Ár 2010, miðvikudaginn 6. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 40/2010, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 23. febrúar 2010 um að endurnýja byggingarleyfi fyrir fjögurra hæða viðbyggingu við húsið að Bergstaðastræti 13 í Reykjavík, með atvinnuhúsnæði á fyrstu hæð og þremur íbúðum á annarri til fjórðu hæð.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 14. júní 2010, er barst nefndinni sama dag, kærir Ó, eigandi eignarhluta í fasteigninni að Bergstaðastræti 14, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 23. febrúar 2010 að endurnýja byggingarleyfi fyrir fjögurra hæða viðbyggingu við húsið að Bergstaðastræti 13 í Reykjavík, með atvinnuhúsnæði á fyrstu hæð og þremur íbúðum á annarri til fjórðu hæð. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Með bréfum, dags. 10. og 17. september 2010, sem bárust úrskurðarnefndinni samdægurs, kæra jafnframt B ehf., Bergstaðastræti 13 og D, eigandi eignarhluta í fasteigninni að Bergstaðastræti 15, fyrrgreinda ákvörðun byggingarfulltrúa. Krefjast þessir kærendur ógildingar umrædds byggingarleyfis og að kveðinn verði upp bráðabirgðaúrskurður um stöðvun framkvæmda á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þar sem hagsmunir kærenda standa því ekki í vegi verða kærumálin, sem eru nr. 57/2010 og 58/2010, sameinuð máli þessu. Telst málið nú nægjanlega upplýst til þess að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda.
Málavextir: Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 23. febrúar 2010 var tekin fyrir umsókn um endurnýjun byggingarleyfis sem samþykkt hafði verið 19. ágúst 2008 fyrir fjögurra hæða viðbyggingu með atvinnuhúsnæði á fyrstu hæð og þremur íbúðum á annarri til fjórðu hæð á lóðinni nr. 13 við Bergstaðastræti. Fyrir lágu nokkrir kaupsamningar um einstaka eignarhluta fasteignarinnar, samþykki meðeigenda, dags. 15. september 2006, auk tölvupósta frá janúar 2010 um afturköllun fyrra samþykkis eigenda eignarhluta 0204 og 0401. Samþykkti byggingarfulltrúi umsóknina með því skilyrði að eignaskiptayfirlýsingu vegna breytinga á húsinu yrði þinglýst áður en til útgáfu byggingarleyfisins kæmi. Var sú afgreiðsla staðfest í borgarráði 25. febrúar 2010. Byggingarleyfi sem heimilaði að hefja framkvæmdir var gefið út hinn 30. ágúst 2010 án þess að þinglýst hefði verið nýrri eignaskiptayfirlýsingu fyrir fasteignina að Bergstaðastræti 13. Munu framkvæmdir hafa hafist í kjölfar útgáfu leyfisins.
Málsrök kærenda: Í fyrsta lagi er á það bent að ekki hafi verið virt það skilyrði fyrir útgáfu umdeilds byggingarleyfis að eignaskiptayfirlýsingu hefði áður verið þinglýst vegna heimilaðra breytinga og ekkert liggi fyrir um hve langt gerð eignaskiptayfirlýsingar sé á veg komin. Hins vegar liggi fyrir andstaða a.m.k. tveggja eigenda í húsinu við viðbygginguna og blasi við að þeir aðilar muni ekki undirrita nýja eignaskiptayfirlýsingu. Auk þess leiki vafi á um hvort þinglýst eignaskiptayfirlýsing geti verið forsenda fyrir veitingu byggingarleyfis þar sem um framkvæmd á sameign fjölbýlishúss sé að ræða. Ljóst sé af framangreindu að útgáfa borgarinnar á byggingarleyfi fyrir viðbyggingunni að Bergstaðastræti 13 hafi verið ólögmæt.
Í öðru lagi felist ólögmæti byggingarleyfisins í því að svalir þær sem séu á 2. og 3. hæð viðbyggingarinnar skagi langt út fyrir byggingarreit hússins samkvæmt gildandi deiliskipulagi. Umfangsmiklar hornsvalir á byggingunni nái langt út á Spítalastíg í suðurátt en þar séu ekki fordæmi fyrir því að svalir skagi út yfir gangstétt með þeim hætti sem nú sé heimilað. Einnig nái svalir viðbyggingarinnar langt út á Bergstaðastræti í vesturátt. Af ákvæðum skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 leiði að byggingar skuli vera innan leyfilegra byggingarreita samkvæmt deiliskipulagi.
Í þriðja lagi sé ljóst af teikningum að útgönguleiðir úr kjallara viðbyggingarinnar standist ekki ákvæði gr. 104.13 í byggingarreglugerð nr. 441/1998. Samkvæmt því ákvæði skuli tvær óháðar útgönguleiðir vera úr hverju rými í fjöleignarhúsum, annars vegar um stigahús en hin megi vera um veggsvalir sem stigar eða annar björgunarbúnaður slökkviliðs nái til. Samkvæmt teikningum sé aðeins hægt að komast úr kjallararými upp tvo stiga sem liggi upp á 1. hæð, þar sem nú sé starfrækt bakarí. Engar aðrar útgönguleiðir séu úr kjallararýminu.
Í fjórða lagi sé hin fyrirhugaða viðbygging þannig úr garði gerð að hæðir hennar, kjallari, 1., 2. og 3. hæð, séu ekki samsíða við hæðir húss þess sem byggja eigi við. Þannig liggi t.a.m. kjallari í viðbyggingunni mun neðar en neðsta hæð þess húss. Sama sé að segja um aðrar hæðir hússins. Allar séu þær á skjön við sömu hæðir eldra húss. Brjóti þetta fyrirkomulag í bága við byggingarreglugerð eða a.m.k. viðtekin sjónarmið um nýbyggingar hérlendis og sé viðbyggingin í hróplegu ósamræmi við það hús sem fyrir sé.
Heimiluð viðbygging skagi mun lengra út í götu en Bergstaðastræti 14 og með því sé þrengt að götumynd Spítalastígs, útsýni frá Bergstaðastræti 14 skert verulega, en ekki liggi fyrir mæling skuggavarps gagnvart nefndri fasteign vegna heimilaðrar viðbyggingar.
Síðast en ekki síst sé vísað til þess að samkvæmt veðbandayfirliti sé byggingarleyfishafi ekki eigandi að umræddri fasteign, heldur sé Glitnir banki hf. skráður eigandi eignarinnar. Byggingarleyfishafi virðist hins vegar byggja rétt sinn á svokölluðum kaupsamningi um eignina, þar sem helstu atriði skjalsins hafi verið afmáð, t.d. undirskriftir, kaupverð, greiðsluskilmálar og annað. Þar standi þó að afsal fyrir hinu selda verði afhent 30. júlí 2010. Engin fyrirstaða ætti því að vera fyrir því að byggingarleyfishafi þinglýsti afsalinu en svo hafi ekki verið gert. Með öllu sé óljóst hvort og þá að hvaða marki byggingarleyfishafi telji til eignaréttinda í umræddri fasteign. Engan veginn hafi verið tækt af Reykjavíkurborg að veita byggingarleyfið við svo búið.
Með vísan til allra framangreindra röksemda verði að taka til greina kröfu kærenda um að fella niður hið kærða byggingarleyfi fyrir viðbyggingunni við Bergstaðastræti 13.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg krefst þess að kröfum kærenda um ógildingu samþykktar byggingarfulltrúa í máli þessu verði hafnað.
Með byggingarleyfisumsókn þeirri sem samþykkt hafi verið og mál þetta snúist um hafi fylgt undirritaður kaupsamningur byggingarleyfishafa við Íslandsbanka, dags. 21. janúar 2010, og hafi engar athugasemdir verið gerðar við framlagningu hans. Engin skylda hvíli á mönnum að þinglýsa kaupsamningum en við slíka samninga flytjist réttindi og skyldur á milli samningsaðila. Þinglýsing sé einungis opinber skráning á réttindum sem þegar séu til staðar. Enginn vafi hafi leikið á því að byggingarleyfishafi hafi átt rétt á því að sækja um umdeilt byggingarleyfi.
Það sé mat Reykjavíkurborgar að byggingarfulltrúa hafi ekki verið stætt á öðru en að gefa út byggingarleyfi að ósk umsækjanda eftir samþykkt umsóknarinnar, þrátt fyrir að ekki lægi fyrir þinglýst eignaskiptayfirlýsing vegna breytinganna á húsinu. Í 4. mgr. 16. gr. fjöleignahúsalaga nr. 26/1994 segi eftirfarandi: „Séu gerðar breytingar á fjöleignarhúsi eða innbyrðis eignatilfærslur sem breyta eða raska eignaskiptayfirlýsingu og eignarhlutföllum skulu eigendur án ástæðulauss dráttar gera nýja eignaskiptayfirlýsingu og láta þinglýsa henni.“ Þrátt fyrir að greint ákvæði geri það ekki að fortakslausu skilyrði, líkt og 2. og 3. mgr., 16. gr. laganna, hafi embætti byggingarfulltrúa haft þá vinnureglu að setja slíkt skilyrði þegar það hafi átt við til að tryggja að eignaskiptayfirlýsing yrði gerð án ástæðulauss dráttar. Fordæmi séu fyrir því að fallið hafi verið frá þessu skilyrði að ósk umsækjenda en embættið geti gripið til þvingunarúrræða, skv. 32. gr. reglugerðar nr. 910/2000 um eignaskiptayfirlýsingar, útreikning hlutfallstalna o.fl. í fjöleignahúsum, sé eignaskiptayfirlýsingu ekki þinglýst án ástæðulauss dráttar.
Það sé rétt hjá kærendum að svalir á 2. og 3. hæð fari út fyrir byggingarreit. Ekki hafi verið talin ástæða til að gera athugasemdir við það við meðferð byggingarleyfisumsóknarinnar, enda fari svalirnar aðeins lítillega yfir gangstétt í eigu borgarinnar og skerði ekki göngusvæði á nokkurn hátt. Sé það í samræmi við kafla 4.3.1 í greinargerð og skilmálum deiliskipulags umrædds reits, þar sem fram komi að við allar nýframkvæmdir skuli gæta þess að göngusvæði skerðist ekki og að aðgengi vegfarenda sé tryggt. Löng hefð sé einnig fyrir því í miðborginni að svalir fari að einhverju leyti yfir lóðarmörk eða út fyrir byggingarreit. Benda megi t.d. á sambærileg tilvik á næstu lóðum, svo sem Bergstaðastræti 12 og 11a, en þar fari svalir einnig út fyrir byggingarreit. Verði að gæta samræmis að þessu leyti. Auk þess verði ekki séð að svalirnar hafi áhrif á umhverfið, hús eða hagsmuni kærenda. Svalirnar séu hluti af brunahönnun umrædds húss sem nauðsynleg flóttaleið. Dýpt svalanna sé aðeins um 1,80 m. Umdeilt byggingarleyfi, sem fyrst hafi verið gefið út árið 2004, hafi verið margendurnýjað en ekki kært fyrr en nú og telji Reykjavíkurborg að slíkt tómlæti eigi að valda því að ekki verði fallist á kröfur kærenda í málinu.
Verði ekki fallist á ofangreindar málsástæður sé gerð sú krafa að byggingarleyfið verði einungis fellt úr gildi að því er varði svalir hússins og byggingarleyfishafa þannig gefinn kostur á að færa svalir til samræmis við skipulag. Skýr fordæmi séu fyrir því hjá úrskurðarnefndinni að fella byggingarleyfi úr gildi að hluta, t.d. í úrskurði í málum nr. 57/2005 og nr. 61/2007. Byggingin sé að öllu öðru leyti í samræmi við deiliskipulagsskilmála hvað varði byggingarmagn og hæð. Verði leyfið fellt úr gildi í heild sinni muni það valda byggingarleyfishafa verulegu tjóni þar sem framkvæmdir séu þegar hafnar við bygginguna. Verði að meta hagsmuni allra aðila í því ljósi og leita leiða til að takmarka tjón byggingarleyfishafa.
Misskilnings gæti hjá kærendum varðandi gr. 104.13 í byggingarreglugerð um flóttaleiðir úr kjallara umdeildrar viðbyggingar. Það ákvæði taki til íbúða en ekki kjallararýmis. Öllum ákvæðum byggingarreglugerðar um flóttaleiðir sé fullnægt á uppdráttum. Gildandi skipulag geri ekki kröfu um að fyrirhuguð viðbygging verði samsíða öðrum húsum samkvæmt sneiðingu á skipulagsuppdrætti og sé húsið því í fullkomnu samræmi við skipulag að því leyti.
Loks sé vakin athygli á því að samkvæmt upplýsingum byggingarleyfishafa sé einn kærenda leigjandi að fasteign hans að Bergstaðastræti 13. Gerir Reykjavíkurborg af þeim sökum þá kröfu að kæru þess aðila verði vísað frá úrskurðarnefndinni. Skorti á þessi kærandi eigi kæruaðild skv. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga enda geti leigjandi ekki talist hagsmunaaðili í skilningi þess ákvæðis í máli þessu. Leigjendur geti vissulega í ýmsum tilvikum átt rétt til að koma að athugasemdum vegna byggingarframkvæmda eða skipulagsákvarðana, enda hafi þeir lögmætra hagsmuna að gæta og jafnframt að kæra eða athugasemdir beinist gegn öðrum en leigusala. Ótækt sé með öllu að leigjanda sé veittur réttur til að fara gegn rétti leigusala með þeim hætti sem hér sé krafist.
Andmæli byggingarleyfishafa: Af hálfu byggingarleyfishafa er skírskotað til þess að hann sé eigandi umræddrar eignar samkvæmt kaupsamningi en engin skylda hvíli á honum að þinglýsa þeim samningi. Áður en seljandi eignarinnar, Íslandsbanki h.f., hafi samþykkt kaupsamninginn hafi hann gert kröfu um að kaupandi hefði samið við eigendur B ehf. um kaup þeirra á eigninni þegar framkvæmdum væri lokið. Hafi þeim því verið fullkunnugt um fyrirhugaðar framkvæmdir. Byggingarfulltrúa hafi ekki verið heimilt að synja um útgáfu byggingarleyfis þótt nýrri eignaskiptayfirlýsingu fyrir Bergstaðastræti 13 hafi þá ekki verið þinglýst.
Niðurstaða: Af hálfu Reykjavíkurborgar er gerð krafa um frávísun málsins að því er varðar einn kærenda, B ehf., sem tengist máli þessu sem leigutaki að eignarhluta byggingarleyfishafa. Má fallast á með borgaryfirvöldum að réttarstaða leigutaka sé ekki sambærileg stöðu eiganda en auk þess ræðst réttrarstaða leigutakans öðrum þræði af samningi hans við leigusala sem í þessu tilviki er jafnframt byggingarleyfishafi. Eins og hér stendur á hefur umræddur kærandi ekki sýnt fram á að hann eigi einstaklega lögvarða hagmuni tengda hinni kærðu ákvörðun og verður því fallist á kröfu borgaryfirvalda um frávísun hvað varðar nefndan kæranda.
Með umsókn um hið kærða byggingarleyfi fylgdi undirritaður kaupsamningur, dags. 21. janúar 2010, þar sem þinglýstur eigandi fasteignar að Bergstaðastræti 13 seldi byggingarleyfishafa fasteign sína og byggingarrétt er henni fylgdi. Var byggingarleyfishafi því réttur aðili að byggingarleyfisumsókninni þar sem yfirfærsla eignarréttinda átti sér stað við undirritun kaupsamningsins. Þinglýsing samningsins var ekki nauðsynleg forsenda fyrir afgreiðslu umdeildrar umsóknar enda er slíkri þinglýsingu fyrst og fremst ætlað að tryggja rétt kaupanda gagnvart hugsanlegum viðsemjendum og skuldheimtumönnum þinglýsts eiganda.
Við töku hinnar kærðu ákvörðunar var það skilyrði sett fyrir útgáfu byggingarleyfis samkvæmt 44. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 að þinglýst hefði verið nýrri eignaskiptayfirlýsingu vegna heimilaðra breytinga að Bergstaðastræti 13. Ekki er fyrir hendi lagaskylda til að þinglýsa eignaskiptayfirlýsingu fyrir fjöleignahús áður en heimilaðar breytingar eða viðbyggingar hefjast. Var byggingaryfirvöldum því heimilt að falla frá þessu frjálsa skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfisins sem sett hafði verið við töku hinnar kærðu ákvörðunar.
Fyrir liggur samningur fasteignaeigenda og þáverandi handhafa byggingarréttar að Bergstaðastræti 13, dags. 15. september 2006, þar sem meðeigendur handhafa byggingarréttarins samþykktu að gera ekki athugasemdir við áformaða viðbyggingu við húsið gegn því að rétthafinn uppfylli þar tilgreind skilyrði gagnvart sameigendum sínum. Var byggingarleyfi fyrir greindri viðbyggingu samþykkt og endurnýjað á grundvelli þess samþykkis. Áður en hin kærða ákvörðun um endurnýjun leyfisins var tekin sendu tveir íbúðareigenda að Bergstaðastræti 13 byggingaryfirvöldum tölvubréf þar sem endurnýjun leyfisins var mótmælt og þess krafist að áður veitt samþykki þeirra fyrir framkvæmdunum yrði afmáð. Í þeim bréfum koma ekki fram þær ástæður eða lagaskilyrði sem réttlætt gætu afturköllun á bindandi samkomulagi aðila frá árinu 2006. Eins og atvikum var háttað var byggingaryfirvöldum heimilt að endurnýja fyrrnefnt byggingarleyfi á grundvelli fyrrgreinds samkomulags.
Samkvæmt framansögðu verður ekki talið að hin kærða ákvörðun sé haldin ógildingarannmörkum að formi til.
Með gildistöku deiliskipulags fyrir umræddan reit á árinu 2002 voru heimilaðar fjögurra hæða viðbyggingar við hús það sem fyrir var á lóðinni að Bergstaðastræti 13 með 12 metra hámarkshæð og mátti nýtingarhlutfall lóðarinnar vera 2,47. Syðri viðbyggingin, sem mál þetta snýst um, má samkvæmt deiliskipulaginu vera fjórar hæðir og nær byggingarreitur viðbyggingarinnar að lóðarmörkum við Spítalastíg og Bergstaðastræti. Deiliskipulagið hefur ekki að geyma sérstök ákvæði um landnotkun lóðarinnar en í gr. 1.1 í skilmálum þess er vísað í aðalskipulag um það efni.
Samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi er hæð heimilaðrar viðbyggingar og nýtingarhlutfall lóðar eftir byggingu hennar innan marka skilmála deiliskipulagsins og ekki verður annað ráðið en að kröfum byggingarreglugerðar um brunavarnir og flóttaleiðir sé fullnægt. Flóttaleiðir eru úr íbúðum um stigagang og svalir og um inngang og tvenn björgunarop úr atvinnuhúsnæði á fyrstu hæð. Svalir á annarri til fjórðu hæð ná út fyrir byggingarreit og lóðarmörk en slíkt er heimilt, hindri það ekki nægjanlegt útsýni fyrir akandi umferð eða valdi hættu fyrir gangandi umferð, sbr. gr. 76.1 í byggingarreglugerð nr. 441/1998. Er byggingarnefnd og heimilt skv. gr. 76.2 að veita undanþágu frá fyrrgreindu ákvæði varðandi útitröppur, veggsvalir og hlífðarþak. Svalir viðbyggingarinnar fara því ekki í bága við ákvæði byggingarreglugerðar og verður ekki séð að þær geti raskað hagsmunum kærenda að nokkru marki.
Á skipulagsuppdrætti gildandi Aðalskipulags Reykjavíkur 2001-2024 er landnotkun umrædds götureits merkt sem athafnasvæði, sem ekki er ætlað undir íbúðarbyggð nema í algerum undantekningartilvikum. Fer hið kærða byggingarleyfi í bága við fyrrgreinda landnotkun aðalskipulagsins. Af þessu tilefni var fyrirspurn beint til borgaryfirvalda um túlkun þeirra á landnotkun svæðisins. Var upplýst að svæðið við Bergstaðastræti 13 hafi verið skilgreint sem íbúðarsvæði í Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 og við gerð núgildandi aðalskipulags hafi engar tillögur komið fram um að breyta þeirri landnotkun. Í greinargerð II með aðalskipulaginu sé að finna nokkuð ítarlegan lista yfir breytingar á landnotkun frá fyrra aðalskipulagi og sé þar ekki vikið að þessu svæði. Merking sú á landnotkun fyrir umrætt svæði, sem komi fram á þéttbýlisuppdrætti gildandi aðalskipulags, stafi augljóslega af mistökum við prentun uppdráttarins. Þessa villu sé ekki að finna í skipulagssjá, sem þó byggi á upprunalegum kortagrunnum aðalskipulagsins, en þar sé umrædd lóð og nærliggjandi svæði sýnd sem íbúðarsvæði.
Líklegt verður að telja að mörkuð landnotkun umrædds götureits í gildandi aðalskipulagi sé tilkomin fyrir mistök og fer hún raunar í bága við núverandi landnotkun fasteigna á reitnum. Verður þó ekki framhjá því litið að landnotkunin er sett fram á samþykktum og staðfestum uppdrætti aðalskipulags, sem öðlaðist gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda. Á meðan uppdrætti þessum hefur ekki verið breytt, eða hann leiðréttur með lögformlegum hætti vegna ætlaðra mistaka um mörkun landnotkunar, verður að leggja hann til grundvallar í máli þessu.
Hið kærða byggingarleyfi gerir ráð fyrir að fyrirhuguð viðbygging verði að stærstum hluta til íbúðarnota og er leyfið að því leyti í andstöðu við gildandi landnotkun aðalskipulags á umræddu svæði. Verður af þeim sökum, með vísan til 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga, ekki hjá því komist að fella hið kærða byggingarleyfi úr gildi.
Úrskurðarorð:
Kæru B ehf. er vísað frá úrskurðarnefndinni.
Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 23. febrúar 2010, sem staðfest var í borgarráði 25. febrúar s.á., um að endurnýja byggingarleyfi fyrir fjögurra hæða viðbyggingu við húsið að Bergstaðastræti 13 í Reykjavík.
_____________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ ____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
