Ár 2003, fimmtudaginn 23. janúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Óðinn Elísson hdl., varamaður í nefndinni.
Fyrir var tekið mál nr. 4/2002, kærur íbúa og eigenda 42 íbúða í Seljahverfi í Reykjavík og Salahverfi í Kópavogi á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 30. október 2001 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Salahverfis vegna lóðanna nr. 10, 12 og 14 við Rjúpnasali í Kópavogi.
Á málið er nú lagður svofelldur
Úrskurður.
Með 42 samhljóða bréfum til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 9. febrúar 2002, sem bárust nefndinni 11. sama mánaðar, kæra íbúar og eigendur 34 íbúða við Kambasel, Klyfjasel, Kögursel, Látrasel og Lækjarsel í Reykjavík, og 8 íbúða við Hlynsali, Jórsali, Logasali og Miðsali í Kópavogi, ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 30. október 2001 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Salahverfis vegna lóðanna nr. 10, 12 og 14 við Rjúpnasali í Kópavogi. Auglýsing um gildistöku hinnar kærðu ákvörðunar var birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 15. janúar 2002. Voru kærur þessar sameinaðar í eitt mál, en hagsmunir kærenda eru í aðalatriðum hinir sömu og málatilbúnaður þeirra samhljóða.
Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Jafnframt verður að skilja málatilbúnað kæranda á þann veg að einnig sé kærð fyrri ákvörðun bæjaryfirvalda í Kópavogi í deiliskipulagi frá árinu 1999 um að leyfa byggingu háhýsa á umræddum lóðum við Rjúpnasali og gera þeir kröfu til þess að byggingarleyfi fyrir húsunum verði felld úr gildi og þeim breytt þannig að húsin verði lækkuð verulega.
Við meðferð máls þessa hefur Ingibjörg Ingvadóttir lögfræðingur, aðalmaður í úrskurðarnefndinni, vikið sæti af vanhæfisástæðum. Hefur varamaður hennar, Óðinn Elísson hdl., tekið sæti í nefndinni við meðferð málsins.
Málavextir: Salahverfi er stórt íbúðasvæði í Kópavogi sem liggur að sveitarfélagamörkum Reykjavíkur og Kópavogs, móts við Seljahverfi í Reykjavík. Deiliskipulag hefur verið samþykkt í áföngum fyrir einstaka reiti hverfisins frá árinu 1997 og hefur byggð verið að rísa á umræddi svæði. Var í forsögn að deiliskipulagi svæðisins við það miðaðað á íbúðareitum innan þess yrðu reistar 926 íbúðir og að íbúafjöldi hverfisins í heild yrði um 3000.
Sumarið 1999 var samþykkt tillaga að deiliskipulagi á reitum 9 og 11 í Salahverfi í eystri hluta Fífuhvammslands. Var m.a. gert ráð fyrir því í deiliskipulagi þessu að á lóðum nr. 10, 12 og 14 við Rjúpnasali yrðu reist þrjú háhýsi, 7, 10 og 12 hæða auk jarðhæða, alls 113 íbúðir. Ekki munu hafa komið fram athugasemdir við auglýsta tillögu að deiliskipulagi svæðisins frá eigendum fasteigna í nágrenni nefndra lóða við Rjúpnasali.
Á fundi bæjarstjórnar Kópavogs 21. ágúst 2001 var lögð fram tillaga að breyttu deiliskipulagi við Rjúpnasali 10, 12 og 14 og var skipulagsstjóra bæjarins falið að auglýsa hana í samræmi við 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Í tillögunni fólst að heimilað yrði að hækka hvert framangreindra húsa um tvær hæðir auk rishæðar og að íbúðum yrði fjölgað um 9 í hverju húsi. Jafnframt yrði bílastæðum fjölgað og fyrirkomulagi þeirra breytt. Tillagan var auglýst til kynningar frá 31. ágúst til 28. september 2001 með athugasemdafresti til 12. október 2001. Athugasemdir, ábendingar og mótmæli bárust frá fjölda íbúa í Seljahverfi í Reykjavík og Salahverfi í Kópavogi. Komu mótmæli m.a. fram á listum með 341 undirskrift. Lutu athugasemdir þessar aðallega að sjónrænum áhrifum breytingarinnar, auknu skuggavarpi og aukinni umferð. Tillagan var lögð fram að nýju í bæjarstjórn hinn 30. október 2001 ásamt þeim athugsemdum, ábendingum og mótmælum er borist höfðu og umsögn bæjarskipulags Kópavogs um þær. Var tillagan samþykkt og eftir það send Skipulagsstofnun til lögboðinnar meðferðar. Gerði stofnunin ekki athugasemd við að birt yrði auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda. Var sú auglýsing birt hinn 15. janúar 2002.
Þessari niðurstöðu vildu kærendur ekki una og skutu málinu til úrskurðarnefndarinnar með bréfum, dags. 9. febrúar 2002, svo sem að framan greinir. Nokkrum mánuðum síðar, eða í september 2002, bárust úrskurðarnefndinni afrit af athugasemdum og mótmælum íbúa að Rjúpnasölum 6-8, sem þeir settu þá fram við skipulagsyfirvöld í Kópavogi vegna hinna umdeildu bygginga. Eru athugasemdir þessar meðal gagna málsins en ekki verður litið svo á að með erindi sínu hafi umræddir íbúar gerst aðilar að kærumáli þessu, enda kærufrestur löngu liðinn þegar erindi þeirra barst úrskurðarnefndinni.
Málsrök kærenda: Málsástæður kærenda koma annars vegar fram í athugasemdum sem gerðar voru á kynningartíma hinnar umdeildu skipulagstillögu og hins vegar í kærum þeirra til úrskurðarnefndarinnar. Þeir taka fram að flestir þeirra er mótmælt hafi hinni umdeildu breytingu hafi verið mjög ósáttir við slaka kynningu Kópavogsbæjar almennt á fyrirhuguðum framkvæmdum og skipulagi í Salahverfinu. Fáir hafi vitað af áformum um fyrirhugaða byggingu háhýsa við Rjúpnasali og enn færri um tillöguna um hækkun þeirra. Flestir hefðu viljað lækka þessar blokkir þar sem þær stingi verulega í stúf við lágreista byggð sem sé í nágrenninu.
Kærendur gagnrýna að af hálfu Kópavogsbæjar hafi skuggvarp aðeins verið reiknað frá mars fram í september kl. 10 árdegis og 12 á hádegi. Hvorki hafi verið gerð grein fyrir skuggavarpi síðdegis né yfir vetrarmánuðina. Telja kærendur að skuggavarp á þeim tíma muni verða til baga fyrir íbúa í efri hluta Seljahverfis.
Þá telja kærendur sjónræn áhrif umræddra háhýsa allt of mikil. Hafi þau veruleg áhrif á útsýni og muni gnæfa sem steinrunnin tröll á meðal annarra húsa á svæðinu. Einnig hafi hækkun þeirra í för með sér aukna umferð bifreiða, sem þó sé ærin fyrir. Þess utan hafi enn ekki fundist viðunandi lausn á vegtengingum út úr Salahverfi.
Íbúar að Hlynsölum 10 mótmæla harðlega fyrirhuguðum breytingum á fjölbýlishúsunum við Rjúpnasali. Telja þeir of mikið um að bæjaryfirvöld í Kópavogi þjóni hagsmunum byggingaraðila og hafi fjölmargir verktakar fengið samþykktar hækkanir á fjölbýlishúsum í hverfinu, m.a. verktakar við Rjúpnasali. Benda þessir kærendur á að þessu fylgi aukin umferð, þörf verði fyrir stærri skóla, og fleiri leikskóla og öflugri löggæslu. Óþolandi sé að bæjarfélag skuli endalaust láta það viðgangast að leyfa stanslausar breytingar á skipulagi.
Málsrök bæjaryfirvalda: Af hálfu bæjafyrirvalda er á það bent að aðeins 4,6% þeirra sem ritað hafi nöfn sín á undirskriftalista til að mótmæla hinni umdeildu skipulagsbreytingu séu búsettir í Kópavogi og því ekkert óeðlilegt við að svo lítið hlutfall aðspurðra hafi vitað um umrædda breytingu, enda megi sterklega reikna með að íbúar í Reykjavík séu síður að velta fyrir sér málefnum í Kópavogi en í Reykjavík. Ætla megi að því sé eins farið hvað varði framkvæmdir í Salahverfinu. Kynning tillögunnar hafi verið í samræmi við 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og hafi auglýsing um breytinguna birst í Morgunblaðinu 29. ágúst 2001 undir fyrirsögninni: „Auglýsing um skipulag í Kópavogi.“
Það verklag hafi viðgengist hjá bæjaryfirvöldum í Kópavogi um árabil að taka til athugunar óskir lóðarhafa um breytingar á skipulagi. Slíkt sé eðlilegt enda ekkert skipulag endanlegt eða óbreytanlegt. Vandi bæjaryfirvalda felist þá í því að vega og meta eðli og áhrif breytinganna, m.a. á aðliggjandi byggð.
Hvað skuggavarp varði sé vísað til könnunar sem gerð hafi verið, en skuggavarp frá umræddum húsum hafi verið kannað 20. mars, 1. maí, 21. júní og 23. september kl. 10 og 12. Af niðurstöðum könnunarinnar megi ráða að skugginn frá húsunum falli að stærstum hluta á bílastæðin norðan og austan við húsin. Í umsögninni segi jafnframt að síðdegis falli skuggi af húsunum yfir opið svæði. Athuganir sýni að skuggar af fyrirhuguðum húsum muni ekki falla á byggð í Reykjavík frá jafndægri að vori til jafndægurs á hausti. Utan þess tíma séu mishæðir í landi líklegri til að varpa skugga á byggðina.
Ekki sé hægt að fallast á að umrædd hækkun húsanna við Rjúpnasali 10, 12 og 14 hafi umtalsverð áhrif á útsýni frá aðliggjandi byggð. Verði þetta m.a. ráðið af framlögðum myndum er sýni umrædd hús og næsta nágrenni fyrir og eftir breytinguna. Minnsta fjarlægð húsa við Lækjarsel að fyrirhugaðri byggð við Rjúpnasali sé um 180 m, við Látrasel um 200 m, við Kögursel um 260 m og 250-280 m við Klyfjasel.
Ekki verði heldur fallist á að breytingin hafi í för með sér óviðunandi aukningu á umferð. Reiknað sé með að breytingin hafi í för með sér aukningu á umferð sem nemi 200-240 bílum á sólarhring. Við Rjúpnasali sé fyrirhuguð hverfisverslun og leikskóli auk íbúðarhúsa. Lauslega áætlað hafi verið gert ráð fyrir umferð 1600-1800 bíla á sólarhring um Rjúpnasali en hún sé eftir hækkun húsanna áætluð 1800-2000 bílar á sólarhring. Sé aukningin því á milli 12 og 13 af hundraði. Ekki sé ljóst hvað átt sé við með staðhæfingu kærenda um að enn hafi ekki fundist viðunandi lausn á vegamálum út úr Salahverfi, en þeim þætti séu gerð fullnægjandi skil í gildandi aðal- og deiliskipulagi fyrir eystri hluta Fífuhvammslands.
Telji bæjaryfirvöld að með vísan til framanritaðs séu engar forsendur fyrir því að fella úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar frá 30. október 2001 um breytt deiliskipulag við Rjúpnasali 10, 12 og 14.
Andmæli lóðarhafa: Úrskurðarnefndin aflaði að eigin frumkvæði upplýsinga um það hverjir væru handhafar lóðarréttar á lóðunum nr. 10, 12 og 14 við Rjúpnasali og var þeim gefinn kostur að koma sjónarmiðum sínum að í málinu. Svar barst frá einum þessara aðila þar sem alfarið er vísað til þeirra sjónarmiða sem teflt er fram af hálfu Kópavogsbæjar.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir sjónarmiðum sínum í málinu. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð nánari grein fyrir röksemdum aðila í úrskurði þessum, en úrskurðarnefndin hefur haft þær allar til hliðsjónar við úrlausn málsins. Þá hefur úrskurðarnefndin með óformlegum hætti kynnt sér aðstæður á umræddu svæði.
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið var samþykkt deiliskipulag fyrir reiti 9 og 11 í Salahverfi sumarið 1999. Skipulagsákvörðun þessi hlaut lögboðna málsmeðferð og var auglýsing um gildistöku hennar birt í B-deild Stjórnartíðinda í samræmi við ákvæði 4. mgr. 25. gr. laga nr. 73/1997. Í deiliskipulagi þessu er gert ráð fyrir að reist verði á lóðunum nr. 10, 12 og 14 við Rjúpnasali þrjú háhýsi, 7, 10 og 12 hæða, auk jarðhæða. Skipulagsákvörðun þessi sætti ekki kæru og getur ekki nú komið til endurskoðunar úrskurðarnefndarinnar þar sem kærufrestur vegna umræddrar ákvörðunar er löngu liðinn. Ber því að vísa frá kröfum kærenda er lúta að byggingu umræddra húsa í samræmi við greint skipulag og um að húsin verði lækkuð frá því sem þar er gert ráð fyrir, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hins vegar kemur til efnisúrlausnar krafa kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Kópavogs frá 30. október 2001 um breytingu á framangreindu deiliskipulagi, enda var sú ákvörðun kærð innan lögmælts kærufrests.
Af hálfu einstakra kærenda í Salahverfi er því haldið fram að íbúar þurfi ekki að sæta því að bæjaryfirvöld leyfi „stanslausar breytingar á skipulagi.“ Telur úrskurðanefndin það vera eitt af megin úrlausnarefnum máls þessa að skera úr um það hverjar skorður kunni að vera reistar við breytingum á deiliskipulagi nýrra eða nýlegra byggingasvæða með tilliti til hagsmuna íbúa og lóðarhafa á skipulagssvæðinu.
Kveðið er á um deiliskipulag í 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Samkvæmt 2. mgr. þeirrar greinar er skylt að gera deiliskipulag á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði og reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Í 4. mgr. segir að deiliskipulag skuli setja fram í greinargerð og á uppdrætti. Í greinargerð deiliskipulags sé forsendum skipulagsins lýst og einstök atriði þess skýrð, svo og skipulags- og byggingarskilmálar, sem kveði nánar á um skipulagskvaðir og önnur atriði sem skylt sé að hlíta samkvæmt skipulaginu. Í deiliskipulagi skuli útfæra nánar ákvæði aðalskipulags um viðkomandi svæði.
Af tilvitnuðu ákvæði verður ráðið að deiliskipulag leggur grunn að byggð á tilgreindu svæði og afmarkar þar réttindi og skyldur lóðarhafa. Er það þannig stjórntæki sveitarfélagsins til að stýra þróun og gerð byggðar á skipulagssvæðinu, en felur jafnframt í sér tryggingu lóðarhafa fyrir því að uppbyggingu svæðisins verði hagað eftir fyrirfram ákveðnum reglum, settum með stoð í forsendum skipulagsins. Verður af þessum ástæðum að telja að heimild sveitarstjórnar til þess að breyta samþykktu deiliskipulagi sæti takmörkunum vegna þess réttar sem skipulagið skapar lóðarhöfum og öðrum rétthöfum á svæðinu.
Í 1. mgr. 26. gr. laga nr. 73/1997 er hins vegar beinlínis gert ráð fyrir því að sveitarstjórn geti ákveðið að breyta deiliskipulagi, enda geta slíkar ákvarðanir verið bæði nauðsynlegar og réttlætanlegar. Þarf að meta í hverju tilviki hvort breyting á deiliskipulagi gangi svo gegn rétti lóðarhafa að hún verði metin ólögmæt. Verður við það mat m.a. að líta til þess hvort breytingin sé gerð í þágu einkahagsmuna eða í almannaþágu, sbr. 3. mgr. 1. gr. laga nr. 73/1997, og eftir atvikum hvort hún sé réttlætanleg en varði bótaskyldu eða eignarnámi.
Deiliskipulag Salahverfis var unnið og samþykkt í áföngum. Hafði því fjölmörgum lóðum verið úthlutað í hverfinu áður en lokið var gerð deiliskipulags fyrir þann reit við Rjúpnasali sem hin umdeildu hús munu rísa á. Samkvæmt gögnum frá Kópavogsbæ á þetta m.a. við um lóðir við Jórsali. Geta kærendur, sem þannig er ástatt um, ekki vísað til þess að skipulag við Rjúpnasali hafi verið meðal ákvarðandi þátta við úthlutun lóða þeirra. Verður af fyrirliggjandi gögnum ráðið að úr hópi kærenda gætu slík sjónarmið aðeins komið til álita um rétt tveggja lóðarhafa við Miðsali og Logasali auk eins lóðarhafa við Hlynsali og tveggja við Jórsali, sem keypt hafa eignir þar eftir gildistöku upphaflegs deiliskipulags við Rjúpnasali, en það öðlaðist gildi hinn 9. júlí 1999.
Í máli því sem hér er til úrlausnar eru aðstæður þær að hin umdeilda breyting virðist hafa verið gerð að ósk þeirra lóðarhafa sem njóta breytingarinnar í auknum byggingarrétti. Jafnframt er ljóst að sveitarfélagið hefur hagsmuni af breytingunni þar sem hún felur í sér aukna nýtingu lands og er til þess fallin að færa sveitarsjóði nokkurn tekjuauka. Breytingin felur ekki í sér að vikið sé í grundvallaratriðum frá fyrri skipulagsákvörðun þar sem gert var ráð fyrir háhýsum á umræddum lóðum, en byggingarmagn er aukið verulega. Það verður þó eftir breytinguna vel innan þeirra marka um nýtingarhlutfall sem ákveðið er fyrir hús af þessari gerð í gildandi aðalskipulagi Kópavogs. Er fjölgun íbúða og áætluð fjölgun íbúa vegna breytingarinnar innan við 3% miðað við Salahverfið í heild og verður sú breyting ekki talin veruleg. Þegar framanritað er virt, og með hliðsjón af staðsetningu eigna þeirra kærenda sem byggt geta með beinum hætti á forsendum deiliskipulagsins, verður ekki á það fallist að hin umdeilda skipulagsbreyting hafi verið bæjaryfirvöldum óheimil af ástæðum sem einungis verði leiddar af skipulaginu sjálfu.
Að öðru leyti byggja allir kærendur á sjónarmiðum grenndarréttar um aukin sjónræn áhrif bygginganna, aukið skuggavarp og umferð. Við mat á þessum áhrifum verður að líta til þess að fyrir var í gildi skipulagsákvörðun um að á umræddum lóðum yrðu reist háhýsi og hafði þeirri ákvörðun ekki verið hnekkt. Liggur fyrir að háhýsi sem reist hefðu verið á grundvelli skipulags þess sem í gildi var fyrir hina umdeildu breytingu hefðu haft umtalsverð áhrif á næsta nágrenni, einkum sjónræn, enda hefði þau borið við himin séð frá ýmsum nærliggjandi svæðum. Hefðu nágrannar, úr því sem komið var, orðið að sætta sig við byggingu þessara háhýsa með þeim grenndaráhrifum sem þau hefðu haft í för með sér.
Samkvæmt framansögðu kemur einungis til álita við úrlausn þessa þáttar málsins hvort sú aukning grenndaráhrifa, sem rekja má til hinnar umdeildu breytingar deiliskipulagsins, eigi að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Telur nefndin að hækkun húsanna breyti litlu um sjónræn áhrif þeirra enda verður ekki séð að þau skerði útsýni til muna umfram það sem þau hefðu gert þó ekki hefði komið til hækkunar þeirra. Vegna þess hversu mikið rými húsunum er ætlað og með hliðsjón af fjarlægð þeirra frá aðliggjandi byggð til norðurs, svo og með hliðsjón af fyrirliggjandi gögnum um skuggavarp fyrir og eftir hina umdeildu breytingu, verður ekki heldur fallist á það að aukið skuggavarp sé svo verulegt að það eitt eigi að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Loks verður ekki á það fallist að breytingunni fylgi svo veruleg aukning umferðar að ógilda beri hina kærðu ákvörðun af þeirri ástæðu.
Taka má undir þá málsástæðu kærenda að vanda hefði mátt betur til undirbúnings og kynningar á tillögu að hinni umdeildu breytingu með vísan til 4. mgr. 9. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Hins vegar var tillagan auglýst svo sem áskilið er í 1. mgr. 25. gr., sbr. 1. mgr. 26. gr., laga nr. 73/1997 og hlaut hún lögboðna meðferð Skipulagsstofnunar. Þykja þeir annmarkar sem voru á undirbúningi og gerð hinnar kærðu ákvörðunar ekki svo verulegir að leiða eigi til ógildingar hennar.
Samkvæmt framansögðu verður kröfum kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna þess málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Kópavogs frá 30. október 2001 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Salahverfis vegna lóðanna nr. 10, 12 og 14 við Rjúpnasali í Kópavogi.
_________________________________
Ásgeir Magnússon
______________________________ _______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Óðinn Elísson
