Ár 1999, föstudaginn 29. janúar kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 41/1998, kæra Á, Fífuhjalla 1, Kópavogi á samþykkt byggingarnefndar Kópavogs frá 21. október 1998 um leyfi til að hafa skúrbyggingu á lóðinni nr. 3 við Fífuhjalla.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála dags. 26. nóvember 1998, sem barst nefndinni hinn 27. sama mánaðar, kærir Á, Fífuhjalla 1, Kópavogi, ákvörðun byggingarnefndar Kópavogs frá 21. október 1998 um að samþykkja umsókn eiganda Fífuhjalla 3 Kópavogi um leyfi til að hafa skúrbyggingu á lóð sinni. Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi bæjarstjórnar Kópavogs hinn 27. október 1998. Skilja verður erindi kæranda á þann veg að þess sé krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að umræddum skúr verði komið fyrir á öðrum stað á lóð byggingarleyfishafa, sem kærandi geti sætt sig við. Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.
Málavextir: Á árinu 1994 reisti eigandi íbúðarhússins að Fífuhjalla 3, Kópavogi lítinn timburskúr á lóð sinni, sem ætlaður var sem leiktæki fyrir börn. Eigandi Fífuhjalla 1, kærandi í máli þessu, taldi skúr þennan eða „dúkkuhús“ skaða hagsmuni sína og kvartaði til byggingarnefndar Kópavogs af því tilefni. Taldi byggingarnefnd ekki efnisleg rök til að hafa afskipti af málinu, en með úrskurði umhverfisráðherra hinn 24. júlí 1996 var þeirri ákvörðun byggingarnefndar hnekkt. Var það niðurstaða ráðuneytisins að um byggingarleyfisskylda byggingu væri að ræða og var lagt fyrir byggingarnefnd Kópavogs að hlutast til um að sótt yrði um byggingarleyfi fyrir „skúrbyggingunni“ í samræmi við 1. mgr. 9. gr. þágildandi byggingarlaga nr. 54/1978 og ef umsóknin yrði samþykkt, þá að sjá til þess að staðsetning hússins uppfyllti skilyrði þágildandi byggingarreglugerðar nr. 177/1992 um fjarlægð milli húsa.
Hinn 19. júní 1997 ritaði kærandi bréf til byggingarnefndar Kópavogs þar sem hún kærði ákvörðun um nýja staðsetningu skúrsins á grannlóðinni. Má ráða af bréfi þessu að þá hafi ekki verið búið að færa skúrinn, en fram kemur í bréfinu að kærandi hafi, skömmu áður en bréfið er ritað, fengið upplýsingar um að byggingarleyfi hafi verið veitt fyrir skúrnum á nýjum stað. Mótmælti kærandi fyrirhugaðri staðsetningu skúrins og taldi að brotið hefði verið gegn ákvæðum byggingarreglugerðar um grenndarkynningu við útgáfu byggingarleyfisins. Að sögn kæranda var skúrinn fluttur á hinn nýja stað skömmu eftir að umrætt bréf hafði verið sent. Byggingarnefnd fjallaði um erindi kæranda hinn 25. júlí 1997 og taldi nefndin engin rök fyrir því að breyta fyrri ákvörðun sinni. Skaut kærandi máli sínu enn til umhverfisráðherra og var byggingarleyfi fyrir skúrnum, á hinum nýja stað, fellt úr gildi með úrskurði umhverfisráðherra hinn 18. mars 1998, þar sem nágrönnum hefði ekki verið tilkynnt um nýja staðsetningu skúrsins áður en byggingarleyfi fyrir honum hafi verið veitt enda hafi, með vísun til fyrri úrskurðar ráðuneytisins, verið sýnt að nágrannar kynnu að hafa beinna hagsmuna að gæta af staðsetningu skúrsins.
Byggingarnefnd Kópavogs tók umsókn um byggingarleyfi fyrir skúrnum, dags. 7. júní 1998, til meðferðar að nýju á fundi hinn 22. júlí 1998 og var málinu vísað til skipulagsnefndar. Samþykkti skipulagsnefnd á fundi hinn 11. ágúst 1998 að senda málið í grenndarkynningu til eigenda Fífuhjalla nr. 1 og nr. 5. Voru gögn málsins send kæranda með bréfi dags. 18. ágúst 1998 og veittur frestur til athugasemda til 17. september 1998 kl. 15:00. Kom kærandi athugasemdum sínum á framfæri með bréfi dags. 16. september 1998 þar sem hún rekur forsögu málsins og með hvaða hætti hún telji staðsetningu skúrsins skerða hagsmuni sína. Fer kærandi fram á það í bréfinu að skúrbyggingin verði fjarlægð en að öðrum kosti að hún verði færð á vesturhluta lóðarinnar að Fífuhjalla 3 og nær húsinu.
Eftir að athugasemdir kæranda höfðu borist tók skipulagsstjóri Kópavogsbæjar saman umsögn um málið þar sem gerð var grein fyrir framkomnum athugasemdum. Fyldu greinargerðinni ljósmyndir af skúrnum, sem teknar höfðu verið m.a. frá svölum húss kæranda, en kærandi hefur mótmælt myndum þessum og telur þær villandi. Á grundvelli umsagnar skipulagsstjóra var staðsetning skúrsins á lóðinni samþykkt á fundi skipulagsnefndar hinn 14. október 1998 og var afgreiðsla þessi samþykkt á fundi bæjarráðs Kópavogs hinn 15. október 1998. Að fenginni þessari niðurstöðu veitti byggingarnefnd Kópavogs að nýju byggingarleyfi fyrir skúrnum. Krefst kærandi ógildingar þeirrar ákvörðunar í máli þessu.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er því haldið fram að varla hefði verið hægt að finna skúrnum verri stað en gert var ef tekið er mið af hagsmunum hennar. Sé skúrinn á áberandi stað yst á lóðarmörkum og nálægt lóðarmörkum kæranda þar sem hann blasi við aðalstofugluggum hennar í vesturátt, sem sé aðalútsýnisátt hennar. Setji skúrinn ljótan svip á umhverfið á þeim litlu lóðum, sem um sé að ræða, og sé hann í engu samræmi við íbúðarhúsið eða deiliskipulag, sem kveði á um að einungis gróður skuli vera á lóðunum. Hafi fallegt deiliskipulag og fagurt útsýni verið höfuástæða þess að hún og maður hennar hafi ráðist í byggingu húss á þessum stað á sínum tíma. Kærandi átelur vinnubrögð byggingarnefndar og skipulagsnefndar í málinu og telur athugasemdir skipulagsstjóra ekki studdar haldbærum rökum, heldur hafi hann einungis hagsmuna eigenda Fífuhjalla 3 að gæta, einhverra hluta vegna, og ráði annarleg sjónarmið þar ferðinni. Telur kærandi tilvist skúrsins á núverandi stað rýra verðgildi fasteignar sinnar.
Málsrök byggingarnefndar og byggingarleyfishafa: Af hálfu byggingarnefndar Kópavogs er vitnað til þeirra gagna, sem fyrir lágu við grenndarkynningu þá sem fram fór áður en hið umdeilda byggingarleyfi var veitt, svo og umsagnar skipulagsstjóra bæjarins um framkomnar athugasemdir kæranda. Í tilvitnaðri umsögn kemur fram, að á byggingarnefndarteikningum fyrir Fífuhjalla 3, samþykktum 24. nóvember 1988, sé afmarkaður reitur í suðausturhorni lóðarinnar, um 40 fermetrar að flatarmáli, merktur sem leiksvæði. Sé umrædd skúrbygging nú staðsett á því svæði vestanverðu og í rúmlega 5 metra fjarlægð frá lóðarmörkum Fífuhjalla 1 og í tæplega 1 meters fjarlægð frá suðurmörkum lóðarinnar nr. 3 við Fífuhjalla. Sé skúrinn 2,7 metrar á lengd og 1,58 metrar á breidd eða rúmir 4 fermetrar að flatarmáli. Vegghæð sé 1,50 og mænishæð 2,10 metrar. Líta verði svo á að skúrinn á þessum stað sé hluti af leiktækjum barna í húsinu nr. 3 enda byggður sem dúkkuhús og nýttur sem slíkur. Er skipulagsstjóri ekki sammála fullyrðingum kæranda um að núverandi staðsetning dúkkuhússins sé á mjög áberandi stað og að það blasi við úr stofugluggum hússins nr. 1 við Fífuhjalla í vesturátt. Vitnar skipulagsstjóri til ljósmynda til stuðnings sjónarmiðum sínum. Húsið sé fullfrágengið og vel við haldið. Umhverfi þess sé einnig frágengið og smekklega fyrir komið. Ekki verði séð að dúkkuhúsið sé á nokkurn hátt öðruvísi en venjulegt garðhús, sem seld séu sem slík hjá byggingarvöruverslunum. Leiktæki, þar á meðal dúkkuhús, hafi ekki verið skilgreind á deiliskipulagsuppdráttum en þó megi sjá hvoru tveggja víða í eldri hverfum bæjarins og á nýbyggingarsvæðum. Þá er það álit skipulagsstjóra að núverandi staðsetning hússins sé mun betri en sú sem kærandi leggur til. Loks segir í umsögninni að ekki sé fallist á að umrætt dúkkuhús verðrýri fasteign kæranda enda hafi ekki verið sýnt fram á að svo sé.
Eigendum Fífuhjalla 3 var gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum í málinu með vísun til 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í bréfi þeirra til úrskurðarnefndarinnar, dags. 18. janúar 1999, taka þau fram að þau svari ekki því sem fram komi í kærunni um ímynduð ítök sín í byggingaryfirvöldum í Kópavogi, enda orðin langþreytt á að svara kærubréfum og aðdróttunum frá kæranda. Þess beri þó að geta að leyfi hafi verið veitt á fundi byggingarnefndar þann 21. október 1998 til að hafa dúkkuhúsið á lóðinni og hafi bæjarstjórn samþykkt þá afgreiðslu. Lýsa eigendur Fífuhjalla 3 þar næst skoðunum sínum á staðsetningu skúrsins og telja að sá staður, sem honum var valinn í upphafi, hefði verið heppilegastur og minnst áberandi, en vegna mótmæla kæranda hafi þurft að færa hann þaðan. Við hönnun húss þeirra og garðs hafi frá upphafi verið gert ráð fyrir leiksvæði í austanverðum garðinum og yrðu þau að umbylta garðinum ef færa ætti skúrinn á þann stað sem kærandi leggi til. Leggja þau áherslu á að hér sé um leiktæki að ræða sem sjá megi víða í Kópavogi sem annars staðar og ekki hafi verið amast við, enda ekki ætlað að standa um aldur og ævi.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Leitað var umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa. Er í umsögninni rakið að fram hafi farið grenndarkynning skv. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga og hafi rökstudd afstaða verið tekin til athugasemda kæranda. Telur stofnunin að þar sem málsmeðferðarreglum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hafi réttilega verið framfylgt við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar skuli hún óhreyfð standa.
Vettvangsganga: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 25. janúar 1999 en áður hafði kæranda, byggingarfulltrúa og eigendum Fífuhjalla 3 verið tilkynnt um fyrirhugaða vettvangsgöngu og gefinn kostur á að vera viðstaddir hana. Á vettvangi var kærandi fyrir og veitti nefndinni upplýsingar og kom á framfæri sjónarmiðum sínum. Þá var á staðnum Magnea Júlía Geirsdóttir, eigandi að Fífuhjalla 3, og lét hún nefndinni í té gögn sem hún og maður hennar höfðu aflað um stærð og staðsetningu níu dúkkuhúsa í næsta nágrenni, ásamt greinargerð í fyrra máli dags. 9. júlí 1996 og ljósmyndum. Af hálfu byggingarfulltrúa var ekki mætt. Nefndin kynnti sér aðstæður á staðnum og sjónarmið viðstaddra aðila.
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið hefur umhverfisráðherra með úrskurði hinn 24. júlí 1996 staðfest að hin umdeilda skúrbygging sé byggingarleyfisskyld framkvæmd. Þá hefur ráðherra með úrskurði hinn 18. mars 1998 staðfest að byggingarnefnd hafi ekki verið heimilt að veita byggingarleyfi fyrir umræddum skúr án þess að grenndarkynning hefði áður farið fram og var byggingarleyfi fyrir skúrnum frá 14. febrúar 1997 fellt úr gildi af þeirri ástæðu. Verða þessar úrlausnir lagðar til grundvallar við úrlausn máls þessa eftir því sem við á.
Með umsókn dags. 7. júní 1998 sóttu eigendur Fífuhjalla 3, um leyfi til að fá að hafa skúrinn á lóð sinni á þeim stað sem hann þá var á samkvæmt byggingarleyfi því, sem fellt hafði verið úr gildi með úrskurði umhverfisráðherra frá 18. mars 1998. Byggingarnefnd vísaði umsókninni nú til skipulagsnefndar sem samþykkti að senda málið í grenndarkynningu í samræmi við 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og kynna það eigendum Fífuhjalla nr. 1 og 5. Hinn 21. október 1998 veitti byggingarnefnd leyfi fyrir skúrnum á þeim stað, sem um var sótt, að fenginni umsögn skipulagsnefndar um framkomnar athugasemdir við grenndarkynninguna.
Byggingarleyfi fyrir skúrnum á umræddum stað felur í sér breytingu á gildandi deiliskipulagi, enda verður ekki ráðið af fyrirliggjandi deiliskipulagsuppdráttum og greinargerð með þeim, dags. í ágúst 1987, að gert sé ráð fyrir byggingarleyfisskyldum mannvirkjum utan byggingarreits íbúðarhúsanna, að frátöldum svölum og blómaskálum, sem ná mega nokkuð út fyrir byggingarreit samkvæmt skipulagsskilmálum fyrir viðkomandi svæði. Verður ekki talið að afmörkun leiksvæðis í suðausturhorni lóðarinnar að Fífuhjalla 3, sem sýnd er á byggingarnefndarteikningu að húsinu, feli í sér heimild til byggingar mannvirkis af þessu tagi, enda væri það andstætt skipulagsskilmálum.
Þegar fyrirhuguð er óveruleg breyting á deiliskipulagi, svo sem að leyfa byggingu smáhýsis af því tagi sem hér um ræðir, verður slíkri breytingu að jafnaði fram komið að undangenginni grenndarkynningu samkvæmt heimild 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997. Heimild þessi er þó í eðli sínu undanþáguheimild frá þeirri meginreglu að byggt skuli í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag, sbr. 2. mgr. sömu lagagreinar, og ber að mati nefndarinnar að skýra hana þröngt. Er það skoðun úrskurðarnefndar að breytingu á deiliskipulagi á grundvelli þessarar heimildar verði ekki við komið eftirá, það er eftir að mannvirki það, sem sótt er um leyfi fyrir, hefur verið byggt. Verður að skilja heimildir 43. gr. laga nr. 73/1997 á þann veg, að í grenndarkynningu felist kynning á áformum, sem felast í umsókn um byggingarleyfi, en ekki tilkynning um að óskað sé byggingarleyfis fyrir þegar byggðu mannvirki. Leiðir af eðli máls að byggingaryfirvöld eiga óhægara um vik að taka sanngjarnt tillit til athugasemda og hagsmuna nágranna eftir að mannvirki, sem sótt er um byggingarleyfi fyrir, hefur þegar verið byggt. Við slíkar aðstæður nær grenndarkynning ekki tilgangi sínum.
Sá skilningur nefndarinnar, sem að framan greinir, á sér einnig beina stoð í ákvæði 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997, þar sem kveðið er á um það að óheimilt sé að breyta skipulagi svæðis, þar sem framkvæmt hefur verið í ósamræmi við skipulag, fyrr en hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti, hefur verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki hafi verið heimilt að gera þá breytingu á deiliskipulagi, sem fólst í veitingu hins umdeilda byggingarleyfis, með þeim hætti sem gert var í tilviki því sem hér um ræðir. Áður en til útgáfu leyfisins gat komið bar, að áliti úrskurðarnefndarinnar, að fjarlægja margnefndan skúr af lóðinni, þannig að byggingaryfirvöld gætu tekið hlutlæga afstöðu til umsóknar eiganda hans um byggingarleyfið og athugasemda nágranna, án þess að vera bundin af þeirri staðreynd að skúrnum hafði þegar verið komið fyrir á þeim stað sem um var sótt. Var undirbúningi ákvörðunar byggingarnefndar um að veita leyfi fyrir skúrnum svo áfátt að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi. Jafnframt er lagt fyrir byggingarnefnd Kópavogs að hlutast til um að skúrinn verði fjarlægður af lóðinni nr. 3 við Fífuhjalla, sbr. 2. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997, þar sem byggingin fer í bága við samþykkt deiliskipulag, meðan ekki hefur verið gerð á því breyting með lögformlegum hætti. Þykir það ekki eiga að breyta þessari niðurstöðu þótt bent hafi verið á að fjölmörg dæmi séu um sambærileg smáhýsi á lóðum í þéttbýli og verður ekki litið til þessarar staðreyndar við úrlausn málsins. Eru flest þessara húsa reist í gildistíð eldri löggjafar, þar sem minni kröfur voru gerðar um skipulag og reglur um grenndarkynningu óljósari en nú er. Verður og að ætla að í flestum tilvikum ríki sátt milli nágranna um tilvist þessara húsa.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun byggingarnefndar Kópavogs frá 21. október 1998 um að veita byggingarleyfi fyrir skúr á lóðinni nr. 3 við Fífuhjalla í Kópavogi er felld úr gildi. Lagt er fyrir byggingarnefnd að hlutast til um að skúrinn verði fjarlægður af lóðinni.
