Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

38/2014 Hverafold

Árið 2016, föstudaginn 24. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 38/2014, kæra á afgreiðslu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 8. apríl 2014 um aðgerðir vegna notkunar á eignarhlutum 0301 og 0302 á þriðju hæð hússins að Hverafold 5, Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. maí 2014, er barst nefndinni sama dag, kærir J, Hverafold 5, Reykjavík, ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 8. apríl 2014 um að „aðhafast ekkert að svo komnu máli vegna notkunar Tónlistarskólans í Grafarvogi á húsnæði sínu á 3ju hæð Hverafoldar 5 í Reykjavík“. Er þess krafist að rekstur tónlistarskólans á téðri hæð verði stöðvaður og að forsvarsmönnum skólans verði gert að sækja um leyfi fyrir nefndri starfsemi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur 6. júní 2014.

Málavextir: Í húsum á lóð nr. 1-5 við Hverafold í Grafarvogi er starfrækt verslunar- og þjónustumiðstöð, reist árið 1992 samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Í matshluta 02 að Hverafold 5 eru alls níu eignarhlutar og er þar m.a. starfræktur tónlistarskóli.

Árið 2011 festi kærandi kaup á eignarhluta 0303 á efstu hæð fyrrgreinds húss. Hinn 13. nóvember 2012 samþykkti byggingarfulltrúi umsókn kæranda um leyfi til að breyta notkun umrædds rýmis úr sólbaðsstofu í íbúð og lá þá fyrir álit kærunefndar húsamála í máli nr. 19/2012 um að nefnd breyting væri heimil án samþykkis annarra eigenda hússins. 

Á árinu 2013 kom kærandi á framfæri athugasemdum sínum vegna meintrar breyttrar starfsemi í rými á þriðju hæð hússins að Hverafold 5. Kom fram í tölvupóstum kæranda að umrætt rými hefði áður verið nýtt sem félagsheimili en þar færi nú fram starfsemi tónlistarskóla. Væri af henni mikið ónæði. Var kærandi í samskiptum við heilbrigðiseftirlitið vegna starfseminnar og með bréfi hans til m.a. heilbrigðiseftirlitsins, dags. 28. desember 2013, var gerð krafa um að „viðtakendur grípi til tafarlausrar aðgerða, einir sér eða allir saman, vegna ólíðandi breyttra nýtinga nýs eiganda á eignarhlut hans á 3ju hæð Hverafoldar 5, Reykjavík“. Vísaði kærandi m.a. til þess að í umræddu rými væri tónlistarkennsla og útleiga salar án leyfa og að nýr eigandi væri grandsamur um að nýtingin væri ósamrýmanleg íbúðarnotkun á sömu hæð. Hefði nefndur eignarhluti verið keyptur þrátt fyrir að forsvarsmenn tónlistarskólans hefðu áður staðhæft að tónlistarskólahald á annarri hæð væri ósamrýmanlegt íbúðarbyggð kæranda á þriðju hæð. Gerð var krafa um skrifleg viðbrögð viðtakenda. Þá sagði svo: „Fallist viðtakendur ekki á kröfur kæranda og ákveða að sitja aðgerðarlausir með hendur í skauti krefst kærandi þessi að viðtakendur sendi kæranda skriflega ákvörðun/úrskurð sem er eftir atvikum kæranleg til æðra stjórnsýsluvalds.“

Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur svaraði bréfi kæranda með bréfi, dags. 14. febrúar 2014. Þar var m.a. vakin athygli á því að eftirlitinu hefðu ekki borist kærur heldur fyrirspurnir frá kæranda um starfsemi tónlistarskólans. Starfsleyfi fyrir skólann hefði verið gefið út 2. nóvember 2000, það endurnýjað 4. apríl 2006 og gilti það til 4. apríl 2018. Heilbrigðiseftirlitið hefði fengið yfirlit yfir nemendatónleika í salnum á haustönn 2013. Þær upplýsingar hefðu jafnframt fengist að salurinn væri ekki leigður út til skemmtana- og samkomuhalds. Hefði rekstaraðili verið upplýstur um að ef til þess kæmi væri slík starfsemi leyfisskyld. Einnig var kæranda bent á að leita til heilbrigðiseftirlitsins eða til lögreglu teldi hann sig verða fyrir ónæði vegna hávaða og myndu heilbrigðisfulltrúar rannsaka réttmæti kvörtunar og krefjast viðeigandi úrbóta ef kvörtun ætti við rök að styðjast.

Í svarbréfi kæranda, dags. 3. mars 2014, var tekið fram að líta bæri á fyrrnefnt bréf, dags. 28. desember 2013, sem kæru, en ekki fyrirspurn. Enn fremur var áréttað að niðurstaða málsins yrði í úrskurðarformi, sem eftir atvikum væri kæranleg til tilgreinds æðra stjórnvalds og að upplýst yrði um kærufrest.

Með bréfi heilbrigðiseftirlitsins til kæranda, dags. 8. apríl 2014, var bent á að heilbrigðiseftirlitið myndi ljúka erindi kæranda með stjórnvaldsákvörðun en ekki stjórnvaldsúrskurði. Þá var tilgreint að í kjölfar bréfs kæranda, dags. 28. desember 2013, hefði heilbrigðiseftirlitið kannað meinta breytta hagnýtingu fasteignarinnar og notkun tónlistarskólans á umræddu rými, þar sem talið hafi verið af hálfu eftirlitsins að hugsanlega yrði tekin stjórnvaldsákvörðun í málinu. Við þá rannsókn hefði ekkert komið fram er bent hafi til þess að „umfang nýtingar“ á rýminu hefði breyst eða brotið hefði verið gegn starfsleyfi, þrátt fyrir eigendaskipti á fasteigninni. Tilefni hefði ekki verið til þess að heilbrigðiseftirlitið legði mat á truflun sem yrði vegna starfsemi í umræddu rými þar sem mæling á hljóðvist hefði ekki farið fram. Því væri ítrekað það sem fram kæmi í bréfi, dags. 14. febrúar 2014, um að leita skyldi til eftirlitsins eða lögreglunnar þegar meint truflun væri til staðar, svo unnt væri að staðfesta kvartanir um ónæði. Þá var tilgreint að samkvæmt 2. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti væri heimilt að færa starfsemi á nýjan rekstraraðila, tæki nýr aðili við rekstri sem hefði gilt starfsleyfi. Enn fremur sagði svo: „Með vísan til framangreinds mun Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur ekki aðhafast að svo komnu máli, vegna notkunar [tónlistarskólans] á umræddu rými til kennslu, að því gefnu að ekki komi fram nýjar eða frekari upplýsingar sem gætu breytt afstöðu eftirlitsins til þessa máls.“ Loks var bent á að heimilt væri að kæra ákvörðun tekna á grundvelli reglugerðar um hollustuhætti til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.    

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að hann eigi lögvarða hagsmuni af því að gripið verði til aðgerða og skólahald tónlistarskólans stöðvað og kæranda tryggður réttur til friðar og öryggis á heimili sínu. Starfsleyfi tónlistarskólans sé bundið við starfsemi á annarri hæð hússins en hvorki sé fyrir hendi starfsleyfi né rekstrarleyfi fyrir að rækja starfsemi skólans á þriðju hæð þess. Skýrt komi fram í starfsleyfi tónlistarskólans að það gildi einungis í því húsnæði sem byggingarnefnd hafi veitt starfseminni heimild fyrir. Um sé að ræða breytta nýtingu rýmis á hæðinni. Ætli skólinn sér að vera með starfsemi á þriðju hæð beri að sækja um leyfi fyrir því og byggingarnefnd að fjalla um málið, m.a. hvort uppfyllt séu ákvæði byggingarreglugerðar um tónlistarskóla. Beri að uppfylla ákvæði þau er sett séu í starfsleyfinu, byggingarreglugerð og í lögum um fjöleignarhús. Ólíðandi hávaði sé af skólahaldinu fyrir íbúa á sömu hæð hússins.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur: Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins er þess krafist að kæru verði vísað frá úrskurðarnefndinni. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé m.a. gerð krafa til þess að til grundvallar kæru liggi stjórnvaldsákvörðun stjórnvalds. Í máli þessu hafi ekki verið tekin stjórnvaldsákvörðun í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar. Verði mál ekki kært fyrr en það hafi verið til lykta leitt með stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Fram komi í bréfi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur til kæranda, dags. 8. apríl 2014, að það muni að svo komnu máli ekki aðhafast frekar, nema nýjar upplýsingar berist embættinu. Með þessu orðalagi sé vísað til leiðbeininga í bréfi embættisins, dags. 14. febrúar s.á. Tekin hafi verið ákvörðun um meðferð máls, en slík ákvörðun bindi ekki enda á stjórnsýslumál. Á sama hátt hafi almennt verið litið svo á að ákveði stjórnvald að fresta máli, með þeim áskilnaði að taka það upp að nýju berist ný gögn, þá teljist það jafnframt ekki stjórnvaldsákvörðun.

Ekki hafi verð tekin ákvörðun um réttindi og skyldur kæranda, heldur sé beðið viðbragða kæranda á grundvelli þeirra leiðbeininga sem gefnar hafi verið um mælingu á hávaða. Slík mæling hafi ekki farið fram, þar sem kærandi hafi ekki veitt tækifæri til þess með upplýsingagjöf til embættisins, en fyrr verði ekki tekin ákvörðun um að ljúka málinu endanlega.  

Andmæli kæranda við málsrökum heilbrigðiseftirlitsins: Bent sé m.a. á að með bréfi kæranda til heilbrigðiseftirlitsins, dags. 3. mars 2014, hafi verið áréttað að bréf hans, dags. 28. desember 2013, bæri að skoða sem kæru. Sé ástandið í Hverafold 5 orðið óbærilegt og þörf sé skjótra viðbragða til að stöðva starfsemi tónlistarskólans. Hafi heilbrigðiseftirlitið tekið ákvörðun 8. apríl 2014 um aðgerðarleysi og sé það sú ákvörðun sem kærð sé. Um endanlega ákvörðun sé að ræða.

Athugasemdir eiganda eignarhluta tónlistarskólans: Vísað er til þess að við reglubundið eftirlit Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur hjá tónlistarskólanum 31. október 2013 hafi önnur og þriðja hæð hússins að Hverafold 5 verið skoðuð og eingöngu verið gerð athugasemd við ræstigeymslur. Hafi heilbrigðiseftirlitið þegar tekið til skoðunar kvartanir kæranda og komist að þeirri niðurstöðu að ekki verði aðhafst vegna starfsemi skólans á þriðju hæð, enda hafi tónlistarkennsla verið stunduð í þessum hluta hússins síðan árið 1994. Um þetta sé kæranda fullkunnugt um. Muni þriðja hæð hússins áfram þjóna sama tilgangi fyrir tónlistarskólann og hún hafi gert hingað til. Sala á fasteigninni til núverandi eiganda hennar hafi því augljóslega ekkert aukið ónæði í för með sér.

Vakin sé athygli á áliti kærunefndar húsamála í máli nr. 19/2012 en þar sé m.a. tekið fram að eigandi fyrirhugaðrar íbúðar, þ.e. kærandi í máli þessu, verði að sætta sig við þá atvinnustarfsemi sem fram fari í húsinu, enda geti tilkoma hennar ekki sett öðrum eigendum nýjar og þrengri skorður á nýtingu eignarhluta sinna. Með vísan til þessa sé ljóst að kærandi verði að sætta sig við þá atvinnustarfsemi sem fram fari og farið hafi fram liðna áratugi í húsinu. Haldi kærandi því nú fram að tónlistarskólinn, sem almennt sé einungis með starfsemi á daginn, og í mesta lagi fram yfir kvöldmat, samrýmist ekki sinni eigin breyttu notkun. Sé þessi málatilbúnaður fráleitur og beri að hafna honum.

Þá sé bent á álit kærunefndar húsamála í máli nr. 92/2013 en þar hafi verið hafnað kröfu kæranda í máli þessu um að gagnaðila [tónlistarskólanum] væri óheimilt að hagnýta eignarhluta sinn á þriðju hæð hússins sem tónlistarskóla og til útleigu salar til veisluhalda.
 
Niðurstaða: Tilefni kærumáls þessa er efni bréfs Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 8. apríl 2014, vegna kvörtunar kæranda um ónæði sem stafaði af starfrækslu tónlistarskóla á þriðju hæð fjöleignarhússins að Hverafold 5 og kröfu hans um aðgerðir heilbrigðiseftirlitsins af því tilefni.

Svo sem rakið er í málavaxtalýsingu var í nefndu bréfi upplýst um viðbrögð heilbrigðiseftirlitsins í kjölfar kvartana kæranda og tekið fram að ekki væri tilefni til að meta truflun vegna umdeildrar starfsemi þar sem mæling á hljóðvist hefði ekki farið fram. Var þar og áréttað að leitað skyldi til eftirlitsins eða lögreglu þegar meint truflun væri til staðar svo unnt væri að staðreyna ónæði sem fylgja kynni umræddri starfsemi. Tilkynnti heilbrigðiseftirlitið í greindu bréfi að af framangreindum ástæðum yrði ekki aðhafst að svo komnu máli af þess hálfu vegna starfsemi tónlistarskóla í húsinu.

Til þess að ganga úr skugga um hvort hljóðvist sé innan þeirra marka sem eiga við um íbúðarhúsnæði þarf hljóðmæling að fara þar fram á þeim tíma sem starfsemi sú sem ætlað er að valdi hávaða fer fram. Eðli máls samkvæmt þarf framkvæmd slíkrar hljóðmælingar að vera í samráði við kæranda eða umráðamann húsnæðis. Þarf enda slík mæling eftir atvikum að fara fram innan íbúðar. Í ljósi þess bjuggu efnislegar ástæður að baki þeirri ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins að afgreiða ekki erindi kæranda að svo stöddu. Ber orðalag bréfs heilbrigðiseftirlitsins til kæranda, dags. 8. apríl 2014, berlega með sér að ekki var um að ræða lyktir málsins.  

Að öllu framangreindu virtu felur hin kærða afgreiðsla heilbrigðiseftirlitsins ekki í sér lokaákvörðun máls en samkvæmt 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þarf svo að vera svo máli verði skotið til æðra stjórnvalds. Verður kærumáli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni.  

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

                                   ______________________________              _____________________________                                                       
Ómar Stefánsson                                                    Aðalheiður Jóhannsdóttir