Ár 2002, miðvikudaginn 20. mars, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn, Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 33/2000, kæra Sendibílastöðvar Hafnarfjarðar hf. á ákvörðun byggingarnefndar Hafnarfjarðar frá 19. apríl 2000 um að synja umsókn kæranda frá 11. júní 1999 um leyfi til að setja innkeyrsludyr á vesturhlið hússins nr. 4 við Helluhraun í Hafnarfirði.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 2. júní 2000, sem barst nefndinni sama dag, kærir Hlöðver Kjartansson hdl., f.h. Sendibílastöðvar Hafnarfjarðar hf., kt. 611089-1259, Helluhrauni 4, Hafnarfirði, þá ákvörðun byggingarnefndar Hafnarfjarðar frá 19. apríl 2000, að synja umsókn kæranda um leyfi til að setja innkeyrsludyr á vesturhlið hússins nr. 4. við Helluhraun, þ.e. þá hlið er snýr að Helluhrauni, samkvæmt teikningum Sæmundar Eiríkssonar dags. 22. febrúar 1999 og 7. mars 2000. Bæjarstjórn Hafnarfjarðar staðfesti þessa ákvörðun byggingarnefndar hinn 2. maí 2000. Kærandi gerir þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Kærandi er eigandi hluta fasteignarinnar að Helluhrauni 4 og starfrækir þar sendibílastöð. Þaki hússins hallar frá vestri til austurs þannig að vegghæð að vestanverðu, andspænis Helluhrauni, er meiri en að austanverðu þar sem núverandi innkeyrsludyr kæranda eru. Í suðurhluta hússins, þar sem vörubílastöð er til húsa, eru innkeyrsludyr sem snúa að Helluhrauni. Fyrir liggur uppdráttur, merktur deiliskipulag fyrir iðnaðarhverfi austan Reykjavíkurvegar, sem Bjarki Jóhannesson gerði í júní 1984. Á uppdráttinn er ritað samþykki bæjarstjórnar þann 5. mars 1985 en skipulagi er frestað á hluta svæðisins og er sá hluti afmarkaður með brotinni línu á uppdrættinum.
Hinn 11. júní 1999 sótti kærandi um leyfi bæjaryfirvalda til þess að setja innkeyrsludyr á vesturhlið hússins að Helluhrauni 4 og var ástæðan sú að kærandi taldi sig þurfa hærri innkeyrsludyr inn í húsnæði sitt en fyrir eru á austurhlið hússins.
Umsókn kæranda var fyrst tekin fyrir á fundi byggingarnefndar Hafnarfjarðar hinn 8. mars 2000. Á þeim fundi var afgreiðslu málsins frestað og ákveðið að vísa því til umsagnar gatnadeildar bæjarins. Í áliti gatnadeildar, sem byggingarfulltrúa barst með bréfi, dags. 13. mars 2000, kom fram að gatnadeild gæti ekki fallist á viðbótarinnkeyrslu að húsinu frá Helluhrauni. Lögmaður kæranda sendi bréf til byggingarnefndar, dags. 14. mars 2000, þar sem tíunduð eru rök fyrir umsókn kæranda. Erindið var aftur tekið fyrir á fundi byggingarnefndar 22. mars 2000 og þá vísað til umsagnar skipulagsnefndar. Skipulags- og umhverfisdeild gerði samantekt um málið, dags. 29. mars 2000, og í bréfi til byggingarnefndar, dags. 11. apríl 2000, lýsti skipulags- og umferðarnefnd sig mótfallna erindi kæranda. Erindið var loks tekið til endanlegrar afgreiðslu á fundi byggingarnefndar hinn 19. apríl 2000, þar sem umsókn kæranda var hafnað, m.a. með vísan til umsagna skipulagsnefndar og gatnadeildar og þess að í deiliskipulagi sé ekki gert ráð fyrir útakstri framan við húsið. Bæjarstjórn Hafnarfjarðar staðfesti þessa ákvörðun byggingarnefndar hinn 2. maí 2000 og var kæranda tilkynnt um þessi málalok með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 3. maí 2000. Kærandi vildi ekki una þessari niðurstöðu og skaut málinu til úrskurðarnefndar með bréfi, dags. 2. júní 2000, eins og að framan greinir.
Málsrök kæranda: Kærandi telur rökstuðning bæjaryfirvalda fyrir synjun á umsókn hans ófullnægjandi enda hafi hann krafist rökstuðnings fyrir synjun með vísan til 21. gr., sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eigi þessi annmarki að leiða til ógildingar á hinni umdeildu ákvörðun.
Þá vísar kærandi til þess að synjun á umsókn hans feli í sér óheimila mismunun sem sé í því fólgin að öðrum á svæðinu, bæði austan og vestan við Helluhraun, hafi verið heimilað að setja fjölda innkeyrsludyra og aðkeyrslna að húsum sínum á þeirri hlið er snúi að götunni. Meðal annars hafi verið heimilað að setja innkeyrsludyr er snúi að Helluhrauni á suðurhluta hússins að Helluhrauni 4 við hliðina á eignarhluta kæranda í húsinu.
Af hálfu kæranda er ennfremur dregið í efa að uppdráttur sá að deiliskipulagi sem fyrir liggi í málinu hafi gildi eða sé bindandi. Fyrrnefndar innkeyrsludyr að Helluhrauni 4 og aðkeyrsluna að þeim sé ekki að finna á nefndum uppdrætti og á honum sé áritun um að skipulagi svæðisins hafi verið frestað með samþykki bæjarstjórnar þann 5. mars 1985. Kærandi hafi kallað eftir nýju skipulagi fyrir hinn umdeilda reit eða gögnum um breytingu á deiliskipulaginu frá 1985 er heimilað hafi aðkeyrslu og innkeyrsludyr á suðurhluta hússins að Helluhrauni 4 en þessum fyrirspurnum hans hafi ekki verið svarað.
Kærandi kveður þá ástæðu búa að baki umsókn sinni um innkeyrsludyr á vesturhlið hússins að Helluhrauni 4, að innkeyrsludyr að austanverðu séu ekki nógu háar fyrir alla bíla kæranda, eða nánar tiltekið 5 af 25 bílum alls. Þaki hússins halli frá vestri til austurs og þyrfti að rjúfa burðarbita og breyta þaki ef hækka ætti dyrnar á austurhlið og komi sú leið ekki til álita. Hinar nýju dyr yrðu eingöngu notaðar til að koma þeim 5 bílum inn til nauðsynlegs viðhalds og viðgerða sem ekki geti nýtt núverandi innkeyrsludyr. Óveruleg umferð yrði því um dyrnar í samanburði við stöðuga umferð handan götunnar þar sem rekin sé pústþjónusta og væntanlegur söluskáli með bílalúgu. Þar að auki starfi skoðunarstöð í húsinu nr. 4 við Hjallahraun en á framhlið þess húss, er snúi að Helluhrauni, séu 12 innkeyrsludyr. Sé á því byggt að sú viðbótartruflun á umferð um Helluhraun sem nýjar innkeyrsludyr hefðu í för með sér sé smáræði miðað við hagsmuni kæranda. Synjun á umsókn hans fari því gegn meginreglu 3. málsl. 1. mgr. 1. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, þar sem hagsmunir hans séu algerlega fyrir borð bornir.
Kærandi gerir þær athugasemdir við umsögn skipulags- og umhverfisdeildar, dags. 29. mars 2000, að útakstur um innkeyrsludyr BJB pústþjónustu, er snúi að Helluhrauni, sé ekki bannaður og eigi sér raunar stað. Þá gefi skipulagsdeild sér ranga forsendu þegar hún byggi á því að í öðrum dæmum kæranda í bréfi hans til byggingarnefndar, dags. 14. mars 2000, sé gert ráð fyrir inn- og útkeyrslum, þ.e. að unnt sé að snúa bílum við innan lóðar og ekki sé hætta á að þeim sé bakkað út á götu.
Loks skírskotar kærandi til þess að gert hafi verið ráð fyrir því að bílum yrði bakkað inn um hinar nýju innkeyrsludyr og þeim síðan ekið beint áfram út um þær og inn á götuna. Ekkert sé því til fyrirstöðu að finna lausn á umferð að og frá húsinu innan lóðarinnar með viðunandi hætti. Kærandi sé reiðubúinn að haga breidd innkeyrslunnar eftir óskum bæjaryfirvalda og bendir á að ekki sé verið að fjölga aðkeyrslum að húsinu frá götu þar sem hún sé þegar til staðar.
Málsrök byggingarnefndar: Byggingarnefnd Hafnarfjarðar sendi úrskurðarnefndinni athugasemdir sínar vegna kærunnar í bréfi, dags. 11. október 2001. Þar kemur fram svohljóðandi bókun nefndarinnar á fundi hennar hinn 10. október 2001: „Byggingarnefnd ítrekar afgreiðslu sína frá 19. apríl 2000 um synjun nefndarinnar á umsókninni og byggir hana á fyrrgreindum atriðum s.s. umsögn gatnadeildar frá 13.02.2000,(sic) umsögn skipulags- og umhverfisdeildar frá 29.03.2000 og afgreiðslu skipulags- og umferðardeildar frá 11. apríl 2000.“
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum frá bæjaryfirvöldum eru ástæður fyrir synjun umsóknar kæranda eftirfarandi:
Að gildandi deiliskipulag geri ekki ráð fyrir innkeyrslu að Helluhrauni 4 að umbeðnum innkeyrsludyrum. Hins vegar sé gert ráð fyrir bílastæðum og innkeyrslum inn á lóðir austan megin við Helluhraun frá hliðargötum, enda séu húsin á svæðinu nokkuð nærri Helluhrauni. Þessi tilhögun eigi að hindra að bílum sé bakkað beint út á götuna og þannig sköpuð mikil umferðarhætta, þar sem um fjölfarna götu sé að ræða.
Aðstæður á svæðinu séu á þann veg að handan götunnar sé bílalúgusala í uppbyggingu og pústþjónusta starfrækt, þannig að ein innkeyrsla til viðbótar verði að teljast mjög óæskileg.
Uppdrættir sýni fram á að ekki sé unnt að koma við að- og frákeyrslu við húsið innan lóðarinnar að Helluhrauni 4, enda sé í umsókn kæranda gert ráð fyrir 10 metra breiðri innkeyrslu inn á lóðina og sé það meiri breidd en á venjulegri götu.
Þá komi fram í samantekt skipulags- og umhverfisdeildar, dags. 29. mars 2000, að dæmi kæranda um innkeyrslur frá Helluhrauni í bréfi hans, dags. 14. mars 2000, séu ekki sambærileg við umsókn hans um innkeyrslu að Helluhrauni 4. Í dæminu um innkeyrsludyr BJB pústþjónustunnar handan götunnar hafi verið farið fram á að keyrt væri í gegnum húsið svo ekki væri hætta á að bílum væri bakkað út á Helluhraunið. Í öðrum dæmum kæranda eigi það alls staðar við að gert hafi verið ráð fyrir inn- og útkeyrslum þ.e. að bílum sé snúið við innan lóðar og því ekki hætta á að bakkað sé út á götuna.
Gagnaöflun: Úrskurðarnefndin óskaði þess að bæjaryfirvöld könnuðu til hlítar hvort til væru frekari skipulagsgögn er vörðuðu það svæði er mál þetta snertir. Fékk nefndin ný gögn í hendur hinn 11. mars 2002 og var þar um að ræða fjórar myndir frá svæðinu, uppdrátt að deiliskipulagi þess reits sem afmarkaður er með brotinni línu á fyrirliggjandi uppdrætti og skjal með yfirskriftinni „Iðnaðarhverfið milli Reykjavíkurvegar og Reykjanesbrautar, drög að stefnumörkun“ frá maí 1984. Þá fylgdi uppdráttur sá er samþykktur var af bæjarstjórn 5. mars 1985 með áfestri bókun bæjarstjórnar.
Auk þess að afla framangreindra gagna hefur nefndin með óformlegum hætti kynnt sér aðstæður á svæðinu.
Niðurstaða: Svo sem að framan greinir krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun byggingarnefndar Hafnarfjarðar frá 19. apríl 2000 verði ógilt sökum annmarka á málsmeðferð sem sé í því fólginn að rökstuðning hafi skort í bókun um ákvörðun byggingarnefndar og bæjarstjórnar í máli kæranda.
Í 2. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er byggingarnefnd gert skylt að rökstyðja afgreiðslu á erindum sem henni berast. Er þar hins vegar ekki kveðið nánar á um efni rökstuðnings.
Í bókun byggingarnefndar sem fól í sér hina kærðu ákvörðun er vísað til umsagna skipulagsnefndar og gatnadeildar um erindi kæranda. Jafnframt er bókuð sú ástæða fyrir synjun erindisins að ekki sé gert ráð fyrir útakstri framan við hús kæranda í deiliskipulagi. Kæranda var gerð grein fyrir framvindu málsins við meðferð umsóknarinnar, sbr. bréf byggingarfulltrúa, dags. 8. mars 2000 og 23. mars 2000.
Þó ekki verði gerðar sömu kröfur til rökstuðnings ákvarðana stjórnvalds á fyrsta stjórnsýslustigi og úrskurða stjórnvalds í kærumálum telur úrskurðarnefndin rökstuðning hinnar kærðu ákvörðunar vera áfátt sé horft til ákv. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eins og hér stendur á þykir þó ekki rétt að láta þennan ágalla valda ógildi ákvörðunarinnar.
Ekki verður fallist á að sérstakur rökstuðningur hafi þurft að fylgja staðfestingu sveitarstjórnar á ákvörðun byggingarnefndar enda verður að líta svo á að staðfestingin feli í sér að sveitarstjórn samþykki afgreiðslu nefndarinnar og geri rök hennar að sínum. Verður því ákvörðun byggingarnefndar ekki felld úr gildi af þessum sökum.
Skipulagsuppdrátturinn sem bæjarstjórn Hafnarfjarðar samþykkti hinn 5. mars 1985 og talinn er gilda fyrir umrætt svæði er að mörgu leyti ófullkominn. Ekki er að finna á uppdrættinum nána útfærslu skipulags svo sem breidd akbrauta og gangstétta, lóðamörk eða stærð og hæð bygginga svo sem áskilið var skv. 2. mgr. 11. gr. þágildandi skipulagslaga nr. 19/1964. Þá verður ekki af uppdrættinum ráðið hvar inn- og útkeyrslur skuli vera. Í áfestri bókun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar við uppdrátt Bjarka Jóhannessonar af svæðinu sem úrskurðarnefndin fékk í hendur 11. mars 2002 segir: „Bæjarstjórn samþykkir að tillaga Bjarka Jóhannessonar að stefnumörkun um frekari uppbyggingu, bílastæði og gangstéttir í iðnaðar- og þjónustuhverfinu við Reykjavíkurveg verði höfð til hliðsjónar við frekari uppbyggingu húsa og frágang hverfisins. Tillagan er dags. júní 1984 á kortum merktum “Iðnaðarhverfi austan Reykjavíkurvegar”, blað nr. 1 og 2…“. Samkvæmt framangreindu virðist ljóst að margnefndum uppdrætti hefur í raun aldrei verið ætlað að öðlast gildi sem deiliskipulag á viðkomandi svæði. Þegar við það bætist að hann fullnægir ekki þeim skilyrðum sem þágildandi byggingarlög kváðu á um þá er það niðurstaða úrskurðarnefndar að uppdrátturinn geti ekki talist hafa gildi sem deilskipulag heldur sé hér um að ræða drög eða vinnuplagg sem bæjarstjórn hafi samþykkt að hafa til hliðsjónar við uppbyggingu svæðisins. Skírskotun byggingarnefndar til deiliskipulags til stuðnings synjun á erindi kæranda á því ekki við í máli þessu.
Framkvæmd skipulags á hinu umdeilda svæði ber með sér að mjög víða er þar ekið að húsum frá götu, m.a. að innkeyrsludyrum á húsinu að Helluhrauni 4. Ljóst er að kærandi hefur hagsmuni af því að fá að gera hærri innkeyrsludyr á húsnæði sitt til þess að nýta viðhalds- og viðgerðaraðstöðu fyrir þá 5 bíla sem ekki geta nýtt dyr þær sem fyrir eru. Úrskurðarnefndin fellst á þau sjónarmið kæranda að óhæfileg mismunun felist í synjun byggingarnefndar á erindi hans þegar litið er til þess hvernig framkvæmd skipulags- og umferðarmála er háttað á svæðinu. Er þá einkum horft til þess að eiganda eignarhluta í suðurhluta hússins að Helluhrauni 4 hafi verið heimilað að setja innkeyrsludyr á húsið er snúi að Helluhrauni, og verður ekki betur séð en aðstæður þar séu hinar sömu og hjá kæranda. Er það mat nefndarinnar að hin kærða ákvörðun sé því andstæð jafnræðisreglu sem fram kemur í 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Þá verður ekki séð að hin takmarkaða umferð sem yrði um innkeyrsludyr á vesturhlið húss kæranda raski umferðaröryggi við Helluhraun umfram aðra umferð sem fylgir þjónustu- og atvinnustarfsemi í nærliggjandi húsum. Eiga byggingaryfirvöld þess og kost að binda byggingarleyfi skilyrðum til þess að ná fram markmiðum um umferðaröryggi.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega. Valda því miklar annir og málafjöldi hjá úrskurðarnefndinni auk tafa við gagnaöflun á lokastigi meðferðar málsins.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun bygginganefndar Hafnarfjarðar frá 19. apríl 2000, með staðfestingu bæjarstjórnar frá 2. maí 2000, um synjun á umsókn kæranda frá 11. júní 1999, um leyfi til að setja innkeyrsludyr á vesturhlið hússins nr. 4 við Helluhraun, Hafnarfirði, er felld úr gildi.
____________________________________
Ásgeir Magnússon
______________________________ _______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
