki túlkað á annan hátt en að það leyfi bílskúra á norðurlóðarmörkum.
Rétt sé hjá kærendum að misræmi sé á milli mæliblaðs fyrir lóðirnar nr. 18-30 og deiliskipulagsins þar sem byggingarreitur fyrir íbúðarhúsið sé eingöngu sýndur á mæliblaðinu en ekki byggingarreitur fyrir bílskúr. Þetta misræmi hafi hins vegar ekki þýðingu að mati Reykjavíkurborgar enda sé ekki hægt með röngu mæliblaði að breyta samþykktu deiliskipulagi. Engar heimildir hafi verið til slíkra breytinga skv. skipulagslögum nr. 19/1964 né skipulagsreglugerð nr. 217/1966, sem í gildi hafi verið á þeim tíma sem skipulagið og mæliblöðin hafi verið gerð. Í þessu sambandi verði að hafa í huga að á mæliblaðið sé áritað að það byggi á framangreindu skipulagi, sem kveði skýrt á um að heimilt sé að byggja bílskúra á umræddum stað. Af því megi einnig ráða að engin ákvörðun hafi verið tekin um að fella byggingarreiti fyrir bílskúrana út, enda væri þá vísað til þeirrar ákvörðunar á mæliblaðinu. Beinar tilvísanir í skilmálunum til mæliblaðsins breyti engu í þessu sambandi þar sem mæliblaðið sé rangt og beinlínis í ósamræmi við skilmálana sjálfa. Kjarni málsins varðandi mæliblöðin sé sá að mæliblaðið eigi að vera í samræmi við skipulagið en ekki öfugt. Villur á mæliblaðinu geti ekki staðið framar skýrum skipulagsuppdrætti og skýrum ákvæðum deiliskipulagsins.
Rétt sé einnig hjá kærendum að enginn hafi nýtt sér þann rétt sem skipulagið geri ráð fyrir til þess að byggja bílskúr í lóðarmörk til norðurs. Ástæða þess kunni m.a. að vera sú að flest húsin, sem byggð hafa verið eftir gildistöku deiliskipulagsins, séu parhús, þ.e. húsin á lóðunum nr. 2, 4, 18, 22, 26 og 30. Slíkt fyrirkomulag sé ekki heppilegt í parhúsum sem yfirleitt séu byggð sem spegilmynd. Bílskúrarnir hafi því yfirleitt verið byggðir í sitthvorum enda húsanna eða í miðju þeirra. Önnur hús á reitnum sem byggð hafi verið eftir að skipulagið öðlaðist gildi, þ.e. nr. 6, 10, 12, 16, 20 og 28, séu hins vegar einbýlishús. Fyrirkomulag bílskúra við þau sé á ýmsa vegu þótt enginn skúr hafi verið byggður í lóðarmörk. Þrjú hús á reitnum hafi verið byggð fyrir gildistöku skipulagsins, þ.e. hús nr. 8, 14 og umfjallað hús nr. 24. Við húsin nr. 8 og 14 hafi verið leyft, eftir gildistöku skipulagsins, að byggja frístandandi bílskúra stutt frá suðurlóðarmörkum þeirra lóða. Ljóst sé því að framkvæmdin hafi verið önnur en skipulagið hafi gert ráð fyrir og að fyrirkomulag og staðsetning bílskúra sé með ýmsum hætti á reitnum.
Í þessu sambandi verði að hafa í huga að á þessum tíma, og í raun allt fram að setningu núgildandi laga og reglugerða, hafi ekki verið lagður sá skilningur í deiliskipulagsáætlanir/séruppdrætti að þær/þeir væru ófrávíkjanlegar. Þetta megi t.d. m.a. ráða af grein 31 í byggingarsamþykkt fyrir Reykjavík frá 1965 nr. 39, sem gilt hafi allt þar til byggingarlög nr. 54/1978 hafi verið sett, en greinin hljóði svo: „Nú er sótt um leyfi til að byggja öðruvísi hús en samþykkt skipulag gerir ráð fyrir, og getur byggingarnefnd þá ekki samþykkt slíkt, nema fyrir liggi meðmæli borgarstjórnar og skipulagsnefndar með umsókninni.“
Í skipulagsreglugerð nr. 318/1985, sem gilt hafi allt þar til núgildandi reglugerð hafi öðlast gildi, komi þetta einnig fram. Í 4. mgr. greinar 4.2 segi: „Byggingarnefnd getur því aðeins leyft frávik frá mæliblaði og samþykktum byggingar- og skipulagsskilmálum að fyrir liggi samþykkt skipulagsnefndar (sveitarstjórnar) og skriflegt samþykki eigenda aðliggjandi lóða og húsa.“
Ekkert sé því óeðlilegt eða ólögmætt við að húsin á reitnum svo og staðsetning bílskúra sé ekki nákvæmlega í samræmi við umrætt skipulag. Það breyti því þó ekki að deiliskipulagið heimili byggingu bílskúra á norðurlóðamörkum. Það að enginn hafi hingað til nýtt sér þann rétt breyti ekki skipulaginu eða skilmálum þess enda hafi hagsmunaaðilar á reitnum mátt reikna með, og megi enn reikna með, slíkum framkvæmdum og grenndaráhrifum þeim fylgjandi.
Af framangreindu sé ljóst að deiliskipulag reitsins, eins og það hafi verið samþykkt 1972, heimili byggingu bílskúrs á mörkum lóðanna nr. 22 og 24. Byggingarleyfið sé í samræmi við deiliskipulagið enda sé skúrinn innan þess reits sem sýndur sé á skipulagsuppdrættinum. Rangt mæliblað geti ekki breytt þeirri niðurstöðu.
Í raun þurfi einungis að svara tveimur spurningum í máli þessu til þess að komast að niðurstöðu um það hvort byggingarleyfið sé lögmætt. Sú fyrri lúti að gildi deiliskipulagsins og hin síðari að því hvort framkvæmd skipulagsins hafi breytt skipulaginu. Með breytingu á skipulags- og byggingarlögum, sbr. lög nr. 117/1999, hafi 11. tl. verið bætt við ákvæði til bráðabirgða með lögunum. Ákvæðið svari í raun báðum framangreindum spurningum. Samkvæmt nefndu ákvæði sé deiliskipulagið örugglega í gildi. Það að framkvæmd skipulagsins hafi verið önnur en skipulagið hafi gert ráð fyrir breyti ekki þeirri niðurstöðu, enda geri ákvæðið sérstaklega ráð fyrir að slík staða geti komið upp. Samkvæmt ákvæðinu megi í slíkum tilvikum ekki veita byggingarleyfi þegar um veruleg frávik sé að ræða nema endurskoða skipulagið fyrst, enda sé um verulega framkvæmd að ræða. Í því tilviki sem hér um ræði sé a.m.k. annað þessara skilyrða örugglega ekki uppfyllt því fráleitt sé um verulega framkvæmd að ræða. Umfang hennar sé lítið, aðeins sé um að ræða byggingu einfalds bílskúrs á einni lóð, auk þess sem grenndaráhrif byggingarinnar séu ekki veruleg. Beri því, með vísan til framanritaðs, að hafna kröfum kærenda í málinu.
Með bréfi, dags. 17. september 2003, eru áréttuð sjónarmið Reykjavíkurborgar í málinu. Sérstaklega er þar mótmælt sjónarmiðum sem vikið er að í úrskurði til bráðabirgða frá 21. júlí 2003.
Andmæli byggingarleyfishafa: Í greinargerð Guðmundar B. Ólafsson hdl., f.h. Katrínar Hákonardóttur, byggingarleyfishafa, um efnishlið máls þessa, sem úrskurðarnefndinni barst hinn 29. ágúst 2003, eru gerðar þær kröfur að kröfum kærenda verði hafnað og að hin kærða ákvörðun standi óhögguð.
Í fyrri greinargerð um stöðvun framkvæmda krafðist lögmaðurinn aðallega frávísunar málsins, en þeirri kröfu hafnaði úrskurðarnefndin í úrskurði sínum til bráðbirgða í málinu, uppkveðnum 21. júlí 2003. Er frávísunarkrafan ekki lengur höfð uppi í málinu og kemur því ekki til frekari umfjöllunar.
Um þá málsástæðu kærenda að byggingar á umræddri lóð ráðist af mæliblaði áréttar byggingarleyfishafi að mæliblaðið sé ekki í samræmi við samþykkt skipulag og skipulagsuppdrátt frá 1972 og hafi því engin lögformleg réttaráhrif og geti kærendur ekki byggt rétt sinn á því. Uppdráttur á mæliblaði af staðsetningu húsa sé ekki byggingarreitur í skilningi skipulagslaga, heldur beri að miða við samþykkt deiliskipulag, en þar komi skýrt fram leiðbeinandi ábending um fyrirkomulag húsa.
Samþykki fyrir útgáfu hins umdeilda byggingarleyfis hafi byggst á fyrirliggjandi deiliskipulagi og sé leyfið í samræmi við rétt eiganda til að byggja bílgeymslu á lóðinni. Gera verði mjög ríkar kröfur til kærenda að sýna fram á að leyfisveitingin brjóti í bága við lög eða rétt þeirra, en kærendur hafi ekki rökstutt kæru sína með neinum öðrum hætti en með vísun til mæliblaðs sem samræmist ekki skipulagi. Því beri að hafna kröfum kærenda.
Mál þetta snúist um hvort heimilt hafi verið að veita leyfi fyrir bílgeymslu í samræmi við skipulag. Laugarásvegur 24 sé eina húsið við götuna sem ekki hafi bílgeymslu. Hér beri einnig að hafa í huga ákveðin sjónarmið um jafnræði, einkum í ljósi þess að húsið nr. 24 hafi verið byggt löngu fyrr en aðrar byggingar í hverfinu og skeri sig úr, bæði hvað varði útlit og skipulag lóðar.
Hið umdeilda byggingarleyfi byggi á samþykktu deiliskipulagi. Í deiliskipulaginu komi fram að gert sé ráð fyrir einbýlishúsum með bílgeymslum í norðurenda lóðanna. Í framkvæmd hafi ekki verið farið að öllu leyti eftir deiliskipulaginu með byggingu rað- og parhúsa í stað einbýlishúsa, en sú breyting hafi ekki verið talin veruleg breyting á deiliskipulagi. Megi ætla að það sjónarmið hafi byggst á því að með tilliti til grenndarsjónarmiða væri ekki um verulega breytingu að ræða. Það sama megi segja um byggingu bílgeymsla sunnan megin við húsin nr. 8 og 14, sem byggðar hafi verið eftir samþykki deiliskipulagsins. Þau frávik frá deiliskipulaginu hafi ekki að mati borgaryfirvalda krafist breytinga á skipulagi. Frávik frá deiliskipulagi, eitt eða fleiri, breyti ekki rétti annarra til að krefjast réttar síns á grundvelli gildandi skipulags. Þetta sjónarmið komi skýrt fram í Hrd. nr. 367/2002 en þar segi að við mat á byggingarleyfi beri að taka mið af deiliskipulagi en ekki hvort öðrum aðilum innan svæðisins hafi verið leyft frávik frá skipulaginu.
Ekki verði hjá því komist að gera athugasemdir við sjónarmið sem fram komi í bráðabirgðaúrskurði úrskurðarnefndarinnar þar sem kveðið sé á um að verulegur vafi þyki leika á um túlkun deiliskipulagsins frá 1971 og hversu bindandi uppdráttur þess sé um staðsetningu húsa á svæðinu. Deiliskipulagið sé eins skýrt og hægt sé að hafa deiliskipulag og það sem hér skipti máli sé að deiliskipulagið geri ráð fyrir bílgeymslu á lóðamörkum, um það geti ekki verið deilt.
Í úrskurðinum sé einnig komið inn á að vafi sé á hvort heimild hafi verið fyrir bílgeymslu á tveimur hæðum skv. þágildandi reglum. Ekki verði séð hvaða máli það skipti hvort neðri hæð sé byggð undir bílgeymsluna þar sem það hafi engin áhrif á heildarútlit byggingarinnar séð frá götu. Fyrirhuguð bygging sé í samræmi við útlit lóðar og aðrar byggingar á svæðinu og vegna þess hæðarmunar sem sé á lóðinni sé um eðlilega nýtingu lóðar að ræða sem samrýmist reglugerð frá 1966.
Í rökstuðningi nefndarinnar fyrir bráðabirgðaúrskurði sé litið til 11. tl. bráðabirgðaákvæðis l. nr. 73/1997, sbr. 2. gr. l. nr. 117/1999, er kveði á um lögformlega staðfestingu deiliskipulagsins, en jafnframt tekið fram að endurskoða skuli deiliskipulag áður en byggingarleyfisumsókn sé afgreidd að tveimur skilyrðum uppfylltum, annars vegar að framkvæmt hafi verið í verulegu ósamræmi við deiliskipulag, og hins vegar að um verulega framkvæmd sé að ræða.
Varðandi fyrra atriðið sé það rétt að ekki hafi verið framkvæmt að öllu leyti eftir gildandi skipulagi, en ef grannt sé skoðað þá verði ekki hægt að fallast á að um verulegt ósamræmi sé að ræða. Öll húsin séu að svipaðri stærð og hæð að húsi nr. 24 frátöldu sem sé ívið hærra. Við skoðun á ásýnd götunnar sé ekki hægt að segja að hin breytta framkvæmd sé í verulegu ósamræmi við skipulagið þó svo að allar bílgeymslur séu ekki við norðurmörk lóðanna. Við mat á hvað teljist í „verulegu ósamræmi við skipulag“ sé frekar átt við að byggingar séu að hæð og lögun frábrugðnar deiliskipulagi en ekki hvort um parhús eða einbýlishús sé að ræða.
Varðandi síðara atriðið, sem uppfylla þurfi skv. 11 tl. að um „verulega framkvæmd“ sé að ræða, verði að líta til nokkurra atriða s.s. stærðar byggingar, ásýndar frá götu, hvort breyting sé frábrugðin umhverfi, og hvort um óvænta breytingu sé að ræða sem vegi að grenndarsjónarmiðum nágranna. Eins ber að líta til hagsmuna aðila.
Um sé að ræða einfaldan bílskúr sem geti ekki talist veruleg framkvæmd. Bílgeymslan feli ekki sér verulegt frávik frá útliti hússins, heldur sé meira til samræmingar við önnur hús sem leiða muni til þess að húsið fái sömu ásýnd og önnur hús við götuna og muni því ekki skera sig eins frá öðrum húsum eins og nú sé. Eins verði að horfa til þess að bygging bílgeymslu við eina húsið sem ekki hafi bílgeymslu geti ekki talist veruleg framkvæmd.
Framkvæmdin geti heldur ekki talist veruleg út frá grenndarsjónarmiðum þar sem hún hafi óveruleg áhrif á næstu byggingar. Einnig verði að hafa í huga að þegar hús nr. 22 hafi verið byggt hafi legið fyrir samþykkt skipulag um bílgeymslu að lóðamörkum. Það að eigendur húss nr. 22 hafi byggt parhús í stað einbýlishúss hafi ekki skapað þeim betri rétt en eigendur að húsi nr. 24 hafi átt skv. deiliskipulagi. Ekki sé því hægt að fallast á að skilyrði 11. tl. séu uppfyllt og geti hann því ekki verið grundvöllur niðurfellingar leyfisins.
Við úrlausn málsins verði einnig að líta til jafnræðisreglunnar um að eigendur húss nr. 24 fái að byggja bílgeymslu rétt eins og aðrir íbúar götunnar. Loks verði að líta til ríkra hagsmuna eigenda hússins.
Auk greinargerða lögmannsins hefur úrskurðarnefndinni borist bréf byggingarleyfishafa, Katrínar Hákonardóttur, dags. 24. júlí 2003, þar sem hún m.a. lýsir aðdraganda þess að umdeilt byggingarleyfi var veitt, framvindu málsins eftir það og þeim hagsmunum sem hún eigi að gæta í málinu.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari röksemdir fyrir sjónarmiðum sínum í málinu. Hefur úrskurðarnefndin haft þær allar til hliðsjónar við úrlausn þessa þáttar málsins.
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið er í máli þessu efnislega deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúa frá 8. apríl 2003 um að veita leyfi til byggingar bílgeymslu o.fl. að Laugarásvegi 24 í Reykjavík. Hið umdeilda leyfi er af hálfu byggingaryfirvalda talið eiga stoð í deiliskipulagi því frá 1972, sem að framan er lýst. Umrætt skipulag ber hvorki með sér að hafa hlotið samþykki skipulagsstjóra ríkisins né að hafa verið auglýst. Styðst gildi þess því við 11. tl. til bráðbirgða með skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997, sbr. 2. gr. laga nr. 117/1999 um breytingu á þeim lögum. Ákvæði þetta kveður á um að deiliskipulagsáætlanir og breytingar á þeim, sem gerðar hafi verið á grundvelli aðalskipulags og samþykktar af sveitarstjórn fyrir 1. janúar 1998, gildi án tillits til þess hvort þær hafi verið auglýstar, hlotið staðfestingu ráðherra eða verið samþykktar af skipulagsstjóra ríkisins samkvæmt eldri lögum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Er með ákvæði þessu vikið í veigamiklum atriðum frá lagareglum er varða meðferð og birtingu skipulagsákvarðana og telur úrskurðarnefndin að af þeim sökum verði að túlka heimildir ákvæðisins þröngt. Því þurfi að vera hafið yfir allan vafa að deilskipulagsáætlanir, sem öðlast hafi gildi fyrir tilverknað greinds ákvæðis, hafi að geyma ótvíræðar heimildir fyrir þeim ákvörðunum sem á þeim verði reistar.
Heimild sú til byggingar bílskúrs að norðurmörkum lóðarinnar að Laugarásvegi 24, sem byggingaryfirvöld telja felast í framangreindu deiliskipulagi, kemur fram í því að á skipulagsuppdrættinum er sýndur skyggður flötur er liggur að norðurmörkum allra lóða á skipulagssvæðinu og er það túlkun borgaryfirvalda að þessi flötur tákni byggingarreit fyrir bílskúra. Ef litið væri svo á að hinir skyggðu fletir ættu að tákna byggingarreiti yrði jafnframt að telja þá bindandi, þar sem allar útlínur þeirra eru dregnar með heilum (óbrotnum) línum. Skipulagið hefði þá orðið mjög formbundið og hugsanlega haft það í för með sér að rífa hefði þurft hús sem fyrir voru á nokkrum lóðum á svæðinu. Á skortir að skýringar séu á uppdrættinum er svari því hvernig skilja beri þá framsetningu sem á honum birtist. Fellst úrskurðarnefndin ekki á að minnisblað skipulagsstjóra frá 11. nóvember 1971 um aðdraganda að samþykkt skipulagsins í skipulagsnefnd hinn 9. ágúst 1971 eða bókanir skipulagsnefndar og borgarráðs við afgreiðslu skipulagsins taki af tvímæli um það hvernig skilja beri skipulagsuppdráttinn. Verður því að leita annarra leiða við skýringu á honum.
Í niðurlagi skilmála fyrir einbýlishús á lóðum á skipulagssvæðinu, sem samþykktir voru samhliða skipulagsuppdrættinum í skipulagsnefnd hinn 9. ágúst 1971, segir að ábending um fyrirkomulag húss sé sýnd á skipulagsuppdrætti. Telur úrskurðarnefndin að þessi ábending sé sýnd með hinum skyggðu flötum og að í þeim felist því ekki bindandi skipulagsákvörðun.
Á umræddum skipulagsuppdrætti er, auk hinna skyggðu flata, sýndur reitur á hverri lóð, sem afmarkaður er með brotinni línu. Fjarlægð þessa reits frá lóðamörkum er greind á skipulagsuppdrættinum, 6 metrar frá götuhlið, 4 metrar að norðurmörkum lóðar og 5 metrar að suðurmörkum. Reitir þessir koma gleggst fram þar sem sveigur er á götunni við lóðirnar nr. 2-8, enda fellur hann ekki þar saman við útlínur skyggðra flata. Framsetning þessa reits er í samræmi við venjur og hefðir um afmörkun byggingarreita á skipulagsuppdráttum og er nærtækast að skýra umræddan uppdrátt á þann veg að þessi reitur sé hinn eiginlegi byggingarreitur á hverri lóð á umræddu svæði. Fær þessi skilningur jafnframt stoð í þeim veruleika að mæliblöð sýna þessa sömu byggingarreiti eins og áskilið er í skilmálum með skipulaginu. Hefur og öll framkvæmd byggingarmála á svæðinu verið í samræmi við þennan skilning, m.a. þegar byggðir voru bílskúrar fyrir húsin nr. 8 og 14, sem fyrir voru á svæðinu, en við byggingu þeirra er ljóst að leitast hefur verið við að hafa þá innian þessarar afmörkunar á lóðunum en ekki að norðurmörkum þeirra. Má þó ráða af skipulagsuppdrættinum að vel hefði verið unnt að koma bílgeymslunum fyrir við norðurmörk lóðanna, a.m.k. á lóðinni nr. 8, ef talið hefði verið að þeim væri ætlaður þar staður í gildandi skipulagi svæðisins.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki sé í gildandi skipulagi markaður bygginarreitur fyrir bílskúr á norðurlóðamörkum að Lagarásvegi 24 þar sem leyft var að reisa bílgeymslu með hinu umdeilda byggingarleyfi. Fullnægir hin kærða ákvörðun því ekki lagaskilyrðum, sbr. 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, og verður hún því fellt úr gildi. Þar sem gildandi deiliskipulag svæðisins er ekki talið hafa að geyma heimild fyrir hinni umdeildu ákvörðun kemur ekki til álita að 2. málsliður 11. tl. til bráðbirgða skipti máli við úrlausn máls þessa.
Úrskurðarorð:
Hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. apríl 2003, staðfest af borgarstjórn Reykjavíkur hinn 30. apríl 2003, er felld úr gildi.
______________________________
Ásgeir Magnússon
______________________________ ____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
