Árið 2024, fimmtudaginn 27. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 34/2024, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 28. febrúar 2024 um álagningu dagsekta að fjárhæð kr. 20.000 vegna óleyfisframkvæmda í húsinu á lóðinni Suðurhellu 10.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 26. mars 2024, kæra Firring Fasteign ehf. og Malina ehf., eigendur hluta hússins að Suðurhellu 10, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 28. febrúar 2024 að leggja dagsektir að fjárhæð kr. 20.000 á kærendur vegna óleyfisframkvæmda í húsinu að Suðurhellu 10. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarkaupstað 23. apríl 2024.
Málavextir: Árið 2005 voru samþykkt byggingaráform fyrir 7,5 m háu iðnaðarhúsi á einni hæð með 1.441 m2 grunnfleti á lóðinni Suðurhellu 10. Deiliskipulag Selhrauns suður tók gildi 2006 og var þá gert ráð fyrir að lóðin Suðurhella 10 væri 4.569,2 m2 að flatarmáli með hámarksnýtingarhlutfall 0,28. Gerð var breyting á deiliskipulagi svæðisins 2018 og jókst flatarmál lóðarinnar í 4.576,5 m2 og nýtingarhlutfallið hækkaði í 0,34. Samkvæmt fasteignaskrá skiptist húsið í átta matshluta og eiga kærendur fimm þeirra, þ.e. matshluta 0102, 0103, 0106, 0107 og 0108. Eignuðust þeir fyrstu matshlutana 2016 og samkvæmt því sem fram kemur í kæru var þá búið að setja upp svokölluð milliloft í húsinu sem ekki höfðu verið samþykkt.
Á árunum 2020–2022 sendi byggingarfulltrúi ýmis tilmæli til eigenda Suðurhellu 10 um að fjarlægja umrædd milliloft auk þess sem fjarlægja bæri svalir af húsinu og láta af ólöglegri búsetu, en í bréfunum var jafnframt tekið fram að yrði tilmælunum ekki sinnt myndi byggingarfulltrúi taka ákvörðun um framhald málsins með hliðsjón af 1. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Í nóvember 2022 óskaði húsfélag Suðurhellu 10 eftir breytingu á deiliskipulagi svæðisins er laut aðallega að því að hámarksnýtingarhlutfalli lóðarinnar yrði breytt úr 0,34 í 0,62 þannig að hægt yrði að fá samþykkt milliloft í hverjum matshluta eignarinnar. Á fundi skipulags- og byggingarráðs 17. s.m. var erindinu synjað. Í fundargerð var ekki fært til bókar á hvaða grundvelli synjunin byggði en af fyrirliggjandi gögnum verður ráðið að synjunin hafi byggst á því að ekki hafi allir eigendur fasteignarinnar verið samþykkir því að deiliskipulaginu yrði breytt með þeim hætti.
Hinn 7. september 2023 sendi byggingarfulltrúi bréf til eigenda Suðurhellu 10 þar sem fram kom að búið væri að setja milliloft í nokkrum matshlutum hússins án þess að fyrir lægi samþykki byggingarfulltrúa. Var skorað á eigendur að fjarlægja byggingarhlutana hið fyrsta en yrði þeim tilmælum ekki sinnt myndi byggingarfulltrúi taka ákvörðun um framhald málsins með hliðsjón af ákvæðum laga nr. 160/2010 sem gæti falið í sér álagningu dagsekta. Tilmælin voru ítrekuð með bréfi byggingarfulltrúa 3. október 2023 auk þess sem fram kom að ef ekki væri búið að bregðast við fyrir 1. nóvember 2023 myndi byggingarfulltrúi leggja á dagsektir. Var eigendum jafnframt bent á andmælarétt skv. 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með bréfi, dags. 20. október 2023, var af hálfu kærenda andmælt fyrirhugaðri álagningu dagsekta. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 28. febrúar 2024 var tekið fyrir málefni Suðurhellu 10 með fyrirsögninni „óleyfisframkvæmdir, óleyfisbúsetu“. Var samþykkt að leggja á dagsektir að fjárhæð kr. 20.000 á eigendur Suðurhellu 10 frá og með 13. mars s.á. ef ekki yrði brugðist við fyrrgreindum tilmælum byggingarfulltrúa. Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 29. febrúar s.á., var kærendum tilkynnt um þá ákvörðun.
Málsrök kærenda: Kærendur benda á að Hafnarfjarðarkaupstaður hafi gefið kærendum vilyrði um að efri hæðir í húsinu á lóð Suðurhellu 10 yrðu samþykktar sem vinnustofur. Breyta þurfi deiliskipulagi en erfiðlega hafi gengið að fá samþykki eins eigenda Suðurhellu 10 fyrir þeirri breytingu þrátt fyrir að hann hafi samþykkt að hver og einn eigandi geti útbúið milliloft í sínu rými, en fyrir liggi þinglýstur samningur þess efnis. Í ljósi þess að um sé að ræða fyrirkomulag innan veggja fasteignar sé eðlilegra að leysa málið án þess að kærendur verði fyrir fjárhagslegu tjóni. Bent sé á að við Suðurhellu 6 sé búið að heimila sambærilega notkun og farið sé fram á varðandi Suðurhellu 10. Í ljósi jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins sé eðlilegt að heimiluð verði sambærileg deiliskipulagsbreyting.
Málsrök Hafnarfjarðarkaupstaðar: Sveitarfélagið bendir á að fyrstu teikningar af Suðurhellu 10 hafi verið samþykktar árið 2007. Fasteignin sé samþykkt sem hús á einni hæð og stærð lóðar sé skráð 4.576,5 m2 í fasteignaskrá. Samkvæmt gildandi deiliskipulagi sé hámarksnýtingarhlutfall á lóð 0,34, en það hlutfall sé fullnýtt miðað við byggingarmagn lóðarinnar. Í umræddri fasteign séu átta rými og eigi kærendur sex þeirra. Búið sé að gera milliloft í þeim rýmum sem ekki sé í samræmi við samþykktar teikningar. Við gerð þeirra hafi einnig verið komið fyrir stigum til að komast að milliloftunum. Engin lokaúttekt hafi verið gerð þar sem samþykktar teikningar séu ekki í samræmi við fasteignina eins og hún sé í dag. Í mörg ár hafi byggingarfulltrúi ítrekað bent kærendum á ýmsa ágalla sem bæta þyrfti úr. Tvær leiðir séu fyrir hendi, annars vegar að sækja um og fá samþykkta deiliskipulagsbreytingu og hins vegar að fjarlægja milliloft. Hinn 7. september 2023 hafi kærendum verið sent bréf með áskorun um að klára málið og var vísað til þess að yrði ekki brugðist við myndi byggingarfulltrúi beita öðrum úrræðum, t.d. álagningu dagsekta.
Árið 2021 hafi kærendum verið gert að rýma húsnæðið og hafi byggingarfulltrúi byggt málsmeðferð sína á 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, en þá hafi verið þar óleyfisbúseta. Lögreglan hafi innsiglað rýmin en það hafi alltaf verið rifið og óleyfisbúseta hafi haldið áfram. Í þetta skipti byggi málsmeðferðin á 56. gr. sömu laga, en ákvæðið kveði á um aðgerðir til að knýja fram úrbætur.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Útleggingum Hafnarfjarðarkaupstaðar á málavöxtum sé mótmælt og vísað til þess að byggingarfulltrúi hafi engan reka gert að því að leiðbeina kærendum um breytingu á deiliskipulagi. Kærendur hafi ítrekað lýst því yfir að þeir væru reiðubúnir að senda inn umsókn um deiliskipulagsbreytingu, síðast í bréfi frá 20. október 2023. Byggingarfulltrúi hafi hins vegar ekki tekið það til umræðu þrátt fyrir að hækkað nýtingarhlutfall hafi verið samþykkt að Suðurhellu 6. Sveitarfélagið hafi ásetning til að heimila innan skamms hækkun nýtingarhlutfalls vegna Suðurhellu 10, en byggingarfulltrúi hafi sjálfur lýst því yfir í bréfi, dags. 9. mars 2021, að milliloft yrðu mögulega samþykkt. Hafi kærendur því haft réttmætar væntingar um að þau yrðu samþykkt.
Samkvæmt 11. gr. a. í lögum nr. 80/2018 um lögheimili og aðsetur sé einstaklingi, sem skráður sé til lögheimilis í sveitarfélagi án tilgreinds heimilisfangs, heimilt að skrá sérstakt aðsetur sitt í atvinnuhúsnæði sem uppfylli ekki skilyrði 3. og 4. mgr. 2. gr. Þá komi fram í g-lið 1. mgr. 12. gr. laga nr. 75/2000 um brunavarnir að hlutverk slökkviliðs sé m.a. að gefa umsagnir óski annað stjórnvald eftir þeim. Eftir slíkri umsögn virðist byggingarfulltrúi ekki hafa kallað en væntanleg ástæða þess sé sú að nú byggi byggingarfulltrúi eingöngu á því að milliloft séu ólögmæt en ekki að um óleyfisbúsetu sé að ræða í húsnæðinu.
Ákvörðun byggingarfulltrúa brjóti freklega gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins þar sem ekki sé skýrt hvers vegna ekki sé hægt að bíða þar til unnið sé að breytingu deiliskipulagsins. Álagning dagsekta sé íþyngjandi þvingunarúrræði og því skipti máli að skýrt sé hvers vegna þær séu lagðar á, hvaða fasteignir þær varði og að hverjum þeim sé beint. Fjöleignarhúsið Suðurhella 10 samanstandi af átta matshlutum en ekki sé tilgreint í hinni kærðu ákvörðun í hvaða rýmum hafi verið gerð milliloft. Álagning dagsekta geti ekki byggst á því að milliloft séu í einhverjum matshlutum heldur þurfi að tilgreina það með vísun til fasteignanúmera. Þegar af þeirri ástæðu beri að ógilda ákvörðunina.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 28. febrúar 2024 að leggja dagsektir að fjárhæð kr. 20.000 á kærendur frá og með 13. mars 2024 vegna óleyfisframkvæmda í húsinu að Suðurhellu 10.
Í fundargerð byggingarfulltrúa vegna fundar hans 28. febrúar 2024, þar sem hin kærða ákvörðun var tekin, og í bréfi hans til kærenda, dags. 29. s.m., kemur fyrir orðið „óleyfisbúseta“ í fyrirsögn erindanna. Aftur á móti er ljóst af atvikum málsins, þ. á m. undanfarandi tilmælum byggingarfulltrúa til kærenda, dags. 7. september og 3. október 2023, að álagning dagsekta byggði á umræddum óleyfisframkvæmdum en ekki óleyfisbúsetu. Er því ekki tilefni til að fjalla um hvort álagning dagsekta hafi mátt byggja á óleyfilegri búsetu í húsinu.
Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er óheimilt að breyta mannvirki nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Þá er mælt svo fyrir í 2. mgr. 55. gr. laganna að sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hinn ólöglegi byggingarhluti verði fjarlægður. Byggingarfulltrúa er svo heimilt skv. 2. mgr. 56. gr. laganna að beita dagsektum allt að kr. 500.000 til að knýja menn til þeirra verka sem þeir skulu hlutast til um samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim eða láta af ólögmætu athæfi.
Í máli þessu er óumdeilt að milliloft sem hafa verið reist í húsinu að Suðurhellu 10 hafa ekki fengist samþykkt af byggingarfulltrúa og voru þau því reist í óleyfi. Ástæða þess að samþykki liggur ekki fyrir er sú að með því yrði farið fram úr leyfilegu nýtingarhlutfalli samkvæmt deiliskipulagi svæðisins. Svo sem rakið er í málavöxtum hefur byggingarfulltrúi síðustu ár beint þeim tilmælum til kærenda að fjarlægja byggingarhlutana og af því tilefni vakið athygli á því að til álita komi að leggja á dagsektir ef ekki yrði brugðist við tilmælunum. Hafa kærendur ekki gert það heldur þess í stað reynt að fá í gegn breytingu á deiliskipulagi svæðisins þannig að hægt yrði að samþykkja milliloftin. Þau áform hafa aftur á móti ekki gengið eftir.
Með hliðsjón af framangreindum lagaákvæðum og atvikum málsins verður að líta svo á að byggingarfulltrúa hafi verið heimilt að leggja dagsektir á kærendur, en hafa ber í huga að öryggis- og heilbrigðishagsmunir búa að baki byggingarleyfisskyldu mannvirkja og skipulagshagsmunir að baki kröfu um að byggingar séu í samræmi við gildandi skipulag. Þykir álagning dagsekta að fjárhæð kr. 20.000 ekki vera úr hófi. Þá geta áform kærenda um að fá deiliskipulagi svæðisins breytt ekki raskað gildi hinnar kærðu ákvörðunar, enda liggur fyrir að beiðni um breytingu deiliskipulagsins hefur verið synjað og ekkert sem bendir til þess að sveitarfélagið hyggist breyta afstöðu sinni í því máli.
Samkvæmt jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skulu stjórnvöld við úrlausn mála gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Í reglunni felst nánar tiltekið að óheimilt sé að mismuna aðilum sem eins sé ástatt um og að sambærileg mál beri að afgreiða á sambærilegan hátt. Fyrir liggur að í húsinu á lóð Suðurhellu 6 voru samþykkt milliloft í andstöðu við leyfilegt nýtingarhlutfall lóðarinnar samkvæmt áðurgildandi deiliskipulagi, en aðaluppdrættir voru áritaðir um samþykki árið 2007 og hámarksnýtingarhlutfalli lóðarinnar var síðan breytt með deiliskipulagsbreytingu árið 2018. Sú staða getur þó ekki leitt til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar enda getur jafnræðisreglan ekki veitt mönnum réttindi sem eru í andstöðu við lög.
Að öllu framangreindu virtu verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Með vísan til 12. gr. og 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga, sbr. einnig 3. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, þykir rétt að dagsektir, sem kunna að hafa verið lagðar á til og með uppkvaðningu þessa úrskurðar, falli niður.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 28. febrúar 2024 um álagningu dagsekta að fjárhæð kr. 20.000 vegna óleyfisframkvæmda í húsinu á lóð Suðurhellu 10.
Dagsektir sem kunna að hafa verið lagðar á samkvæmt hinni kærðu ákvörðun til og með uppkvaðningu þessa úrskurðar falla niður.
