Ár 2006, miðvikudaginn 16. nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 4/2005, kæra á samþykkt borgarstjórnar Reykjavíkur frá 7. desember 2004 um breytt deiliskipulag vegna lóðarinnar nr. 9 við Þorláksgeisla.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 12. janúar 2005, er barst nefndinni samdægurs, kæra G og Á til heimilis að Þorláksgeisla 14, Reykjavík samþykkt borgarstjórnar Reykjavíkur frá 7. desember 2004 um breytt deiliskipulag vegna lóðarinnar nr. 9 við Þorláksgeisla.
Skilja verður kröfugerð kærenda á þann veg að aðallega sé krafist ógildingar á ákvörðun borgarstjórnar frá 7. desember 2004 um breytt deiliskipulag lóðarinnar nr. 9 við Þorláksgeisla. Til vara er gerð sú krafa að ef fallist verði á að borgaráði hafi verið heimilt að endurupptaka málið verði fenginn óháður og hæfur aðili til að leggja rökstutt mat á framkvæmd og úrvinnslu könnunar Félagsbústaða hf. og gildi niðurstöðu hennar fyrir Grafarholt. Til þrautavara er gerð krafa um að ef endurupptaka málsins verði talin heimil muni Reykjavíkurborg ábyrgjast að byggð verði bílageymsla neðanjarðar til að leysa úr þeim bílastæðavanda sem kærendur telji ljóst að breytingin muni skapa.
Málavextir: Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa hinn 19. desember 2003 var lögð fram fyrirspurn JB byggingarfélags og Félagsbústaða hf. um fjölgun íbúða og lækkun bílastæðakröfu að Þorláksgeisla 9. Var eftirfarandi fært til bókar: „Neikvætt, samræmist ekki skipulagi. Ekki talið æskilegt að minnka íbúðir og fjölga þeim m.a. fordæmisgildi.“ Fyrirspurninni var skotið til skipulags- og byggingarnefndar sem tók hana fyrir á fundi sínum hinn 18. febrúar 2004 ásamt því að lögð var fram könnun Félagsbústaða um notkun bílastæða. Nefndin samþykkti að umsækjandi léti vinna tillögu að breytingu á deiliskipulagi á eigin kostnað, í samráði við skipulagsfulltrúa, sem síðar yrði grenndarkynnt. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa hinn 30. apríl 2004 var lögð fram tillaga að breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar sem fól í sér fjölgun íbúða á lóðinni úr 7-10 í 20 minni íbúðir ásamt því að bílastæðum fækkaði úr tveimur fyrir hverja íbúð í 1,2 stæði á íbúð, þar af sjö undir húsinu. Þá var og gerð tillaga um að eignarhald hússins yrði á einni hendi. Var samþykkt að grenndarkynna tillöguna fyrir hagsmunaaðilum og stóð hún yfir frá 5. maí til 2. júní 2004. Tvær athugasemdir bárust, þ.á m. frá kærendum. Í umsögn skipulagsfulltrúa til skipulags- og byggingarnefndar um athugasemdirnar var vísað í fyrri afstöðu varðandi tillöguna og á grundvelli umsagnarinnar synjaði skipulags- og byggingarnefnd um breytinguna á fundi hinn 30. júní 2004. Var fundargerð skipulags- og byggingarnefndar lögð fram til kynningar á fundi borgarráðs hinn 6. júlí 2004.
Með bréfi, dags. 1. október 2004, óskuðu Félagsbústaðir hf. eftir því við skipulags- og byggingarnefnd að samþykkt nefndarinnar frá 30. júní 2004 yrði tekin upp að nýju og á fundi nefndarinnar hinn 13. október 2004 var beiðninni vísað til borgarráðs. Á fundi borgarráðs hinn 4. nóvember 2004 var beiðni Félagsbústaða tekin til afgreiðslu og samþykkti borgarráð eftirfarandi tillögu: „Fram kemur í fundargerð skipulags- og byggingarnefndar frá 30. júní s.l. að sú ákvörðun nefndarinnar að hafna tillögu að breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar nr. 9 við Þorláksgeisla byggir á umsögn skipulagsfulltrúa frá 28. s.m. Eins og kemur fram í erindi Félagsbústaða er í umræddri umsögn ekki tekið undir þær athugasemdir sem gerðar voru við tillöguna er hún var grenndarkynnt. Ákvörðun um synjun tillögunnar var því ekki studd nægjanlega skýrum rökum og beinir borgarráð því þeim tilmælum til skipulags- og byggingarnefndar að hún taki málið upp að nýju.“ Á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 10. nóvember 2004 var málið tekið fyrir og samþykkt að endurupptaka það með eftirfarandi bókun: „Samþykkt að taka málið upp að nýju og jafnframt að vísa því til efnislegrar afgreiðslu borgarráðs.“
Á fundi borgarráðs hinn 18. nóvember 2004 var málið tekið til afgreiðslu og var eftirfarandi m.a. fært til bókar: „Með vísan til þess að í umsögn skipulagsfulltrúa kemur að (sic) breytingin muni ekki hafa neikvæð áhrif á hagsmuni athugasemdaaðila og þeirra raka, sem færð hafa verið fram af hálfu Félagsbústaða hf. í málinu, er tillaga að breyttu deiliskipulagi lóðarinnar nr. 9 við Þorláksgeisla samþykkt…“ Var framangreind afgreiðsla borgarráðs samþykkt á fundi borgarstjórnar hinn 7. desember 2004.
Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsbreytingarinnar var birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 6. janúar 2005 en áður hafði Skipulagsstofnun tilkynnti í bréfi, dags. 29. desember 2004, að stofnunin gerði ekki athugasemdir við birtingu auglýsingar ákvörðunarinnar.
Skutu kærendur nefndri ákvörðun borgarstjórnar til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kæranda: Af hálfu kærenda er vísað til þess að ákvörðun borgarráðs um að heimila endurupptöku málsins hafi verið byggð á þeirri fullyrðingu Félagsbústaða hf. að skipulagsfulltrúi hafi ekki tekið undir þær athugasemdir sem gerðar hafi verið er tillaga að breyttu deiliskipulagi lóðarinnar nr. 9 við Þorláksgeisla hafi verið grenndarkynnt og að ákvörðun um synjun hafi ekki verið studd nægjanlega skýrum rökum. Þetta sé rangt og því hafi heimild til endurupptöku ekki verið til staðar. Ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar frá 30. júní 2004 eigi því að standa óhögguð. Þó að skipulagsfulltrúi sé ekki í öllum atriðum sammála sjónarmiðum kærenda þá sé hann efnislega sammála þeim. Í afgreiðslu skipulagsfulltrúa hinn 19. desember 2003 segi m.a: „…samræmist ekki skipulagi. Ekki talið æskilegt að minnka íbúðir og fjölga þeim m.a. fordæmisgildi.“ Í umsögn skipulagsfulltrúa um athugasemdir kærenda varðandi fordæmisgildi hinnar kærðu ákvörðunar sé áréttað að ákvörðunin hafi ekki almennt fordæmisgildi heldur aðeins í þeim tilvikum þar sem eignarhald húsnæðis sé á einni hendi og í útleigu. Þetta sé í fullu samræmi við athugasemdir kærenda og því ekki hægt að túlka þetta öðruvísi en svo að skipulagsfulltrúi taki undir athugasemdir kærenda þó hann vilji árétta takmörkun fordæmisins. Hann útiloki ekki að aðrir lóðarhafar á svæðinu muni óska eftir samskonar breytingu þó hann telji það ólíklegt án þess að rökstyðja það frekar. Í athugasemdum kærenda til borgaryfirvalda hafi verið bent á að þegar séu hús á svæðinu sem uppfylli þessi skilyrði, t.d. Gvendargeisli 17, 19 og 21. Það verði að teljast líklegt að eigendur þessara húsa myndu vilja nýta sér þetta fordæmi til að breyta húsnæðinu og fjölga þannig leiguíbúðum verulega. Þá bendi kærendur einnig á að það séu óbyggð fjölbýlishús við Þorláksgeisla 1-7, þar sem ekki væri hægt að fullyrða að eigendur þeirra húsa myndu ekki vilja nýta sér þetta fordæmi sem þarna skapist með því einu að leigja íbúðirnar út í stað þess að selja. Þannig væri unnt að auka verðmæti eignanna verulega án þess að eigendur þeirra þyrftu að leggja út í verulegan aukakostnað vegna bílastæða. Enn fremur sé ekkert sem komi í veg fyrir að aðilar kaupi upp allar íbúðir fjölbýlishúss með það í huga að fjölga þeim og leigja þær svo út, enda hafi fasteignafélögum sem starfi á þeim vettvangi að reka og leigja út íbúðar- og/eða atvinnuhúsnæði farið fjölgandi á síðustu árum. Því taki skipulagsfulltrúi undir áhyggjur kærenda þess efnis að fjölgun íbúða væri mjög neikvæð ásamt því að skólar og önnur þjónusta hverfisins væri ekki undir það búin ef íbúðum yrði fjölgað í fleiri húsum á svæðinu þó svo að þetta eina hús myndi ekki hafa stórvægileg áhrif.
Af hálfu kærenda er og vísað til þess að skipulagsfulltrúi taki ekki afstöðu til gildis bílastæðakönnunar Félagsbústaða hf. heldur gangi hann út frá því að niðurstaða könnunarinnar sé rétt. Skipulagsfulltrúi taki undir þær áhyggjur kærenda að ef niðurstaða könnunarinnar sé ekki lýsandi fyrir þetta hverfi þá muni skapast mikill bílastæðavandi í hverfinu sem dýrt verði að leysa og muni bitna á öðrum íbúum. Í athugasemdum vegna grenndarkynningarinnar hafi kærendur bent á ýmis dæmi úr könnuninni sem gefi til kynna að niðurstöður hennar hafi langt í frá verið lýsandi fyrir þennan borgarhluta. Mælingar úr miðborg Reykjavíkur hafi verið yfirfærðar beint á Grafarholtið og þær fáu mælingar sem gerðar hafi verið í austurborginni, sem raunar hafi sýnt meiri bílastæðaþörf þar en annars staðar, hafi verið útilokaðar með rökum sem kærendur telji hæpin. Til frekari rökstuðnings þess að niðurstöður um bílastæðaþörf úr öðrum borgarhverfum séu ekki lýsandi fyrir Grafarholt megi benda á að það sé eina hverfi Reykjavíkur, utan Kjalarness, sem ekki verði með beina strætisvagnaleið við miðborg Reykjavíkur. Það verði því að teljast líklegt að fleiri heimili í Grafarholti muni vera með tvo bíla eða fleiri til umráða heldur en í öðrum hverfum borgarinnar. Kærendur bendi á að þeim hafi ekki borist afrit af margumræddri bílastæðakönnun og hafi því ekki færi á að rökstyðja mál sitt frekar. Mikilvægt sé þó að niðurstöður könnunarinnar séu réttar og því ekki óeðlilegt að ákvörðun um breytt deiliskipulag byggðist á rökstuddum niðurstöðum óháðs aðila frekar en niðurstöðum aðila málsins. Einungis sú vitneskja að sá sem framkvæmt hafi könnunina hafi beinan hag af því hver niðurstaðan verði varpi rýrð á gildi og hlutlægni hennar.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til þess að borgarráði hafi verið heimilt, með vísan til almennra reglna stjórnsýsluréttarins, að endurupptaka synjun skipulags- og byggingarnefndar á þeim grundvelli sem gert hafi verið. Krafa Reykjavíkurborgar um að nefndin hafni kröfum kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar sé m.a. á því byggð að löggjafinn hafi ákveðið að skipulagsvaldið sé hjá sveitarfélögunum og væri það brot á sjálfsákvörðunarrétti þeirra ef framkvæmdastjórn sveitarfélags væri óheimilt að endurupptaka ákvörðun fagnefndar sem skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur sé.
Ekkert sé leitt í ljós af hálfu kærenda sem leiða ætti til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar borgarráðs. Hugsanlegt fordæmisgildi hennar valdi því ekki eitt og sér að ógilda beri samþykkt borgarráðs enda geri hugsanlegar afleiðingar lögmætrar ákvörðunar hana ekki ólögmæta nema annað og meira komi til. Ekki sé nein tilraun gerð af hálfu kærenda til að leiða líkur að því að frekari deiliskipulagsbreytingar, sambærilegar þeirri sem hér sé til umfjöllunar, hafi orðið eða muni verða. Ekki verði séð að leiguíbúðum hafi fjölgað á nokkurn hátt frá upphaflega samþykktu deiliskipulagi frá því að breytingin hafi verið gerð eða að þeim muni nokkuð fjölga. Ekki hafi verið sýnt fram á neina þá annmarka á gildi könnunar Félagsbústaða hf. á bílastæðamálum sem geri það að verkum að draga megi í efa áreiðanleika hennar. Heimilt sé að byggja litlar íbúðir samkvæmt deiliskipulaginu og megi draga þá ályktun af könnuninni að hámarks bílastæðaþörf fyrir hverja leiguíbúð sé eitt bílastæði. Gerð sé krafa um að bílastæði fyrir hverja íbúð séu 1,2. Á lóðinni séu 24 bílastæði ef byggingarheimildir séu fullnýttar og séu sjö bílastæði undir húsinu.
Farið hafi verið með erindið sem óverulega breytingu á gildandi deiliskipulagi og hafi Skipulagsstofnun ekki gert athugasemdir við formmeðferð málsins, þó stofnunin hafi tekið undir athugasemdir skipulagsfulltrúa vegna hugsanlegs fordæmisgildis.
Kröfu kærenda um að úrskurðarnefndin úrskurði að þar til bærir aðilar verði tilkvaddir til að leggja mat á framkvæmd og úrvinnslu könnunar Félagsbústaða hf. og kröfu þeirra um að Reykjavíkurborg ábyrgist byggingu neðanjarðabílastæða beri að hafna með öllu þar sem úrskurðarnefndin hafi engar heimildir til að leggja fyrir sveitastjórnir slíkar framkvæmdir.
Niðurstaða: Eins og að framan greinir synjaði skipulags- og byggingarnefnd hinn 30. júní 2004 beiðni Félagsbústaða hf. um breytingu deiliskipulags vegna lóðarinnar að Þorláksgeisla 9. Var fundargerð skipulags- og byggingarnefndar lögð fram til kynningar á fundi borgarráðs hinn 6. júlí 2004. Í 4. gr. samþykktar skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur, sem samþykkt var í borgarráði hinn 22. júlí 2003 og birt var í B-deild Stjórnartíðinda hinn 29. ágúst 2003, kemur fram að nefndin afgreiðir, án staðfestingar borgarráðs, nánar tiltekin erindi samkvæmt skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997, m.a. óverulegar breytingar á deiliskipulagi, sbr. 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga. Liggur því fyrir að fyrrgreind synjun á breyttu deiliskipulagi lóðarinnar að Þorláksgeisla 9 hafði verið endanlega afgreidd af borgaryfirvöldum hinn 6. júlí 2004. Verður að ætla að Félagbústöðum hf. hafi fljótlega eftir það verði kunn niðurstaða málsins.
Hinn 1. október 2004 fóru Félagsbústaðir hf. þess á leit við skipulags- og byggingarnefnd að málið yrði endurupptekið og var þeirri málaleitan vísað til borgarráðs sem á fundi hinn 4. nóvember 2004 beindi þeim tilmælum til skipulags- og byggingarnefndar að orðið yrði við beiðninni. Voru tilmælin studd þeim rökum að ákvörðun nefndarinnar, um að hafna tillögu að breyttu deiliskipulagi vegna lóðarinnar nr. 9 við Þorláksgeisla, byggðist á umsögn skipulagsfulltrúa sem ekki hafi tekið undir þær athugasemdir sem gerðar hafi verið við tillöguna er hún hafi verið grenndarkynnt. Ákvörðun hafi af þessum sökum ekki verið studd nægjanlega skýrum rökum. Skipulags- og byggingarnefnd samþykkti hinn 10. nóvember 2004, án sérstaks rökstuðnings, að endurupptaka málið og var því vísað til efnislegrar afgreiðslu borgarráðs sem á fundi hinn 18. nóvember samþykkti breytt deiliskipulag vegna lóðarinnar að Þorláksgeisla 9.
Í 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að eftir að stjórnvald hafi tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt eigi aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný hafi ákvörðun byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða að íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hafi byggst á atvikum sem breyst hafi verulega frá því að ákvörðun hafi verið tekin.
Úrskurðarnefndin telur að þau skilyrði 24. gr. stjórnsýslulaga, sem að framan eru talin, hafi ekki verið uppfyllt er borgaryfirvöld samþykktu endurupptöku málsins, sem var undanfari hinnar kærðu ákvörðunar. Með endurupptökunni var og gengið framhjá ótvíræðum rétti hagsmunaaðila samkvæmt skipulags- og byggingarlögum til að tjá sig um þá ætlan borgaryfirvalda að breyta ákvörðun sem áður hafði verið tekin. Verður hin kærða ákvörðun af þessum sökum felld úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Samþykkt borgarstjórnar Reykjavíkur frá 7. desember 2004 um breytt deiliskipulag vegna lóðarinnar nr. 9 við Þorláksgeisla er felld úr gildi.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ _______________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
