34/2015 Austurkór

Árið 2016, fimmtudaginn 15. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 34/2015, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 24. mars 2015 um breytingu á deiliskipulagi vegna Austurkórs 89.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. maí 2015, er barst nefndinni 13. s.m., kærir lóðarhafi Austurkórs 87, Kópavogi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 24. mars 2015 að breyta deiliskipulagi fyrir Austurkór 89, sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 16. apríl s.á. Kærandi krefst þess að ákvörðunin verði felld úr gildi, en til vara að Kópavogsbæ verði gert að endurgreiða honum 50% af lóðargjöldum, eða 6.000.000 króna.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 11. júní 2015.

Málavextir: Skipulagsnefnd Kópavogs samþykkti á fundi sínum 15. desember 2014, með vísan til 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, að grenndarkynna tillögu að breytingu á deiliskipulagi vegna Austurkórs 89, en lóðin er hluti af deiliskipulagssvæðinu Rjúpnahæð – vesturhluti. Fól tillagan í sér að í stað einbýlishúss á nefndri lóð yrði heimilað að reisa parhús. Var tillagan grenndarkynnt frá 12. janúar til og með 16. febrúar s.á og bárust athugasemdir frá kæranda.

Á fundi skipulagsnefndar 16. mars 2015 var tillagan lögð fram að nýju og samþykkt ásamt umsögn skipulags- og byggingardeildar Kópavogs, dags. sama dag. Var málinu vísað til afgreiðslu bæjarráðs. Á fundi bæjarráðs 19. s.m. var erindinu vísað til bæjarstjórnar, sem samþykkti tillöguna, ásamt áðurnefndri umsögn, á fundi sínum 24. s.m. Auglýsing þar um var birt í B-deild Stjórnartíðinda 16. apríl 2015.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er á því byggt að gildandi deiliskipulag sé sú forsenda sem lóðarkaupendur styðjist við þegar þeir fjárfesti í byggingarlóðum og því eigi ekki að vera hægt að breyta því nema með samþykki þeirra sem séu í næsta nágrenni. Að öðrum kosti hljóti verulegar skaðabætur að koma til.

Kærandi hafi gert alvarlegar athugasemdir við fyrirhugaðar breytingar og krafist að þær yrðu  dregnar til baka. Meðal annars hefði hann bent á hversu verulega breytingarnar skertu lífsgæði og friðhelgi íbúa húss kæranda að Austurkór 87. Skipulagsnefnd Kópavogsbæjar hefði tekið undir þau sjónarmið og viðurkennt að þarna væri um að ræða varanlega skerðingu á þeim forsendum sem fjárfesting kæranda hefði byggst á. Fram komi í niðurstöðu skipulagsnefndar að innra skipulag parhúss að Austurkór 81-83 sé svipað og væntanlegs húss við Austurkór 89, en ekki sé um sambærileg tilvik að ræða. Fyrrnefnda húsið standi á hornlóð og sé málinu óviðkomandi.

Það sé mjög mikilvægt að hið lýðræðislega eftirlit, sem úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi, komi í veg fyrir að komið sé aftan að einstaklingum með álíka ákvörðunum og þeirri sem kærð sé.

Málsrök Kópavogsbæjar: Bæjaryfirvöld benda á að meginreglan sé sú að skipulag sé bindandi, bæði fyrir stjórnvöld og almenning, um framtíðarnot tiltekins svæðis og sé því almennt ætlaður langur gildistími. Hönnun og bygging mannvirkja sé m.a. gerð á forsendum sem fram komi í skipulagi og almenningur verði að geta treyst því að festa sé í framkvæmd þess. Á hinn bóginn sé skipulag stjórntæki stjórnvalda um þróun byggðar og landnotkun. Þannig sé mælt fyrir um það í skipulagslögum nr. 123/2010 að sveitarfélög, landeigendur og framkvæmdaaðilar geti lagt fram tillögu eða beiðni um breytingar á deiliskipulagi. Þar af leiðandi standi vilji löggjafans ekki til þess að deiliskipulag skuli standa óhaggað um aldur og ævi, enda sé það eðli borga og bæja að geta tekið breytingum og vera í stöðugri þróun. Því verði eigendur fasteigna að gera ráð fyrir því að skipulag í hverfum geti tekið óverulegum breytingum að því er varði einstakar fasteignir, uppbyggingu hverfa og þéttingu byggðar.

Hlutverk skipulagsyfirvalda sé að tryggja hagsmuni heildarinnar og að ekki sé svo langt gengið á eignir borgaranna að um skerðingu eða rýrnun á þeim verði að ræða vegna framkvæmda á annarri fasteign. Kópavogsbær fallist ekki á að samþykki næstu nágranna þurfi svo heimilt sé að gera breytingar á deiliskipulagi, enda sé ekki gert ráð fyrir slíku samþykki í skipulagslögum. Áður en ákvörðun sé tekin um breytingar sé hinsvegar gefinn kostur á að koma að athugasemdum við grenndarkynningu. Skipulagsyfirvöld séu þó ekki bundin af athugasemdum hagsmunaaðila heldur þurfi að meta þær út frá atvikum máls hverju sinni.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs að samþykkja breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar Austurkórs 89, að undangenginni grenndarkynningu, sbr. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en lóðin er hluti af deiliskipulagssvæðinu Rjúpnahæð – vesturhluti.

Stjórnvaldsákvarðanir sveitarfélaga samkvæmt skipulagslögum og reglugerðum settum með stoð í þeim sæta kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. 52. gr. laganna, svo sem henni var breytt með 20. gr. laga nr. 131/2011. Einskorðast valdheimildir úrskurðarnefndarinnar við endurskoðun á lögmæti þeirra ákvarðana er undir hana eru bornar. Af þessum sökum tekur nefndin aðeins til úrlausnar kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar en það fellur utan valdheimilda hennar að fjalla um varakröfu kæranda.

Hin kærða breyting á deiliskipulaginu fólst í því að á nefndri lóð yrði heimilt að reisa 290 m² parhús á einni hæð í stað 290 m² einbýlishúss á einni hæð. Í greinargerð með deiliskipulagsbreytingunni segir: „Byggingarreitur breytist og stækkar til suðurs um 1,2 metra og til norðurs um 0,8 metra. Hámarksmænishæð er óbreytt en þak fer út úr byggingarreit, hæst um 0,5 metra á hluta þaks […] Gólfkóti aðalhæðar er óbreyttur. Aðkoma og bílastæði breytast og er gert ráð fyrir tveimur stæðum fyrir hvora íbúð. Grunnflötur og heildarflatarmál húsanna er óbreyttur. Að öðru leyti haldast skilmálar óbreyttir.“

Í Aðalskipulagi Kópavogs 2012-2024 segir um Rjúpnahæð – vestur að svæðið, sem afmarkað sé af Arnarnesvegi til norðurs og sveitarfélagsmörkum Garðabæjar, sé að mestu byggt en gert sé ráð fyrir því að byggðin aukist frá núverandi stöðu, að mestu í sérbýlis- og fjölbýlishúsabyggð við Austurkór. Fer hin kærða deiliskipulagsbreyting ekki í bága við greinda stefnu og markmið aðalskipulagsins, sbr. 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga, og er áskilnaði 7. mgr. 12. gr. laganna um innbyrðis samræmi gildandi skipulagsáætlana jafnframt fullnægt.

Upphaflegt deiliskipulag fyrir svæðið Rjúpnahæð – vestur er frá árinu 2007. Samkvæmt greinargerð þess var gert ráð fyrir að stærstur hluti fyrirhugaðrar byggðar yrði einnar til tveggja hæða sérbýli. Meðal annars var gert ráð fyrir því að fasteignir með húsnúmer 81 til 133 við Austurkór stæðu við þrjár botngötur með tveimur parhúsum og sex einbýlishúsum í hverri þeirra. Árið 2010 var hins vegar gerð breyting á deiliskipulaginu og var íbúðum fjölgað þannig að gert var ráð fyrir 161 íbúð innan svæðisins í stað 121 íbúðar áður. Var ein meginforsenda breytinganna sú að meirihluta lóða hafði verið skilað inn og var markmið endurskoðunar skipulagsins að taka mið af þeim félags- og fjárhagslegu aðstæðum sem einkenndu byggingarmarkaðinn eftir „hrunið“ árið 2008. Í áðurnefndum þremur botngötum voru miklar breytingar gerðar. Var skipulagi í götu kæranda breytt þannig að í stað þriggja einbýlishúsa kom raðhús með fimm íbúðum en tvö parhús voru fyrir í þeirri götu.

Með vísan til þessa verður því ekki lengur talið að byggðarmynstur svæðisins einkennist fyrst og fremst af einbýlishúsum. Miðað við samsetningu þessa hluta byggðarinnar telst breyting á einu einbýlishúsi í parhús sömu stærðar óveruleg breyting í skilningi 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga, sem heimilar að grenndarkynna óverulegar breytingar á samþykktu deiliskipulagi. Samkvæmt því var heimilt að breyta deiliskipulaginu með grenndarkynningu í stað auglýsingar. Átti kærandi þess kost að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna breytingarinnar og að lokinni grenndarkynningu var tekin afstaða til athugasemda hans og þeim svarað í umsögn skipulags- og byggingardeildar, dags. 16. mars 2015. Skipulagsnefnd fjallaði um tillöguna á fundi sínum s.d., samþykkti hana með vísan til greindrar umsagnar og vísaði henni til bæjarstjórnar, sem samþykkti hana á fundi 24. s.m. Samþykkt tillaga var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu og auglýsing um gildistöku hennar birt í B-deild Stjórnartíðinda 16. apríl s.á. Var málsmeðferð tillögunnar því í samræmi við skipulagslög.

Sveitarstjórnir fara með skipulagsvald í sínu umdæmi og annast gerð deiliskipulags og breytingar á því, sbr. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga. Við töku skipulagsákvarðana ber m.a. að taka mið af því markmiði c-liðar 1. mgr. 1. gr. laganna að tryggt sé að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagsmunir heildarinnar séu hafðir að leiðarljósi. Þótt einbýlishúsi sé breytt í parhús sömu stærðar með umræddri deiliskipulagsbreytingu verður ekki talið að sú breyting geti, svo nokkru nemi, raskað grenndarhagsmunum kæranda, svo sem vegna aukinnar umferðar eða annars ónæðis, þegar litið er til þess að grunnflötur og heildarflatarmál hússins er óbreytt frá eldra skipulagi.

Að öllu framangreindu virtu þykir hin kærða deiliskipulagsákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem leitt geti til ógildingar hennar. Verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 24. mars 2015 um breytingu á deiliskipulagi vegna Austurkórs 89, Kópavogi.