Ár 2008, fimmtudaginn 21. febrúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mætt voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Aðalheiður Jóhannsdóttir dósent.
Fyrir var tekið mál nr. 35/2007, kæra á synjun skipulags- og byggingarnefndar Mosfellsbæjar frá 14. apríl 2007 um leyfi til að breyta innra fyrirkomulagi og um afmörkun eigna á þriðju hæð hússins að Urðarholti 4.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 21. apríl 2007, er barst nefndinni hinn 27. s.m., kærir Trausti S. Harðarson arkitekt, f.h. A, Urðarholti 4, Mosfellsbæ, synjun skipulags- og byggingarnefndar Mosfellsbæjar frá 17. apríl 2007 um leyfi til að breyta innra fyrirkomulagi og um afmörkun eigna á þriðju hæð hússins að Urðarholti 4 þannið að skrifstofurými á þriðju hæð þess yrði breytt í íbúð. Var afgreiðslan staðfest á fundi bæjarstjórnar hinn 25. apríl 2007.
Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða synjun verði felld úr gildi.
Málsatvik: Hinn 17. janúar 2007 sótti kærandi um leyfi til að breyta innra fyrirkomulagi og afmörkun eigna á þriðju hæð hússins að Urðarholti 4 þannig að skrifstofurými yrði breytt í íbúð. Var umsóknin tekin fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 23. s.m. og henni hafnað með vísan til fyrri afgreiðslna ásamt því að beiðnin samræmdist ekki deiliskipulagi svæðisins.
Með bréfi, dags. 12. febrúar 2007, óskaði kærandi eftir því að skipulags- og byggingarnefnd tæki synjun sína til endurskoðunar. Í bréfinu var m.a. vísað til gildandi deiliskipulags á svæðinu og hvernig byggingarleyfisumsóknir vegna húseignarinnar að Þverholti 4 hefðu verið afgreiddar á árunum 1987-1997. Þá var vikið að því að skipulags- og byggingarnefnd hefði fallist á að samþykkja íbúð í húsinu að Þverholti 7. Að lokum tók kærandi fram að umrædd eign uppfyllti allar þær kröfur sem gerðar væru til íbúða samkvæmt byggingarreglugerð.
Á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 17. apríl 2007 var erindi kæranda tekið fyrir og var eftirfarandi fært til bókar af því tilefni: „Fyrir lóðina gildir deiliskipulag miðbæjarins, sem samþykkt var árið 2001. Nefndin lítur svo á að þar komi skýrt fram að lóðin sé ætluð undir verslun og þjónustu, sbr. bls. 9, 20 og 21 í skipulagsskilmálunum. Nefndin fellst ekki á þann skilning að sá texti eigi einungis við um þær viðbyggingar sem skipulagið gerði ráð fyrir, heldur telur hún að hann eigi við bæði um það hús sem fyrir var og hinar áformuðu nýbyggingar. Í samræmi við þennan skilning hefur nefndin talið að það samræmdist ekki skipulaginu að fjölga íbúðum í húsinu umfram þær íbúðir sem þegar höfðu verið leyfðar þar þegar skipulagið var samþykkt, og hefur hún því á undanförnum árum nokkrum sinnum hafnað umsóknum í þá veru. Rétt er að taka fram að nú er unnið að endurskoðun deiliskipulags miðbæjarins, sem kann að hafa í för með sér breytta stefnumörkun varðandi framtíð húss og lóðar að Urðarholti 2-4. Vonir standa til að tillaga að endurskoðuðu deiliskipulagi geti komið til umfjöllunar þegar á þessu ári. Nefndin telur rétt að framtíð hússins verði látin ráðast af nýju deiliskipulagi, og því sé óæskilegt að samþykkja nú breytingar á gildandi stefnumörkun, svo skömmu áður en tillaga að nýju skipulagi kemur fram. Með hliðsjón af framansögðu fellst nefndin ekki á að breyta ákvörðun sinni frá 189. fundi um að hafna breytingu á hluta 3. hæðar hússins í íbúðir.“ Var afgreiðsla nefndarinnar staðfest á fundi bæjarstjórnar hinn 25. apríl 2007.
Hefur kærandi kært framangreinda afgreiðslu til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að hin kærða samþykkt skipulags- og byggingarnefndar fari gegn jafnræðis- og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Á árinu 1992 hafi verið samþykkt að breyta notkun rishæðar hússins að Urðarholti 4 á þann veg að þar yrðu tvær íbúðir í stað skrifstofa og á árinu 1997 hafi verið samþykkt viðbygging við fyrstu hæð hússins er hafi átt að vera sameiginleg hjóla- og vagnageymsla fyrir íbúðir á þriðju og fjórðu hæð og skrifstofu- og þjónustufyrirtæki á annarri og þriðju hæð. Þá hafi á árinu 2004 verið samþykkt að breyta eign á fyrstu hæð hússins að Þverholti 7 í íbúð en efri hæðir hússins að Urðarholti 4 hafi aðkomu frá Þverholti og sé Þverholt 7 handan götunnar. Bæði húsin teljist innan miðsvæðis í aðalskipulagi.
Löngu sé ljóst að ekki sé eftirspurn eftir skrifstofurými í húsinu að Urðarholti 4 og hafi það leitt af sér að búseta hafi verið þar, bæði um lengri og skemmri tíma. Telja verði varhugavert að opinber stjórnsýsla stuðli að ólöglegri búsetu í atvinnuhúsnæði með því að neita um leyfi til að breyta því í fullnægjandi horf til löglegrar búsetu. Bent sé á að uppfylla megi allar kröfur byggingarreglugerðar um íbúðir í fjölbýli og hafi allir sameigendur kæranda lýst sig samþykka breytingunni.
Deiliskipulag svæðisins hafi tekið gildi á árinu 2001. Ef aðeins sé lesin skýring við svæðaskiptingarkort þess mætti draga þá ályktun að einungis væri heimilt að hafa verslun og þjónustu á lóðinni. Af áframhaldandi lestri skilmálanna verði vart annað ráðið en að þeim sé ætlað að gilda um nýbyggingar á lóðinni, þar sem hvergi sé vikið að núverandi húsi að öðru leyti en því að heimiluð sé um 70m² viðbygging austan við það. Megi af textanum ráða að þetta sé sú viðbygging sem veitt hafi verið leyfi fyrir á árinu 1997 en að öðru leyti sé eldra fyrirkomulag látið halda sér. Ljóst sé að á árinu 1992 hafi byggingarnefnd talið að ekkert stæði í vegi fyrir því að í húsinu yrðu innréttaðar íbúðir.
Í gildi sé Aðalskipulag Mosfellsbæjar 2002-2024, samþykkt í bæjarstjórn hinn 12. febrúar 2003. Á þéttbýlisuppdrætti skipulagsins sé lóðin að Urðarholti 4 sýnd innan miðsvæðis en um það segi í greinargerð: „Í miðbæ og á miðsvæðum er fyrst og fremst gert ráð fyrir stjórnsýslu og verslunar- og þjónustustarfsemi sem þjónar öllu sveitarfélaginu, s.s. verslunum, skrifstofum, þjónustustofnunum, veitinga- og gistihúsum, menningarstofnunum, hreinlegum iðnaði og íbúðarbyggð.“
Á uppdrætti af þriðju og fjórðu hæð hússins sem áritaður sé af byggingarfulltrúa sem fylgirit, dags. 15. október 2001, komi fram að hinn 14. júlí 1993 hafi eign 0302 í húsi því er um ræði verið breytt í íbúð. Breyting þessi hafi ekki hlotið samþykki byggingarnefndar, en ljóst sé að a.m.k. frá 15. október 2001 hafi byggingarfulltrúa verið kunnugt um að í eigninni væri íbúð og verði að álíta að hann hafi þá einnig upplýst skipulags- og byggingarnefnd um það. Ekki sé vitað til þess að vitneskja þessi hafi kallað á sérstök viðbrögð nefndarinnar eða byggingarfulltrúa. Hafi fólk verið skráð með lögheimili í ýmsum eignarhlutum hússins um árabil, án nokkurrar fyrirstöðu eða athugasemda yfirvalda.
Málsrök Mosfellsbæjar: Af hálfu Mosfellsbæjar er vísað til þess að samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skuli stjórnvald því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að sé stefnt, verði ekki náð með öðru og vægara móti. Skuli þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til.
Í samræmi við 9., 16. og 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hafi Mosfellsbær sinnt þeirri skyldu sinni að gera skipulagsáætlanir um landnotkun og þróun byggðar. Aðalskipulag bæjarins 2002-2024 hafi tekið gildi árið 2003 og fyrir miðbæinn sé í gildi deiliskipulag sem samþykkt hafi verið árið 2001. Óumdeilt sé að húseignin að Urðarholti 4 falli innan þess svæðis og í deiliskipulaginu komi skýrt fram að lóðin sé ætluð undir verslun og þjónustu.
Í 2. mgr., sbr. 1. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 komi fram að leyfi sveitarstjórnar þurfi til tiltekinna framkvæmda við húsbyggingar, m.a. þegar fyrirhugað sé að breyta notkun þeirra. Slíkar framkvæmdir skuli vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag.
Þær ákvarðanir sem teknar hafi verið á fundum skipulags- og byggingarnefndar hinn 23. janúar 2007 og hinn 17. apríl s.á., þar sem erindi kæranda hafi verið hafnað, hafi fyllilega verið í samræmi við framangreind lagaákvæði. Í því sambandi sé ítrekuð sú skylda sveitarfélagsins að tryggja að byggingarleyfi séu í samræmi við samþykkt deiliskipulag, sbr. 2. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997.
Því sé hafnað að málsmeðferð bæjarins hafi farið í bága við meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Ákvarðanir skipulags- og byggingarnefndar hafi verið teknar með hliðsjón af framangreindum lagaákvæðum og verið staðfestar af bæjarstjórn í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga þar um. Bænum hafi einfaldlega ekki verið heimilt að veita umrætt byggingarleyfi.
Með ákvörðunum sínum hafi Mosfellsbær þannig ekki brotið gegn þeim sjónarmiðum sem fólgin séu í 12. gr. stjórnsýslulaga, heldur litið til þess markmiðs sem að sé stefnt og ekki farið strangar í sakir en nauðsyn hafi borið til.
Í bókun skipulags- og byggingarnefndar hinn 17. apríl 2007 sé tekið fram að endurskoðun á umræddu deiliskipulagi miðbæjarins standi yfir og að hún kunni að hafa í för með sér breytta stefnumörkun varðandi framtíð húss og lóðar að Urðarholti 4. Með þessu hafi bærinn tekið fullt tillit til hagsmuna kæranda og þannig enn frekar gætt að þeim sjónarmiðum sem fólgin séu í meðalhófsreglu stjórnsýslulaganna.
Þá sé bent á að í jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 felist meðal annars að þegar stjórnvald hafi byggt ákvörðun á tilteknum sjónarmiðum og lagt áherslu á ákveðið sjónarmið leiði jafnræðisreglan almennt til þess að þegar sambærilegt mál komi aftur til úrlausnar beri jafnan að leysa úr því á grundvelli sömu sjónarmiða og með sömu áherslu og gert hafi verið við úrlausn hinna eldri mála.
Mosfellsbær telji að samræmis hafi verið gætt við afgreiðslu sambærilegra mála hjá skipulags- og byggingarnefnd. Bent sé á að tvívegis hafi verið synjað um leyfi til að breyta skrifstofum í húsinu að Urðarholti 4 í íbúðir með vísan til þess að slíkt samrýmdist ekki deiliskipulagi svæðisins.
Þá sé mótmælt fullyrðingum kæranda að mál hans sé sambærilegt máli er hafi varðað Þverholt 7 enda hafi með breytingu á deiliskipulagi miðbæjarins, er tekið hafi gildi á árinu 2002, verið heimilt að breyta landnotkun jarðhæðar Þverholts 5-15 í íbúðir.
Að lokum sé vísað til ákvæða síðari málsl. 3. mgr. 1. gr. lögheimilislaga nr. 21/1990 með síðari breytingum. Þar segi að dvöl á skipulögðu iðnaðar-, athafna- og hafnarsvæði og öðru svæði innan þéttbýlis sem skipulagt sé fyrir atvinnustarfsemi, geti ekki talist til fastrar búsetu. Það sé því ljóst að þeir sem tækju sér búsetu að Urðarholti 4 gætu aldrei fengið lögheimili sitt skráð þar.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Mosfellsbæjar frá 14. apríl 2007 um að hafna beiðni kæranda um endurskoðun og að staðfesta þess í stað fyrri synjun á umsókn um leyfi til að breyta innra fyrirkomulagi og um afmörkun eigna á þriðju hæð hússins að Urðarholti 4 þannig að skrifstofurými verði breytt í íbúð.
Hin kærða ákvörðun er studd þeim rökum að samkvæmt deiliskipulagi fyrir miðbæ Mosfellsbæjar, er tekur til þess svæðis er hér um ræðir, sé fyrst og fremst gert ráð fyrir verslun og þjónustu og að það samræmist ekki skipulaginu að fjölga íbúðum í húsinu umfram þær íbúðir sem þegar höfðu verið leyfðar þar þá er skipulagið var samþykkt. Þá sé unnið að endurskoðun skipulagsins og því óæskilegt að samþykkja erindi kæranda.
Samkvæmt Aðalskipulagi Mosfellsbæjar 2002-2024 er lóðin að Urðarholti 4 innan miðsvæðis og samkvæmt greinargerð þess er þar gert ráð fyrir stjórnsýslu, verslunar- og þjónustustarfsemi og íbúðarbyggð. Er sú landnotkun í samræmi við ákvæði gr. 4.4.1 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.
Deiliskipulagi miðbæjar Mosfellsbæjar, sem samþykkt var á árinu 2001, er skipt upp í nokkur svæði og tekur svæði 3 einungis til lóðarinnar að Urðarholti 2-4. Er þetta svæði nánar tilgreint í greinargerð deiliskipulagsins sem „…hús fyrir verslun og þjónustu á lóðinni nr. 2-4 við Urðarholt“ en í skilmálum fyrir einstök hús/lóðir, sem fram koma á skipulagsuppdrætti segir: „Urðarholt 2-4: Viðbyggingar og nýbyggingar á lóðinni eru fyrir verslun og þjónustu og aðra miðbæjarstarfsemi.“ Í þeim kafla greinargerðar deiliskipulagsins, sem sérstaklega fjallar um svæði 3, er gerð grein fyrir legu umræddrar lóðar og aðkomu að henni og frá því greint að markmið skipulagsins með að stækka lóðina og auka við bygginguna séu að nýta afgangssvæði milli núverandi lóðar og Skeiðholts, að styrkja götumynd Þverholts með nýrri byggingu og að styrkja starfsemi sem nú sé á lóðinni með því að auka byggingarmagn. Í greinargerðinni segir enn fremur að gert sé ráð fyrir nýrri byggingu á lóðinni samsíða Þverholti og viðbyggingu austan við byggingar þær sem þar séu fyrir. Í sérákvæði, sem m.a. fjallar um notkun húsnæðis og byggingarmagn, segir að nýbyggingar á lóðinni séu hugsaðar fyrir verslun og þjónustu. Hvergi er hins vegar getið um notkun húsnæðis í húsi því sem fyrir var á lóðinni er deiliskipulagið tók gildi en fyrir liggur að á fjórðu hæð hússins eru tvær samþykktar íbúðir, en á þriðju hæð skrifstofur og er þar það húsrými sem erindi kæranda tók til.
Úrskurðarnefndin telur að fallast beri á þann skilning kæranda að ákvæði í greinargerð deiliskipulags umrædds svæðis um landnotkun taki ekki til þess húss sem fyrir var á lóðinni er deiliskipulagið var samþykkt og að því verði að líta til gr. 4.4.1 og 4.5.1 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 þar sem kveðið er á um að gera megi ráð fyrir íbúðum á miðsvæðum og verslunar- og þjónustusvæðum þar sem aðstæður leyfi, sérstaklega á efri hæðum bygginga. Af þessu leiðir að ákvæði skipulagsins stóðu ekki í vegi fyrir því að unnt væri að fallast á erindi kæranda.
Samkvæmt 2. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er byggingarnefnd skylt að rökstyðja afgreiðslu á erindum er henni berast. Leiðir af eðli máls að rökstuðningur nefndarinnar verður að vera haldbær en í hinu umdeilda tilviki synjaði skipulags- og byggingarnefnd erindi kæranda með rökum sem byggð eru á túlkun skipulagsskilmála sem úrskurðarnefndin telur að ekki fái staðist. Var rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun því áfátt hvað skipulagsforsendur varðar.
Ekki verður heldur talið að það hafi verið haldbær rök fyrir hinnu kærðu synjun að vísa til þess að endurskoðun stæði yfir á skipulagi svæðisins enda átti bæjarstjórn þess kost að neyta heimildar 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga til að fresta erindi kæranda í stað þess að hafna því.
Samkvæmt því sem að framan er rakið voru ekki færð fram viðhlítandi rök fyrir hinni kærðu ákvörðun og verður hún af þeim sökum felld úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Synjun skipulags- og byggingarnefndar Mosfellsbæjar frá 14. apríl 2007 um leyfi til að breyta innra fyrirkomulagi og um afmörkun eigna á þriðju hæð hússins að Urðarholti 4, er felld úr gildi.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ ___________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Aðalheiður Jóhannsdóttir
