Ár 2000, fimmtudaginn 3. ágúst, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 39/2000; kæra H f.h. einkafirmans Louisa, Klapparstíg 40, Reykjavík á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 24. september 1998 um að veita leyfi til að reisa verslunarhúsnæði úr timbri við suðurhlið og geymslu við vesturhlið 1. hæðar hússins nr. 40 við Klapparstíg í Reykjavík.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags 20. júlí 1999, sem barst nefndinni sama dag, kærir H f.h. einkafirmans Louisa, Klapparstíg 40, Reykjavík ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 24. september 1998 um að veita leyfi til að reisa verslunarhúsnæði úr timbri við suðurhlið og geymslu við vesturhlið 1. hæðar hússins nr. 40 við Klapparstíg í Reykjavík. Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi borgarstjórnar hinn 1. október 1998. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Jafnframt krefst kærandi þess að framkvæmdir við bygginguna verði stöðvaðar.
Vegna kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda óskaði úrskurðarnefndin þegar eftir afstöðu byggingarnefndar til kærunnar en jafnframt var byggingarleyfishafa gefinn kostur á að neyta andmælaréttar. Umsögn um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda barst frá byggingarnefnd hinn 27. júlí ásamt fylgiskjölum er málið varða. Sama dag barst nefndinni einnig bréf byggingarleyfishafa ásamt fylgiskjölum. Er í bréfinu mótmælt kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda og rakin sjónarmið byggingarleyfishafa.
Úrskurðarnefndin telur að nú þegar liggi fyrir fullnægjandi málsreifun, málsgögn og rannsókn máls til þess að unnt sé að ljúka efnisúrlausn málsins. Verður því ekki kveðinn upp sérstakur úrskurður um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda, en heimildir byggingarleyfishafa til frekari framkvæmda ráðast af niðurstöðu nefndarinnar um gildi byggingarleyfis þess, sem liggur til grundvallar framkvæmdunum.
Málavextir: Hús það er stendur á lóðinni nr. 40 við Klapparstíg er talið hafa verið byggt á árinu 1906. Í húsinu er nú verslunarrými á 1. hæð en íbúð á 2. hæð. Í suðvesturhorni lóðarinnar er skúrbygging í eigu kæranda. Kemur fram í virðingargjörð um eignina frá 14. desember 1918 að skúr þessi er þá fyrir á lóðinni 7,8 metrar að lengd og 4,4 metrar að breidd eða 34,3m² en engar heimildir eru um byggingu skúrsins aðrar en þær að í skrám Fasteignamats ríkisins er byggingarár hans sagt vera árið 1903. Í virðingargjörð frá 30. desember 1961 er skúr þessi enn á lóðinni, óbreyttur að umfangi, en þess getið að honum hafi verið breytt í skrifstofu og hann lagfærður í samræmi við það. Af málsgögnum verður ráðið að eftir þennan tíma hafi verið byggt við skúrinn og hann lengdur til austurs. Er þessi viðbygging talin 18,1m². Er skúrinn því nú skráður 52,4m² og talinn sérstakur eignarhluti í skrám Fasteignamats ríkisins. Ekki liggja fyrir upplýsingar um það hvenær viðbyggingin við skúrinn var reist og verður ekki séð að byggingarleyfis hafi verið aflað fyrir henni.
Með samningum dags. 17. júlí 1990 og 11. september 1990 sömdu þáverandi eigendur allra eignarhluta á lóðinni nr. 40 við Klapparstíg um skiptingu lóðarinnar þannig að skúrnum skyldi fylgja 42m² lóð frá götu og að skúrnum með suðurmörkum lóðarinnar eins og sýnt er á uppdráttum, sem eru hluti samninga þessara. Samningum þessum var þinglýst hinn 28. september 1990, án athugasemda, en ekki mun hafa verið leitað heimildar byggingarnefndar eða borgarstjórnar til skiptingar lóðarinnar með þeim hætti sem í samningum þessum greinir.
Með umsókn, sem móttekin var af byggingarfulltrúanum í Reykjavík hinn 22. júlí 1998 sótti núverandi eigandi 1. hæðar hússina að Klapparstíg 40 um leyfi til þess að byggja við hæðina verslunarrými og geymslu eins og nánar greinir í umsókninni. Erindi þetta var tekið fyrir á fundi byggingarnefndar hinn 30. júlí 1998 og var málinu frestað og vísað til umsagnar Borgarskipulags. Af hálfu Borgarskipulags var ekki gerð athugasemd við erindið en lagt til að það yrði grenndarkynnt hagsmunaaðilum í nágrenninu. Á fundi skipulags- og umferðarnefndar hinn 14. september 1998 var erindið samþykkt án þess að grenndarkynning hefði farið fram en vísað var til samþykkis íbúa við Klapparstíg 38-44, dags. 21. júlí 1998, svo og bréfs Árbæjarsafns, dags. 25. ágúst 1998, og umsagnar Borgarskipulags, dags. 31. ágúst 1998. Að fenginni umsögn skipulags- og umferðarnefndar, sem að framan greinir, samþykkti byggingarnefnd umsóknina á fundi sínum hinn 24. september 1998 og var sú ákvörðun byggingarnefndar staðfest í borgarstjórn hinn 1. október 1998.
Ekki verður séð að framkvæmdir hafi verðið hafnar við bygginguna fyrr en í júnímánuði árið 2000 en fyrsta úttekt við bygginguna er gerð hinn 12. júní 2000 samkvæmt bókum byggingarfulltrúans í Reykjavík. Kveðst kærandi ekki hafa vitað um framkvæmdirnar eða byggingarleyfið fyrr en hinn 25. júní 2000 en þann dag ritaði hún byggingarfulltrúa og byggingarleyfishafa ásamt öðrum hagsmunaaðilum bréf þar sem m.a. kemur fram að eigandi skúrsins telji bygginguna of nálægt skúrbyggingunni og lóðarmörkum að henni. Í bréfinu kveður kærandi sig ekki hafa samþykkt bygginguna og bendir á að grenndarkynning hafi ekki farið fram. Fer hún fram á að framkvæmdir verði stöðvaðar og fyrirhuguð bygging endurskoðuð. Erindi þetta mun kærandi hafa ítrekað við byggingarfulltrúa með bréfum dags. 27. júní og 6. júlí 2000.
Með bréfi dags. 10. júní 2000 hafnaði byggingarfulltrúi kröfu kæranda um að framkvæmdir yrðu stöðvaðar. Kemur fram í bréfinu að ekki verið séð að sótt hafi verið um leyfi fyrir geymsluskúr kæranda, matshl. 02. Þá hafi grenndarkynning verið talin óþörf þar sem samþykki allra nágranna, er málið snerti, hafi legið fyrir. Ekki hafi verið farið fram á leyfi til að skipta lóðinni og verði því að líta svo á að samningur þáverandi eigenda frá 1990 um skiptingu lóðarinnar sé samningur þeirra á milli um sérnotafleti. Af hálfu eldvarnareftirlits hafi ekki verið gerðar athugasemdir við fyrirhugaða framkvæmd, enda fjarlægð frá húsum á næstu lóðum innan leyfilegra marka. Ákvörðun byggingarnefndar sé ívilnandi ákvörðun og beri að beita heimildum til afturköllunar slíkra ákvarðana af varfærni, einkum þegar afturköllunin geti orðið til tjóns fyrir leyfishafa sbr. 25, gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er kæranda í lok bréfsins bent á málskotsheimildir skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Að fenginni þessari niðurstöðu skaut kærandi málinu til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 20. júlí 2000, eins og að framan greinir.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er á því byggt að hún sé meðeigandi að sameignarlóð hússins að Klapparstíg nr. 40 og einnig að mannvirki á lóðinni. Af þessu leiði að þurft hefði samþykki hennar fyrir hinum umdeildu framkvæmdum og að byggingarnefnd hafi ekki verið heimilt að veita leyfi fyrir framkvæmdunum nema að fengnu samþykki allra lóðarhafa. Þá hafi grenndarkynning ekki verðið viðhöfð svo sem lögskylt hafi verið. Loks hafi byggingarnefnd stuðst við röng og ófullnægjandi gögn við meðferð málsins. Allt leiði þetta til þess að ógilda beri hið umdeilda byggingarleyfi.
Málsrök byggingarnefndar: Í umsögn byggingarnefndar Reykjavíkur um kæruefnið kemur m.a. fram að samkvæmt skrám embættis byggingarfulltrúa sé einungis eitt hús samþykkt á lóðinni nr. 40 við Klapparstíg, þ.e. verslunar- og íbúðarhús. Hafi samþykki eigenda þess húss legið fyrir og hafi þau verið borin saman við eigendaskrá Fasteignamats ríkisins á þeim tíma. Samkvæmt þeim skrám sé að auki skráð geymsla á lóðinni, matshluti 02, sem á þessum tíma hafi verið skráð eign eiganda íbúðar á 2. hæð Klapparstígs 40. Ekki sé að sjá af gögnum í vörslu embættis byggingarfulltrúa að sótt hafi verið um leyfi fyrir umræddri geymslu, matshl. 02, en á afstöðumynd sem fylgt hafi umsókn sé afmarkað svæði á þeim hluta lóðar, sem geymslan muni standa á.
Þá segir í umsögninni að grenndarkynning hafi verið talin óþörf þar sem samþykki allra nágranna, er málið snerti, hafi legið fyrir. Ekki hafi verið farið fram á skiptingu lóðarinnar og verði að líta svo á að samningur lóðarhafa frá 1990 um skiptingu lóðarinnar sé samningur þeirra á milli um sérnotafleti. Við samþykkt byggingarnefndar hafi legið fyrir að eldvarnaeftirlit Reykjavíkur hafi ekki gert athugasemdir við fyrirhugaða framkvæmd enda sé sé fjarlægð frá húsum á næstu lóðum fullnægjandi. Ákvörðun byggingarnefndar um leyfisveitinguna sé ívilnandi og verði að beita heimild til afturköllunar slíkra ákvarðana af varfærni. Ekkert nýtt komi fram í kærubréfi sem breytt geti ákvörðun byggingarnefndar um að veita umrætt leyfi en leyfið sé í samræmi við staðfest aðalskipulag.
Málsrök byggingarleyfishafa: Í bréfi byggingarleyfishafa til úrskurðarnefndarinnar, dags. 27. júlí 2000, er því haldið fram að skúr kæranda á lóðinni nr. 40 við Klapparstíg muni hafa verið byggður í óleyfi. Megi því efast um rétt eiganda hans til þess að standa gegn eðlilegri þróun annarra bygginga á lóðinni. Nýbygging sú, sem um sé deilt í málinu sé með fullu leyfi byggingarnefndar og þeirra nágranna, sem embætti byggingarfulltrúa gerði tilkall til að lýstu sig samþykka byggingunni. Þá skerði byggingin í engu notagildi skúrsins, hefti hvorki aðkomu að honum né rýri notagildi hans eða valdi rýrnun á verðmæti hans. Valdi krafa kæranda því furðu. Ekkert tilefni sé til þess að stöðva framkvæmdir við bygginguna enda sé hún nánast fokheld og hafi þegar tekið á sig endanlegt form. Er þess krafist að kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda verði vísað frá en verði framkvæmdir stöðvaðar þá verði lagðar fram fullgildar tryggingar á hálfu kæranda fyrir því tjóni sem leiða kunni af stöðvuninni. Áskilnaður er gerður um frekari reifun málsins og um framlagningu gagna, gerist þess þörf.
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið er kærandi eigandi að skúrbyggingu á lóðinni nr. 40 við Klapparstíg og hefur rétt til umráða yfir hluta lóðarinnar samkvæmt þinglesnum samningum allra eigenda mannvirkja á lóðinni. Fyrir liggur að við afgreiðslu hins kærða byggingarleyfis í byggingarnefnd lá hvorki fyrir samþykki kæranda né afstaða til umsóknarinnar. Með þessu var gengið framhjá lögvörðum rétti kæranda til að koma að andmælum og til þess að taka þátt í ákvörðun um ráðstöfun sameiginlegra lóðarréttinda í samræmi við ákvæði laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús. Breytir það ekki þessari niðurstöðu þótt það kunni að hafa villt fyrir byggingarnefnd við afgreiðslu málsins að í skrám Fasteignamats ríkisins var skúrinn ranglega skráður eign eiganda íbúðar á 2. hæð og lágu því rangar upplýsingar fyrir nefndinni. Mátti umsækjandanum vera kunnugt um eignarhald kæranda á skúrnum og réttindi honum tengd samkvæmt þinglesnum heimildum og bar honum að láta byggingarnefnd í té réttar upplýsingar um rétthafa mannvirkja á lóðinni. Þá lét skipulags- og umferðarnefnd við það sitja að aflað væri samþykkis nágranna í stað þess að hlutast til um grenndarkynningu svo sem áskilið er í 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Var því ekki gætt lögboðinnar málsmeðferðar við undirbúning málsins, en lagaheimild skortir til þess að leggja samþykki til grundvallar í stað niðurstöðu grenndarkynningar í þeim tilvikum er slíkrar kynningar er þörf. Loks verður ekki séð að við mat á brunaöryggi hafi verið tekið tillit til staðsetningar skúrsins á lóðinni og nálægðar hans við nýbygginguna þrátt fyrir þá ríku skyldu sem á byggingaryfirvöldum hvílir um að gæta öryggissjónarmiða alveg sérstaklega áður en afstaða er tekin til umsóknar um byggingarleyfi. Var gerð og undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar samkvæmt framansögðu svo áfátt að ógildingu varðaði.
Hin kærða ákvörðun var samþykkt í byggingarnefnd hinn 24. september 1998 og staðfest af borgarstjórn hinn 1. október sama ár. Enda þótt byggingaleyfisgjöld hafi verið greidd hinn 24. september 1999 verður að telja að hið umdeilda byggingarleyfi hafi verið fallið úr gildi í júní 2000, þegar framkvæmdir hófust, enda nægði greiðsla lögboðinna gjalda, ein og sér, ekki til þess að fullnægt væri skilyrðum greinar 13.1 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 um útgáfu byggingarleyfis og féll staðfesting borgarstjórnar á hinu kærða byggingarleyfi því úr gildi hinn 1. október 1999, sbr. grein 13.3. í byggingarreglugerð nr. 441/1998. Þar sem bæði var að umrætt byggingarleyfi var haldið ógildingarannmörkum og að auki fallið úr gildi brast heimild til þeirra framkvæmda, sem hafnar voru í júní 2000. Meðan ekki hefur verið veitt leyfi til hinna umdeildu framkvæmda er óheimilt að halda þeim áfram umfram það sem nauðsyn ber til til þess að tryggja öryggi og koma í veg fyrir skemmdir. Eins og atvikum er háttað þykir hins vegar rétt að gefa byggingarleyfishafa kost á að sækja um byggingarleyfi að nýju.
Úrskurðarorð:
Byggingarleyfi það, sem byggingarnefnd Reykjavíkur veitti hinn 24. september 1998 til viðbyggingar við verslunarhúsnæði á 1. hæð að Klapparstíg 40, er úr gildi fallið. Gefa skal byggingarleyfishafa kost á að sækja um byggingarleyfi fyrir viðbyggingunni að nýju.
