Ár 2002, föstudaginn 10. maí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 38/2001; kæra eigenda fasteignanna nr. 41 við Skildinganes og 24 við Bauganes í Reykjavík á samþykkt byggingarnefndar Reykjavíkur frá 29. júní 2000 um að veita leyfi til byggingar einbýlishúss með aukaíbúð á lóðinni nr. 43 við Skildinganes.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 9. ágúst 2001, mótteknu af nefndinni hinn 13. sama mánaðar, kæra G, eigandi fasteignarinnar að Skildinganesi 41 og F, eigandi fasteignarinnar að Bauganesi 24 í Reykjavík, samþykkt byggingarnefndar Reykjavíkur frá 29. júní 2000 um að veita byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi með aukaíbúð og innbyggðri bílageymslu á lóðinni nr. 43 við Skildinganes. Borgarráð staðfesti ákvörðunina í umboði borgarstjórnar hinn 4. júlí 2000. Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Jafnframt kröfðust kærendur þess að framkvæmdir við bygginguna yrðu stöðvaðar meðan úrskurðarnefndin hefði málið til meðferðar en með úrskurði uppkveðnum 22. ágúst 2001 var þeirri kröfu hafnað.
Málsatvik: Deiliskipulag fyrir íbúðahverfið Skildinganes er frá árinu 1966 og hefur skipulagsuppdráttur svæðisins verið endurskoðaður nokkrum sinnum síðan. Á árinu 1990 voru skipulagsskilmálar deiliskipulagsins endurskoðaðir og breytingar á þeim samþykktar í október það ár.
Í aprílmánuði árið 2000 sótti K um leyfi til byggingarnefndar Reykjavíkur til þess að byggja steinsteypt, einlyft, einbýlishús með aukaíbúð og innbyggðri bílageymslu á lóðinni nr. 43 við Skildinganes. Erindi þetta var tekið fyrir á fundi byggingarnefndar hinn 25. maí 2000 og þá vísað til skipulags- og umferðarnefndar til ákvörðunar um grenndarkynningu.
Við skoðun á uppdráttum, dags. 15. maí 2000, kom í ljós að hluti bílageymslu reyndist utan byggingarreits og uppdrættir þar af leiðandi í andstöðu við gildandi skipulagsskilmála. Nýir uppdrættir voru lagðir fyrir Borgarskipulag þann 15. júní 2000 þar sem bílageymsla hafði verið færð til, þannig að hún taldist nú öll innan byggingarreits. Að svo búnu var erindi umsækjanda lagt að nýju fyrir byggingarnefnd og það samþykkt þann 29. júní 2000 og staðfest á fundi borgarráðs í umboði borgarstjórnar þann 4. júlí 2000. Samkvæmt samþykktum uppdráttum er heildarstærð umrædds húss 256,9 fermetrar, þar af er aukaíbúð 69,3 fermetrar að stærð.
Framkvæmdir hófust við byggingu hússins að Skildinganesi 43 í aprílmánuði 2001. Þegar útveggir og sperrur höfðu verið reistar töldu kærendur, sem eiga lóðir sem liggja að Skildinganesi 43, að hagsmunum þeirra væri raskað með byggingarleyfi hússins og kærðu því samþykkt þess til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er einkum á því byggt að grenndarkynning á fyrirhuguðum byggingarframkvæmdum á lóðinni að Skildinganesi 43 hafi ekki farið fram þótt byggingarleyfið fæli í sér frávik frá skipulagsskilmálum fyrir Skildinganes frá árinu 1990. Þá er dregið í efa að umræddir skipulagsskilmálar standist lög.
Í fyrsta lagi skírskota kærendur til þess að norðurhlið hússins að Skildinganesi 43 liggi svo nálægt lóðamörkum við Bauganes 24 að óhugsandi sé að kröfum um lágmarksfjarlægð sé fullnægt.
Í öðru lagi byggja kærendur á því að vikið hafi verið frá 2. gr. skipulagsskilmála frá 1990 þegar leyfi hafi verið veitt fyrir aukaíbúð í húsinu. Þar komi fram að stærð aukaíbúðar megi ekki fara fram úr ¼ af heildarstærð hússins. Samþykkt aukaíbúð í hinu umdeilda byggingarleyfi sé hins vegar 32% eða um þriðjungur af heildarstærð Skildinganess 43 ef undanskilin sé bílageymsla hússins í útreikningi eins og eðlilegast sé. Þá séu báðar íbúðirnar í húsinu algerlega sjálfstæðar einingar og hafi byggingaryfirvöld því í raun verið að leyfa byggingu tveggja íbúða húss, eins konar fjöleignarhúss, þar sem skipulag geri ráð fyrir einbýlishúsi.
Loks er það álit kærenda að í 5. gr. skipulagsskilmálanna frá 1990, um meiri mænishæð en áður var heimiluð, felist ólögmæt mismunun gagnvart þeim íbúum sem fyrir séu í gamalgrónu hverfi. Draga kærendur í efa að ákvæði 5. gr. tilvitnaðra skilmála stæðist fyrir dómi, ef á slíkt reyndi, þrátt fyrir að skipulagsskilmálunum kunni að hafa verið breytt með formlega réttum hætti á árinu 1990. Bent er á að umrædd mænishæð sé hámarkshæð og hafi skipulagsyfirvöld átt að hafa hliðsjón af upphaflegum skilmálum við útgáfu byggingarleyfisins í því skyni að varðveita innra samræmi í húsagerð á svæðinu sem að mestu leyti hafi verið fullbyggt í tíð eldri skipulagsskilmála.
Með hliðsjón af þessum atriðum og samkvæmt 5. mgr. 12. gr. byggingarreglugerðar nr. 441 frá 1998 og 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, hafi skipulagsnefnd borið að láta fara fram grenndarkynningu enda sé það fortakslaus lagaskylda, hversu óverulegt sem frávik kunni að vera talið frá deiliskipulagi. Sú staða gæti ella komið upp, svo sem kærendur telja að eigi hér við, að reist yrði mannvirki sem skerti rétt nágranna án þess að þeir gætu nokkrum vörnum við komið. Er það álit kærenda að leiki á því vafi hvort þörf sé grenndarkynningar, eigi að túlka slíkan vafa þeim í hag sem grenndarhagsmuna eigi að gæta. Önnur niðurstaða væri ekki í samræmi við almennar efnisreglur stjórnsýsluréttarins, sbr. 1. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Málsrök byggingaryfirvalda: Í greinargerð skrifstofustjóra byggingarfulltrúa, dags. 14. ágúst 2001, er gerð grein fyrir viðhorfum Reykjavíkurborgar til þeirra atriða er fram koma í kærubréfi. Þar er á því byggt að umdeilt byggingarleyfi sé í samræmi við gildandi deiliskipulag sem byggi á staðfestu aðalskipulagi. Séu því ekki rök til þess að fella leyfið úr gildi.
Allra lagaskilyrða hafi verið gætt við gerð og staðfestingu gildandi skipulagsskilmála á svæðinu frá árinu 1990. Samkvæmt 19. gr. þágildandi skipulagslaga nr. 19/1964 hafi hvorki verið skylt að grenndarkynna né auglýsa breytingar á skipulaginu. Breytingin hafi fengið staðfestingu skipulagsstjóra ríkisins og hafi félagsmálaráðuneytið auglýst hana í B-deild Stjórnartíðinda nr. 480/1990. Eins og fram komi í umsögn Borgarskipulags, dags. 15. júní 2000, hafi umsókn um byggingarleyfi fyrir Skildinganes 43 og uppdrættir er henni fylgdu verið í samræmi við deiliskipulag og hafi því ekki verið þörf grenndarkynningar í tilefni af útgáfu þess.
Mænishæð og heildarhæð hins umdeilda húss sé í samræmi við skipulagsskilmála en mismunandi hæð húsa á svæðinu helgist af mismunandi landhæð og breytilegum skilmálum á byggingartíma húsanna. Þannig sé gólfkóti hússins að Skildinganesi 43 7,10 metrar en megingólfkóti hússins að Bauganesi 24 8,53 metrar. Bílskúr hússins liggi að lóðarmörkum hússins nr. 41 við Skildinganes samkvæmt skipulagi og það geri einnig ráð fyrir heimild til byggingar aukaíbúðar allt að 70 fermetrum eða ¼ af heildarstærð húss. Aukaíbúðin að Skildinganesi 43 sé 69,3 fermetrar og rétt rúmlega ¼ hluti hússins sem sé 256,9 fermetrar.
Þá benda borgaryfirvöld á að lóðin nr. 43 við Skildinganes hafi lengi verið skilgreind sem byggingarlóð og hafi nágrannar því mátt gera ráð fyrir að byggt yrði á henni í samræmi við skipulag og að það leiddi af sér aukna umferð og einhverja skerðingu á opinni grennd.
Andmæli byggingarleyfishafa: Byggingarleyfishafa var gefinn kostur á að neyta andmælaréttar í máli þessu. Hann bendir á að honum hafi verið veitt byggingarleyfi af þar til bærum yfirvöldum og hafi hann hagað framkvæmdum sínum í samræmi við það. Að öðru leyti vísar hann til þeirra sjónarmiða sem fram koma í greinargerð borgaryfirvalda í málinu.
Vettvangsganga: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 8. maí 2002. Var gengið um byggingarsvæðið og skoðuðu nefndarmenn hvernig hin umdeilda nýbygging horfir við séð frá eignum kærenda.
Niðurstaða: Í máli þessu er um það deilt hvort gætt hafi verið réttra lagasjónarmiða við afgreiðslu byggingarleyfis fyrir íbúðarhúsið að Skildinganesi 43 í Reykjavík, sem samþykkt var í byggingarnefnd þann 29. júní 2000 og hvort með útgáfu þess hafi verið gerð breyting á deiliskipulagi sem borið hafi að grenndarkynna skv. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og 5. mgr. 12. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998.
Hið umdeilda byggingarleyfi var samþykkt um 10 árum eftir gildistöku skipulagskilmálanna frá 17. október 1990. Skipulagsskilmálarnir fengu lögformlega rétta meðferð samkvæmt þágildandi skipulagslögum nr. 19/1964. Hvað sem líður hallkvæmni skilmálanna gagnvart íbúum á svæðinu, telur úrskurðarnefndin utan síns verkahrings að meta gildi einstakra ákvæða þeirra enda verður ágreiningi um lögmæti skilmálanna ekki skotið til nefndarinnar þar sem kærufrestur er löngu liðinn. Við úrlausn ágreinings í máli þessu verða því skipulagsskilmálarnir frá árinu 1990 lagðir til grundvallar.
Hús og bílgeymsla að Skildinganesi 43 eru byggð innan byggingarreits lóðarinnar sem markaður hefur verið í deiliskipulagi. Afstaða húss og bílgeymslu gagnvart nágrannalóðum er því í samræmi við skipulagsuppdrætti en samkvæmt gr. 75.4 og 75.5 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 er heimilt að víkja frá reglum um fjarlægð milli húsa í skipulagi. Þá er mænishæð hússins innan þeirra marka sem greind er í 5. gr. skipulagsskilmálanna frá 1990. Í 2. grein greindra skipulagsskilmála er heimilað auk aðalíbúðar „að hafa allt að 70m2 aukaíbúð eða stærð sem nemur allt að ¼ af heildarstærð húss.” Í byggingarleyfi fyrir Skildinganes 43 er gert ráð fyrir 69,3 fermetra aukaíbúð en heildarstærð hússins með bílgeymslu er 256,9 fermetrar. Umrædd íbúð er því innan 70 fermetra markanna en um 5 fermetrum umfram fjórðung flatarmáls heildareignarinnar.
Í 1. gr. deiliskipulagsskilmálanna frá árinu 1990 er gert ráð fyrir að reisa megi eins til tveggja hæða íbúðarhús með aukaíbúð. Engar kvaðir gilda um framsal eignarréttinda á aukaíbúðinni að Skildinganesi 43 að öðru leyti en því að gagnkvæmur forkaupsréttur gildir milli íbúðareigenda í húsinu samkvæmt þinglýstri kvöð. Jafnvel þótt eignarhald íbúðanna í húsinu væri á þann veg að húsið teldist fjöleignarhús í skilningi fjöleignarhúsalaga nr. 26/1994, væri það ekki andstætt gildandi deiliskipulagi fyrir Skildinganes. Orðalag 2. greinar skilmálanna er ekki afdráttarlaust um stærðarmörk aukaíbúða. Ekki er vafalaust hvort tilvísun til fjórðungs flatarmáls húss eigi að vera takmarkandi gagnvart tilgreindum 70 fermetrum eða hvort um valkvæða viðmiðun sé að ræða. Jafnvel þótt svo yrði litið á að aukaíbúð mætti aldrei vera stærri en sem næmi ¼ af heildarstærð húss telur úrskurðarnefndin að 5 fermetra tilfærsla milli aðalíbúðar og aukaíbúðar sé þess eðlis að ekki geti snert lögvarða hagsmuni nágranna. Slíkt frávik frá skipulagsskilmálum hefði hvorki áhrif á ásýnd hússins né nýtingu fasteignarinnar er gæti þrengt að réttindum annarra svo sem vegna bílastæða. Verður því ekki séð að þörf hafi verið á grenndarkynningu skv. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga í þessu tilfelli þar sem grenndarkynning felur í sér að mál er kynnt þeim nágrönnum sem hagsmuna eiga að gæta um ákvörðun.
Samkvæmt því sem nú hefur verið rakið er niðurstaðan sú að byggingarleyfi fyrir framkvæmdum á lóðinni nr. 43 við Skildinganes í Reykjavík sé ekki haldið þeim annmörkum að ógildingu varði.
Uppkvaðning úrskurðar í málinu hefur dregist verulega. Valda því miklar annir og málafjöldi hjá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Kröfu kærenda um ógildingu á samþykkt byggingarnefndar Reykjavíkur frá 29. júní 2000 sem staðfest var í Borgarráði í umboði borgarstjórnar 4. júlí 2000, um að veita byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi með aukaíbúð og innbyggðri bílageymslu á lóðinni nr. 43 við Skildinganes er hafnað.
____________________________________
Ásgeir Magnússon
___________________________ _____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
