Ár 2009, þriðjudaginn 16. júní, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mætt voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.
Fyrir var tekið mál nr. 33/2009, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 5. mars 2009 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir lagningu Álftanesvegar frá Engidal að bæjarmörkum við Álftanes.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 6. maí 2009, er barst nefndinni hinn 7. sama mánaðar, kærir H, formaður hagsmunasamtaka íbúa í Garðahrauni, Garðabæ, þá ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 5. mars 2009 að veita framkvæmdaleyfi fyrir lagningu Álftanesvegar frá Engidal að bæjarmörkum við Álftanes. Skilja verður kröfugerð kæranda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Kæran til úrskurðarnefndarinnar er undirrituð af kæranda f.h. hagsmunasamtaka íbúa í Garðahrauni. Þrátt fyrir eftirgrennslan liggur ekki fyrir að téð hagsmunasamtök uppfylli skilyrði 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um félagafjölda og tilgang og verður því litið svo á að kærandi standi persónulega að kærumáli þessu. Kærandi hefur sett fram kröfu um bráðabirgðaúrskurð um stöðvun framkvæmda á meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Ekki hefur verið tekin afstaða til kröfu kæranda þar sem engar framkvæmdir hafa enn átt sér stað á grundvelli hins umdeilda leyfis. Þykir kærumálið nú nægilega upplýst og verður það því tekið til endanlegs úrskurðar.
Málavextir: Samkvæmt Aðalskipulagi Garðabæjar 1995-2015, sem staðfest var af ráðherra árið 1998, var gert ráð fyrir lagningu Álftanesvegar yfir Garðahraun nokkru norðar en nú er áformað samkvæmt hinu kærða framkvæmdaleyfi. Mat á umhverfisáhrifum vegarins hófst á árinu 2000 í samræmi við legu hans samkvæmt þágildandi aðalskipulag Garðabæjar og Bessastaðahrepps og samþykkti Skipulagsstofnun í úrskurði sínum á því ári tvær tillögur að legu vegarins. Síðar ákvað stofnunin að fram skyldi fara sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum fyrir áformaðan Álftanesveg og fyrirhugaðan Vífilsstaðaveg. Með úrskurði hinn 22. maí 2002 féllst Skipulagsstofnun á þrjá valkosti á legu Álftanesvegar. Var sá úrskurður kærður til umhverfisráðherra sem staðfesti hann 3. febrúar 2003.
Í Aðalskipulagi Garðabæjar 2004-2016, sem samþykkt var í bæjarstjórn á árinu 2006, var veglínu Álftanesvegar breytt til samræmis við einn þeirra valkosta er Skipulagsstofnun hafði fallist á. Sama ár var samþykkt nýtt aðalskipulag Sveitarfélagsins Álftaness þar sem Álftanesvegur fylgir núverandi legu frá sveitarfélagamörkum við Garðabæ að vegamótum Bessastaðavegar og Norður- og Suðurnesvegar.
Í apríl 2008 var samþykkt í bæjarstjórn Garðabæjar breyting á aðalskipulagi sem fól í sér færslu á legu hins nýja Álftanesvegar til suðurs á 1,5 km löngum kafla um Garðaholt og vestasta hluta Garðahrauns í Garðabæ. Var breytingin staðfest af ráðherra 2. febrúar 2009. Umrædd breyting á aðalskipulagi var tilkynnt Skipulagsstofnun og leitað eftir afstöðu stofnunarinnar til matsskyldu breytingarinnar í samræmi við 6. gr. og 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Með ákvörðun, dags. 18. febrúar 2009, komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að breytingin skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Í kjölfar þessa veitti Sveitarfélagið Álftanes Vegagerðinni framkvæmdaleyfi til lagningar Álftanesvegar fyrir sitt leyti og sama gerði bæjarstjórn Garðabæjar með samþykkt þar um hinn 5. mars 2009 með tilteknum skilyrðum. Framkvæmdaleyfi Garðabæjar var síðan gefið út hinn 7. apríl 2009. Var veiting þess auglýst í dagblöðum og birtist auglýsing sama efnis í Lögbirtingablaðinu hinn 20. maí s.á
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að umdeildur vegur muni liggja um 70m frá íbúðarhverfi í Garðahrauni og muni hann hafa áhrif á nánasta umhverfi íbúa.
Umfjöllun og skráning fornminja á svæðinu við fyrirhugað vegstæði hafi verið verulega ábótavant í umhverfismati. Matið sé því ófullnægjandi og geti ekki verið forsenda þess að veita hið kærða framkvæmdaleyfi fyrr en í ljós hafi verið leitt að vegarlagningin standist lög. Þá hafi umfjöllun um mótun byggðar svo nálægt umræddum vegi verið áfátt á öllum sigum málsins og ekki tekið tillit til íbúðarbyggðarinnar við skipulag vegarins. Ekki hafi verið gerð úttekt á hljóðmengun í hverfinu vegna hans og kanna þurfi frekar hvort lega vegarins samræmist núverandi íbúðarbyggð áður en framkvæmdir hefjist. Kanna þurfi hvort forsendur séu brostnar fyrir gerð vegarins.
Málsrök Garðabæjar: Af hálfu Garðabæjar er gerð krafa um frávísun kærumálsins frá úrskurðarnefndinni en að öðrum kosti að ógildingarkröfu kæranda verði hafnað.
Samkvæmt 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingalaga nr. 73/1997 geti þeir einir skotið ákvörðunum sveitarstjórnar til úrskurðarnefndar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Fasteignaeigendur í Garðahrauni hafi sótt um og fengið úthlutað lóðum eftir að deiliskipulag svæðisins hafi legið fyrir, en það hafi tekið gildi á árinu 2003 og þá hafi einnig legið fyrir ákvörðun um legu fyrirhugaðs Álftanesvegar. Í samningum um úthlutun lóðanna hafi sérstaklega verið tekið fram að lóðarhafar hefðu kynnt sér skipulagsskilmála fyrir Garðahraun og fyrirliggjandi uppdrætti. Á gildandi deiliskipulagsuppdrætti sé Álftanesvegur sýndur sem fjögurra akreina vegur en með hinni kærðu ákvörðun sé nú einungis veitt leyfi fyrir tveggja akreina vegi. Í ljósi þessa verði kærandi ekki talinn eiga sérgreinda hagsmuni tengda umdeildri framkvæmd umfram aðra íbúa Garðabæjar þrátt fyrir ákveðna nálægð við fyrirhugaðan veg.
Um efnishlið máls sé vísað til þess að vegstæði Álftanesvegar yfir Garðahraun hafi fyrst verið kynnt í Aðalskipulagi Garðabæjar 1995-2015 frá árinu 1997 og í framhaldi af því hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum vegarins. Fallist hafi verið á vegarlagninguna í úrskurði Skipulagsstofnunar samkvæmt þremur fyrirliggjandi valkostum og hafi ráðherra staðfest þá niðurstöðu.
Hið kærða framkvæmdaleyfi byggi á samþykktu Aðalskipulagi Garðabæjar 2004-2016 sem sé í samræmi við gildandi svæðisskipulag höfuðborgarsvæðisins. Breyting á aðalskipulaginu vegna færslu vegarins hafi verið tilkynnt Skipulagsstofnun lögum samkvæmt og hafi stofnunin komist að þeirri niðurstöðu hinn 18. febrúar 2009 að breytingin væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Þeirri niðurstöðu hafi ekki verið skotið til ráðherra.
Ljóst megi því vera að sú ákvörðun, að leggja nýjan Álftanesveg eins og sýnt sé í samþykktu aðalskipulagi Garðabæjar, sæti ekki frekari kæru á stjórnsýslustigi. Hið kærða framkvæmdaleyfi byggi á niðurstöðu fyrrgreinds úrskurðar og skipulagsáætlunum bæjarins. Sjónarmið einstaklinga um verndun hrauns, sem þegar hafi fengið skoðun og umfjöllun við gerð skipulagsáætlana, geti ekki hróflað við gildi framkvæmdaleyfisins.
Af hálfu Fornleifanefndar ríkisins sé nú unnið að frekari skráningu fornminja á svæðinu og geti ákvæði þjóðminjalaga eftir atvikum leitt til hliðrunar á fyrirhuguðu vegstæði. Vegna ummæla kæranda um hljóðvist sé á það bent að í niðurstöðu Skipulagsstofnunar hinn 18. febrúar 2009 um matsskyldu framkvæmdarinnar komi fram að athugasemdir hefðu verið gerðar vegna áhrifa vegarins á hljóðvist gagnvart íbúðarbyggð beggja vegna hans. Framkvæmdaraðili hafi lagt fram nýja útreikninga á hljóðvist og hafi þeir verið metnir fullnægjandi af Umhverfisstofnun.
Að öðru leyti fullnægi framkvæmdaleyfið skilyrðum 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og 13. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 og sé í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir auk þess sem fyrir liggi matsskýrslur sem bæjarstjórn hafi tekið afstöðu til við útgáfu leyfisins eins og áskilið sé.
Andmæli framkvæmdaleyfishafa: Framkvæmdaleyfishafi gerir þá kröfu að kærumálinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni en ella að kröfu kæranda um ógildingu hins kærða framkvæmdaleyfis verði hafnað.
Kveðið sé á um í 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 að þeir einir geti skotið ákvörðunum sveitarstjórnar til úrskurðarnefndar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Ekki liggi fyrir að kærandi hafi sérstök tengsl eða eigi sérgreinda verulega hagsmuni umfram aðra íbúa sveitarfélagsins sem tengist umræddri framkvæmd. Athugasemdir kæranda séu almenns eðlis og tengist m.a. fornminjum, en varsla slíkra hagsmuna geti ekki veitt kæranda kæruaðild. Ennfremur byggi málatilbúnaður kæranda á athugasemdum við skipulag vegarins og við athuganir á fyrri stigum fremur en á formi og efni hins kærða leyfis. Af þessum ástæðum beri að vísa kærunni frá úrskurðarnefndinni sökum aðildarskorts kæranda.
Um efnishlið máls byggi leyfishafi á því að hið kærða framkvæmdaleyfi sé í samræmi við úrskurð Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum, ákvörðun um matsskyldu og skipulagsáætlanir Sveitarfélagsins Álftaness og Garðabæjar. Ekkert tilefni sé því til að ógilda leyfið. Málið hafi fengið lögboðna umfjöllun af þar til bærum aðilum, þ.á m. fornleifa- og náttúruverndaryfirvöldum. Almenningur hafi haft greiðan aðgang að ferli málsins og getað komið að athugasemdum lögum samkvæmt.
Loks sé vakin athygli á að vegna ábendinga um mögulegar minjar í fyrirhuguðu vegstæði Álftanesvegar hafi verið leitað umsagnar fornleifafræðings. Skýrsla hans bendi eindregið til þess að niðurstöður fyrri athugana að baki heimild fyrir framkvæmdunum hafi verið réttar og ekki hafi verið efni til að leggjast gegn framkvæmdunum vegna röskunnar á fornminjum. Þá sé á það bent að með færslu umrædds vegar út í Garðahraun, sé hann færður fjær íbúðarbyggð sem nú hafi risið en núverandi vegur sé of nálægt henni.
—————
Aðilar hafa gert frekari grein fyrir sjónarmiðum sínum þótt það verði ekki rakið hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er gerð frávísunarkrafa með þeim rökum að kærandi eigi ekki málsaðild þar sem á skorti að hann eigi einstaklegra, lögvarinna hagsmuna að gæta vegna efnis hinnar kærðu ákvörðunar um veitingu framkvæmdaleyfis.
Samkvæmt 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 geta einungis þeir einstaklingar skotið máli til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun.
Kærandi er eigandi fasteignar í íbúðarbyggð sem er að rísa í Garðahrauni í Garðabæ og mun fyrirhugaður Álftanesvegur liggja í nágrenni hverfisins. Ekki er unnt að útiloka að vegurinn geti haft áhrif á grenndarhagsmuni kæranda sem fasteignareiganda. Verður hann því talinn eiga einstaklegra lögvarinna hagsmuna að gæta í kærumáli þessu og verður málinu ekki vísað frá úrskurðarnefndinni sökum aðildarskorts kæranda.
Hin umdeilda lega fyrirhugaðs Álftanesvegar hefur verið mörkuð í aðalskipulagi Garðabæjar sem umhverfisráðherra hefur staðfest lögum samkvæmt. Vegarlagningin fór á sínum tíma í mat á umhverfisáhrifum og kvað Skipulagsstofnun upp úrskurð hinn 22. maí 2002 samkvæmt þágildandi ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, þar sem fallist var á þrjá kosti á legu Álftanesvegar. Sá úrskurður sætti kæru til umhverfisráðherra sem staðfesti hann 3. febrúar 2003. Síðari breyting á legu vegarins í aðalskipulagi var ekki talin kalla á nýtt mat á umhverfisáhrifum samkvæmt ákvörðun skipulagsstofnunar. Þeirri ákvörðun hefði verið unnt að skjóta til umhverfisráðherra en það var ekki gert.
Samkvæmt framansögðu hefur mat á umhverfisáhrifum vegarins og ákvörðun í aðalskipulagi um legu hans sætt lögmætisathugun og staðfestingu ráðherra sem æðsta handhafa stjórnsýsluvalds. Er úrskurðarnefndin bundin af þeim niðurstöðum sem fyrir liggja í þessum efnum og koma þær því ekki til endurskoðunar í málinu.
Ekki liggur annað fyrir en að fyrrihuguð lagning nýs Álftanesvegar samkvæmt hinu kærða framkvæmdaleyfi sé í samræmi við gildandi aðalskipulag Garðabæjar og staðfestan úrskurð Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum vegarins, eftir því sem við á, en heimilt var að leggja þann úrskurð til grundvallar, sbr. lokamálsgrein 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 eins og hún var fyrir gildistöku laga nr. 74/2005, sbr. og 1. mgr. 12. gr. laganna með áorðnum breytingum.
Hið kærða framkvæmdaleyfi var auglýst lögum samkvæmt og verður ekki séð að annmarkar hafi verið á málsmeðferð þess er til gætu ógildingar og verður kröfu kæranda þar að lútandi því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 5. mars 2009 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir lagningu Álftanesvegar frá Engidal að bæjarmörkum við Álftanes.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ _________________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Aðalheiður Jóhannsdóttir
