Ár 1999, fimmtudaginn 4. febrúar kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 38/1998, kæra nágranna á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. október 1998 um að veita leyfi til byggingar barnaspítala á lóð Landspítalans við Barónsstíg í Reykjavík.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála dags. 26. október 1998, sem barst nefndinni hinn 3. nóvember 1998, kæra Ó, Bergstaðastræti 86, R, Bergstaðastræti 84, Þ, Bergstaðastræti 80, S, Bergstaðastræti 78, S, Fjölnisvegi 16 og V, Laufásvegi 79 sem íbúar og eigendur fasteigna í nágrenni Landspítalalóðar, ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur um að veita leyfi til nýbyggingar á Landspítalalóð, sem samþykkt var á fundi byggingarnefndar 8. október 1998 og staðfest á fundi borgarstjórnar 17. október 1998. Kærendur krefjast þess að byggingarleyfið verði fellt úr gildi og að framkvæmdir verði ekki hafnar. Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.
Málavextir: Með bréfi dags. 26. mars 1998 var nokkrum húseigendum í nágrenni Landspítala, nánar tiltekið að Mímisvegi 2a og 2, Fjölnisvegi 20, Bergstaðastræti 81, 83 og 86 og Laufásvegi 79 og 81, gefinn kostur á að tjá sig um tillögu um Landspítalalóð, barnaspítala með vísan til 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Með bréfi dags. 3. apríl 1998 beindi einn íbúanna í nágrenninu fyrirspurnum til skipulagsstjóra Reykjavíkurborgar þar sem óskað var nánari upplýsinga vegna málsins og var fyrirspurnum þessum svarað með bréfi Borgarskipulags dags. 8. apríl 1998.
Formanni skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur var ritað bréf dags. 14. apríl 1998 og þess óskað að upplýst yrði hvers konar mál væri hér á ferðinni. Jafnframt var óskað upplýsinga um það hvort umsókn um byggingarleyfi lægi fyrir og ef ekki hverju það sætti að málið væri grenndarkynnt á þessu stigi. Borgarskipulag svaraði erindi þessu með bréfi dags. 21. apríl 1998. Kemur þar fram að með grenndarkynningunni sé stefnt að breytingu á deiliskipulagi fyrir Landspítalalóð með stoð í 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Að þessu svari fengnu var hinn 27. apríl 1998 óskað símleiðis eftir því að fá bókun borgarstjórnar Reykjavíkur þar sem ákveðið hafi verið að breyta deiliskipulagi Landspítalalóðar. Sem svar við þeirri fyrirspurn var kærendum sama dag send bókun skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur frá 9. júní 1997, en þar segir m.a. „Skipulags- og umferðarnefnd fellst fyrir sitt leyti á erindi um tveggja þrepa samkeppni vegna byggingar barnaspítala við Kvennadeild spítalans. Varðandi umferð og aðkomu vísast til bréfs borgarverkfræðings “Minnisblað um aðkomu að lóð Landspítala vegna barnaspítala”, dags. 09.06.’97. SKUM bendir á nauðsyn þess að gengið verði frá áætlun um flutning Hringbrautar vegna þessara áforma og frekari uppbyggingar á lóð Landspítalans. Áfram er vakin athygli á ákvæðum um hljóðvist.“
Með bréfi dags. 28. apríl 1998 gerðu nokkrir íbúar í nágrenni Landspítalalóðar skipulags- og umferðarnefnd grein fyrir þeirri skoðun sinni að kynningin, sem efnt var til með bréfi dags. 26. mars 1998, uppfyllti hvorki skilyrði laga fyrir grenndarkynningu vegna ákvörðunar um breytingu á deiliskipulagi, sbr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga, né skilyrði laga fyrir grenndarkynningu á grundvelli byggingarleyfisumsóknar, sbr. 7. mgr. 43. gr. sömu laga.
Að sögn kærenda kom ekki fram nein afstaða til bréfs þessa og var Borgarskipulagi enn ritað bréf dags. 4. júní 1998 þar sem óskað var upplýsinga um það hver staða málsins væri á vettvangi borgarinnar. Með bréfi Borgarskipulags dags. 5. júní 1998 var fyrirspurninni svarað með þeim hætti að byggingarframkvæmdirnar hefðu ekki verið teknar til afgreiðslu í skipulags- og umferðarnefnd og nefndin því ekki tekið afstöðu til athugasemdanna. Með bréfi dags. 10. júní 1998 var fyrirspurnin ítrekuð og bent á að ástæða væri til þess að skipulagsyfirvöld tækju afstöðu til athugasemda vegna formhliðar málsins áður en það yrði tekið til efnislegrar afgreiðslu. Með bréfi dags. 11. júní 1998 var erindinu svarað á þá lund að ný skipulags- og umferðarnefnd hefði ekki verið skipuð eftir borgarstjórnarkosningar. Engin efnisleg svör bárust vegna erindisins.
Á fundi sínum 29. júní 1998 tók skipulags- og umferðarnefnd málið til afgreiðslu og samþykkti framlagðar teikningar að viðbyggingu barnaspítalans sem væru í meginatriðum í samræmi við áætlaðan byggingarreit á gildandi deiliskipulagi frá 1976 eins og fram kemur í bókun nefndarinnar um málið. Jafnframt kom fram að samþykki nefndarinnar væri með ýmsum fyrirvörum, m.a. þeim að fyrir liggi tímasett áætlun um færslu Hringbrautar og að hún haldist í hendur við opnun barnaspítalans.
Íbúar í nágrenni Landspítalalóðar sendu hinn 30. júní 1998 bréf til borgarstjóra með athugasemdum við málsmeðferð og bókun skipulags- og umferðarnefndar. Á fundi borgarráðs sama dag var frestað að staðfesta bókun nefndarinnar og athugasemdum íbúanna vísað til umsagnar skrifstofustjóra borgarverkfræðings. Á fundi borgarráðs 14. júlí 1998 var umsögn skrifstofustjóra borgarverkfræðings dags. 3. júlí 1998 lögð fram og hún samþykkt. Bókun skipulags- og umferðarnefndar um málið frá 29. júní var síðan samþykkt í borgarráði hinn 1. september 1998 og þá með fyrirvara um að þróunaráætlun fyrir Landspítalann, færslu Hringbrautar o.fl. yrði samþykkt.
Kærendur vildu ekki una þessum málalokum og rituðu því enn bréf til borgarstjórnar Reykjavíkur, dags. 16. september 1998, um málið og málsmeðferð og var þess farið á leit að borgarstjórn samþykkti ekki fundargerð skipulags- og umferðarnefndar frá 29. júní 1998 heldur yrði málinu í heild sinni vísað að nýju til nefndarinnar til löglegrar meðferðar. Ekki var orðið við þessum tilmælum.
Á fundi byggingarnefndar Reykjavíkurborgar hinn 8. október 1998 var veitt leyfi til að byggja fjögurra hæða sjúkrahús úr steinsteypu vestan við og áfast núverandi kvennadeild á lóð Landspítalans við Hringbraut. Við afgreiðslu málsins lá m.a. fyrir bókun skipulags- og umferðarnefndar um málið frá 29. júní 1998 ásamt umsögnum Borgarskipulags frá 8. apríl 1998 og 25. júní 1998. Ákvörðun byggingarnefndar var staðfest í borgarstjórn 17. október sl. Skutu kærendur þessari ákvörðun byggingarnefndar til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi dags. 26. október 1998 eins og að framan greinir.
Með bréfi dags. 4. janúar 1999 var málsaðilum tilkynnt sú ákvörðun úrskurðarnefndar að lengja afgreiðslutíma málsins hjá nefndinni í allt að 3 mánuði með stoð í 4. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997 eða til 5. febrúar 1999.
Þegar framkvæmdir hófust við jarðvegsskipti vegna fyrirhugaðrar byggingar kom fram af hálfu kærenda að ekki væri að svo stöddu gerð krafa um stöðvun þeirra enda væru þær alfarið á ábyrgð byggingarleyfishafa. Í byrjun janúar 1999 fengu kærendur og aðrir nágrannar framkvæmdastaðarins tilkynningu um að fyrirhugað væri að hefja sprengingar í grunni nýbyggingarinnar og gerðu kærendur þá kröfu um að framkvæmdir yrðu stöðvaðar. Af hálfu byggingarleyfishafa kom fram boð um að fresta fyrirhuguðum sprengingum fram yfir þann tíma sem úrskurðar væri að vænta í málinu og var fallist á þá málamiðlun af hálfu kærenda. Hefur því ekki komið til þess að nefndin úrskurðaði sérstaklega um stöðvun framkvæmda í máli þessu.
Hinn 20. janúar 1999 sótti byggingarleyfishafi um leyfi byggingarnefndar Reykjavíkur til breytinga á áður samþykktum aðalteikningum nýbyggingarinnar. Var um að ræða nokkra stækkun byggingarinnar og breytingar er varða aðkomu sjúkrabíla, nýjan fyrirlestrasal og breytingar á innra fyrirkomulagi. Erindi þetta var tekið fyrir á fundi byggingarnefndar hinn 28. janúar 1999. Var málinu frestað og því vísað til skipulags og umferðarnefndar til grenndarkynningar samkvæmt 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Með bréfi Framkvæmdasýslu ríkisins til byggingarnefndar Reykjavíkur dags. 3. febrúar 1999 var sett fram ósk um það að umsóknin frá 20. janúar 1999 yrði tekin til meðferðar sem umsókn um nýtt byggingarleyfi fyrir barnaspítalann með þeim breytingum, sem í umsókninni fælust. Jafnframt var því lýst yfir í sama bréfi að hlé yrði gert á þeim framkvæmdum sem byggðu á gildandi byggingarleyfi þar til grenndarkynning hefði farið fram og nýtt byggingarleyfi verið gefið út.
Með bréfi byggingarfulltrúans í Reykjavík til úrskurðarnefndarinnar dags. í dag, 4. febrúar 1999, er greint frá erindi Framkvæmdasýslu ríkisins en jafnframt upplýst að embætti byggingarfulltrúa hafi með stoð í 2. mgr. 44. gr. skipulags- og byggingarlaga einungis veitt leyfi til framkvæmda við girðingu byggingarsvæðis og uppgröft á lausum jarðvegi úr grunni. Með vísan til erindis Framkvæmdasýslu ríkisins sé staðfest, að ekki verið veitt frekari leyfi til framkvæmda á grundvelli samþykktar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. október 1998.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er í máli þessu leitað úrlausnar um það álitaefni hvort málatilbúnaður skipulagsyfirvalda vegna byggingarframkvæmda á Landspítalalóð hafi verið í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Er rakið í kærunni að þröngum hópi nágranna hafi í lok mars 1998 verið ritað bréf þar sem þeim hafi verið gefinn kostur á að tjá sig um tillögu um Landspítalalóð, eins og það hafi verið orðað, með vísan til 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga. Í kærunni segir að í umræddu lagaákvæði sé fjallað um grenndarkynningu vegna byggingarleyfisumsóknar um nýbyggingu á svæði þar sem deiliskipulag sé ekki fyrir hendi eða sem felur í sér óverulega breytingu á deiliskipulagi. Þegar nágrannar hafi kallað eftir byggingarleyfisumsókn hafi skipulagsyfirvöld sagt grenndarkynninguna vera vegna óverulegra breytinga á deiliskipulagi skv. 2. mgr. 26. gr. sömu laga. Engin gögn hafi þó verið lögð fram því til staðfestingar. Kærendur telja því að bréfið frá 26. mars 1998 hafi ekki verið upphaf grenndarkynningar vegna óverulegra breytinga á deiliskipulagi, sbr. 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga. Byggingarleyfisumsókn vegna byggingarframkvæmda á Landspítalalóð hafi fyrst borist hinn 6. maí 1998. Lögmæt grenndarkynning vegna þeirrar umsóknar hafi því ekki getað farið fram fyrr en eftir þann tíma. Kærendur telji því að bréfið frá 26. mars 1998 hafi ekki verið upphaf grenndarkynningar vegna byggingarleyfisumsóknar sem fól í sér óverulega breytingu á deiliskipulagi, sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga. Að mati kærenda hafi bréfið frá 26. mars 1998 ekki falið í sér neina lögmæta grenndarkynningu. Með því hafi þröngum hópi nágranna einungis verið gefinn kostur á að tjá sig um tillögu um Landspítalalóð. Bréfið hafi því verið markleysa að lögum. Sé greinilegt að skipulagsyfirvöld hafi verið að flýta fyrir sér í þessu máli og virðist þau hafa viljað freista þess að hespa grenndarkynningunni af án tillits til þess hvort rétt væri að henni staðið skv. ákvæðum skipulags- og byggingarlaga. Vinnubrögð af þessu tagi séu lögleysa og telji kærendur að byggingarnefnd hafi verið óheimilt að samþykkja byggingarleyfi fyrir nýbyggingu á Landspítalalóð 8. október sl. þar sem lögboðin grenndarkynning hafi ekki farið fram. Þar sem ítrekaðar tilraunir kærenda til að fá borgaryfirvöld til að fara að lögum í máli þessu hafa ekki borið árangur sé þeim nauðugur einn kostur að kæra byggingarleyfið til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála til að fá það fellt úr gildi og fá fram lögboðna grenndarkynningu.
Málsrök byggingarnefndar og byggingarleyfishafa: Af hálfu byggingarnefndar Reykjavíkur er tekið fram að kæruefnið lúti fyrst og fremst að því að í bréfi Borgarskipulags frá 26. mars 1998 hafi ekki falist lögmætt upphaf grenndarkynningar. Ekki sé í kærunni gerðar neinar efnislegar athugasemdir við samþykkt byggingarleyfi. Vísar byggingarnefnd til umsagnar Ágústar Jónssonar, skrifstofustjóra borgarverkfræðings, til borgarráðs dags. 3. júlí 1998 um málið en þar sé gerð ítarleg grein fyrir undirbúningi og framkvæmd umræddrar kynningar. Niðurstöður skrifstofustjórans séu eftirfarandi:
a) Að það hafi verið hlutverk skipulags- og umferðarnefndar að leggja á það mat hvort fyrirhuguð breyting á deiliskipulagi Landspítalalóðarinnar skyldi teljast óveruleg eða ekki.
b) Að grenndarkynningin, sem nefndin ákvað 23. mars 1998, hafi verið fullnægjandi, enda þótt láðst hafi að vísa til 26. gr. laga nr. 73/1997 í bréfi til nágranna.
c) Að með almennri auglýsingu og kynningu á tillögunni hafi verið vandað meira til kynningar á skipulagsbreytingunni en skylt sé að lögum.
d) Að það mat bréfritara (eins kærenda) að bygging barnaspítalans án þess að Hringbraut verði jafnframt færð til suðurs teldist vera veruleg breyting á deiliskipulaginu, sé út af fyrir sig ekki rétt vegna þess að gildandi deiliskipulag kveði ekki á um framkvæmdaröð að þessu leyti. Þar að auki hafi viðhorf borgaryfirvalda í þessu efni komið fram í bókun skipulags- og umferðarnefndar og gefi ekki tilefni til athugasemda bréfritara í þessu efni.
Þá er af hálfu byggingarnefndar tekið fram að gengið hafi verið frá samningi um færslu Hringbrautar sem tryggja eigi að færsla hennar haldist í hendur við byggingu fyrirhugaðs barnaspítala á Landspítalalóð. Hefur samningur þessi verið lagður fram í málinu af hálfu byggingarnefndar. Sé með þessu tryggt að komið verði til móts við athugasemdir sem nágrannar gerðu að lokinni grenndarkynningu skipulags- og umferðarnefndar. Ekki hafi verið þörf grenndarkynningar vegna samþykktar byggingarnefndar á framlögðum uppdráttum af fyrirhuguðu húsi, sem rúmist innan deiliskipulags.
Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu var, sem byggingrleyfishafa, gefinn kostur á að tjá sig um kæruefnið með vísun til 13. greinar stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hefur ráðuneytið með bréfi dags. 19. nóvember 1998 til úrskurðarnefndarinnar lýst því að það taki ekki efnislega afstöðu til gagnrýni þeirrar sem fram komi í kærunni en leggi þess í stað áherslu á að málsmeðferð verði hraðað svo að sem minnst óhagræði verði af kærumálinu.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa. Í umsögn stofnunarinnar dags. 30. nóvember 1998 kemur fram að stofnunin telji að ekki sé í gildi deiliskipulag fyrir Landspítalalóð þar sem það hafi ekki hlotið staðfestingu samkvæmt þeim lögum, sem í gildi voru þegar skipulag svæðisins var unnið. Hafi því ekki getað verið um grenndarkynningu vegna óverulegrar breytingar á deiliskipulagi að ræða í umræddu tilviki. Hvorki sé í skipulags- og byggingarlögum eða reglugerðum kveðið á um það hvaða gögn skuli lögð fyrir þá sem fyrirhugaðar framkvæmdir eru kynntar með grenndarkynningu. Stofnunin telji að byggingarnefndarteikningar af fyrirhuguðu mannvirki hljóti að þurfa að liggja fyrir, eða þar sem í gildi er deiliskipulag, tillaga að breytingu á því, til að nágrannar geti í grenndarkynningu áttað sig á umfangi fyrirhugaðrar framkvæmdar eða breytingar og gætt hagsmuna sinna. Telur stofnunin því að ekki hafi verið um fullnægjandi grenndarkynningu að ræða í tilviki því sem hér um ræðir. Eðlilegast hefði verið að auglýsa tillögu að deiliskipulagi vegna fyrirhugaðrar byggingar barnaspítala skv. 25. gr. sbr. 18. gr. skipulags- og byggingarlaga m.a. vegna þess að í gögnum málsins komi fram að framkvæmdinni fylgi viðamiklar breytingar á næsta nágrenni. Hefði verið eðlilegra að ljúka gerð deiliskipulags áður en veitt yrði byggingarleyfi fyrir framkvæmdum á lóðinni.
Niðurstaða: Eins og rakið er í niðurlagi málavaxtalýsingar liggur fyrir að umsókn um breytingu á byggingarleyfi fyrir nýbyggingunni hefur verið vísað til skipulags- og umferðarnefndar til grenndarkynningar. Einnig liggur fyrir að þess hefur verið óskað að nýtt byggingarlyfi verði veitt fyrir byggingunni í heild að lokinni þeirri grenndarkynningu, sem ákveðin hefur verið. Þá er ljóst að byggingarfulltrúinn í Reykjavík mun ekki veita leyfi til frekari framkvæmda á grundvelli samþykktar byggingarnefndar frá 8. október 1998 en það takmarkaða leyfi til girðingar byggingarsvæðis og uppgraftrar á lausum jarðvegi, sem þegar hefur verið veitt. Í þessu felst að í öllum aðalatriðum er tryggt að komið verði til móts við kröfur kærenda í málinu. Hefur bæði verið tryggt að ekki verði heimilaðar frekari framkvæmdir á grundvelli hinnar umdeildu samþykktar byggingarnefndar frá 8. október 1998 svo og að efnt verði til grenndarkynningar að nýju.
Þrátt fyrir þetta er það álit úrskurðarnefndar að kærendur eigi enn lögvarða hagsmuni því tengda að fá úrlausn um gildi samþykktar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. október 1998, m. a. vegna þeirra framkvæmda, sem unnið hefur verið að á grundvelli samþykktarinnar, og þykir því ekki alveg næg ástæða til þess að vísa málinu frá, þótt komið hafi verið til móts við kröfur kærenda með framangreindum hætti.
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum í málinu barst byggingarnefnd Reykjavíkur fyrst umsókn um byggingarleyfi fyrir barnaspítala á Landspítalalóð hinn 6. maí 1998. Grenndarkynning sú, sem ákveðið var að efna til af hálfu skipulags- og umferðarnefndar á fundi hennar hinn 23. mars 1998, átti því ekki stoð í 7. mgr. 43. greinar skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 enda á tilvitnað ákvæði því aðeins við að sótt hafi verið um byggingarleyfi samkvæmt ákvæði 1. mgr. 43. gr., sem beina skal til byggingarnefndar skv. 4. mgr. sömu greinar.
Hafi það vakað fyrir skipulags- og umferðarnefnd að efna til grenndarkynningarinnar til kynningar á minni háttar breytingu á deiliskipilagi með heimild í 2. mgr. 26. greinar skipulags- og byggingarlaga, svo sem haldið hefur verið fram í málinu, er það niðurstaða úrskurðarnefndar að kynning sú sem fram fór hafi ekki fullnægt þeim kröfum, sem gera verði til slíkrar kynningar. Þegar virt eru þau gögn, sem til sýnis voru vegna kynningarinnar, er ljóst að hvergi var í þeim gögnum gerð grein fyrir því deiliskipulagi, sem til stæði að breyta. Þannig var lega Hringbrautar á kynningaruppdráttum sýnd þar sem hún er nú, sem ekki samræmist þeim deiliskipulagsuppdrætti, sem byggingaryfirvöld í Reykjavík telja gilda um Landspítalalóð og lagður hefur verið til grundvallar við framkvæmdir á lóðinni í nærfellt aldarfjórðung. Verður ekki séð að þeim sem kynntu sér gögn þessi hafi mátt vera ljóst hvað meint breyting á deiliskipulagi hefði í för með sér eða hvert fyrirkomulag á svæðinu yrði í framtíðinni. Þar sem ákvörðun um flutning Hringbrautar var nátengd fyrirhugaðri mannvirkjagerð, og varð raunar gerð að skilyrði fyrir samþykkt byggingaráformanna, var þó þeim mun ríkari ástæða til þess að gerð yrði grein fyrir framtíðarskipulagi lóðarinnar og flutningi Hringbrautar í kynningargögnunum.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að grenndarkynningu þeirri, sem fram fór vegna fyrirhugaðrar byggingar barnaspítala á Landspítalalóð, hafi verið svo áfátt að ekki hafi verið unnt að leggja niðurstöður hennar til grundvallar við ákvörðun um að veita leyfi fyrir byggingunni. Verður því ekki hjá því komist að fella ákvörðunina úr gildi. Jafnframt er lagt fyrir byggingarnefnd að hún hlutist til um að gengið verði þannig frá á byggingarstað að fyllsta öryggis sé gætt.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. október 1998 um að samþykkja umsókn um leyfi til byggingar barnaspítala á lóð Landspítalans er felld úr gildi. Lagt er fyrir byggingarnefnd að hlutast til um að gengið verði þannig frá á byggingarstað að fyllsta öryggis sé gætt.
